入世以來，我國農(nóng)業(yè)開放度不斷提高，國內(nèi)外兩個市場的相互作用和影響不斷加深，準(zhǔn)確把握國際農(nóng)產(chǎn)品市場特點和我國農(nóng)業(yè)競爭力狀況以及農(nóng)業(yè)開放面臨的問題，對于更好地統(tǒng)籌利用兩個市場兩種資源，確保國內(nèi)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展至關(guān)重要。
國際農(nóng)產(chǎn)品市場供需趨勢與特點
縱觀50年來世界農(nóng)產(chǎn)品供需和市場變化的歷史，總的來看國際農(nóng)產(chǎn)品供需和市場具有以下7個顯著的特征和趨勢。
國際農(nóng)產(chǎn)品供需總體基本平衡，但區(qū)域性短缺和糧食不安全問題突出，糧食危機(jī)的風(fēng)險始終存在。1961-2012年，全球谷物、油料和肉類等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量保持上升趨勢，高于同期人口增長速度，人均占有量穩(wěn)步提高。但地區(qū)間不平衡、差異明顯。發(fā)達(dá)國家糧食生產(chǎn)過剩，發(fā)展中國家供應(yīng)不足，全球仍有8億饑餓和營養(yǎng)不良人口。年度之間糧食供需平衡也不穩(wěn)定，期間還發(fā)生了20世紀(jì)70年代初和90年代初以及2008年3次世界性糧食危機(jī)，糧食危機(jī)的威脅始終沒有根除。
相對有購買力的有效需求而言，國際農(nóng)產(chǎn)品市場供給充裕，曾在相當(dāng)長時期內(nèi)呈現(xiàn)供過于求的狀況。盡管世界上存在大量貧困和營養(yǎng)不良人口，但由于其缺乏必要的購買能力，其對農(nóng)產(chǎn)品的需求不能轉(zhuǎn)化為有效的市場需求，國際農(nóng)產(chǎn)品市場在相當(dāng)長時期內(nèi)總體呈現(xiàn)供過于求的狀況，剩余農(nóng)產(chǎn)品處理和國際農(nóng)產(chǎn)品市場價格過低一直是國際社會面臨的一大難題。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織和聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)，長期以來全球主要農(nóng)產(chǎn)品實際價格水平呈下降趨勢，直到近幾年才因生物質(zhì)能源發(fā)展開始波動走高。近10年，全球谷物庫存水平始終保持在糧食安全警戒線以上。
國際市場上糧食貿(mào)易額在生產(chǎn)總量中占比有限，糧食基本供給能力主要依靠國內(nèi)生產(chǎn)來保障。全球谷物貿(mào)易占產(chǎn)量的比重比較低，2001-2012年基本上保持在12%~13.5%左右。相對而言，大豆的貿(mào)易自由化程度較高，2012年的貿(mào)易量占產(chǎn)量的比重為37.2%。這說明，從世界范圍看，糧食的供給主要依靠各國國內(nèi)生產(chǎn)，世界糧食貿(mào)易僅對全球糧食供給的不足15%起作用。
與農(nóng)業(yè)資源在全球分布不平衡相適應(yīng)，國際農(nóng)產(chǎn)品市場供給集中度很高，大宗農(nóng)產(chǎn)品主要被少數(shù)跨國公司掌控，具有準(zhǔn)壟斷性。2015年全球80.5%的大米出口來自泰國、越南、印度、巴基斯坦和美國;56.3%的小麥出口來自加拿大、俄羅斯、美國、法國和澳大利亞;79.4%的玉米出口來自美國、巴西、烏克蘭、阿根廷和法國;93.5%的大豆出口來自美國、巴西、阿根廷、巴拉圭和加拿大。此外，棉花、食糖的出口市場集中度也比較高，超過50%的出口集中在前五大出口市場。這使得主要出口國對國際市場擁有很強的掌控能力。全球糧食貿(mào)易具有準(zhǔn)壟斷特性，80%糧食貿(mào)易和其他大宗農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易被ADM、邦吉、嘉吉、路易達(dá)孚四大跨國糧商所壟斷。
受氣候變化、生物質(zhì)能源以及農(nóng)產(chǎn)品資本化影響，國際農(nóng)產(chǎn)品價格波動走高，呈現(xiàn)不確定性風(fēng)險性加劇的態(tài)勢。據(jù)災(zāi)害流行病學(xué)研究中心數(shù)據(jù)顯示，2001-2010年各國報告的自然災(zāi)害數(shù)量比前10年增加了26%，其中極端天氣增加228%、洪澇災(zāi)害增加71%，這大大增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性。生物質(zhì)能源發(fā)展大幅增加了對農(nóng)產(chǎn)品非傳統(tǒng)需求，增強了農(nóng)產(chǎn)品市場與能源市場互動。而資本的大量進(jìn)出農(nóng)產(chǎn)品市場，進(jìn)一步加劇了國際農(nóng)產(chǎn)品價格波動。2008下半年至2012年6月國際糧價已出現(xiàn)3次大起大落。波動幅度之大、周期之短，均歷年罕見。
用于世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的后備耕地和水資源仍有相當(dāng)數(shù)量，國際農(nóng)產(chǎn)品市場供給仍有增長潛力。目前，許多國家還在實施限產(chǎn)和休耕政策。根據(jù)全球農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)(GAEZ)數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，全球有35億公頃的潛在耕地，扣除各類保護(hù)區(qū)后尚有20.6億公頃可供開發(fā)，是現(xiàn)有16億公頃耕地面積的1.3倍。擁有潛在耕地面積最大的地區(qū)是南美洲，其次是非洲。潛在耕地面積最大的國家是巴西3.34億公頃，其次是美國2.13億公頃，俄羅斯、剛果(金)的潛在耕地面積均超過1億公頃。即使考慮環(huán)境保護(hù)、社會經(jīng)濟(jì)等制約因素，主要糧食出口國可開發(fā)潛在耕地面積達(dá)4.7億公頃，潛在糧食產(chǎn)量27.3億噸。
未來全球糧食需求增長巨大，保障世界糧食安全任重道遠(yuǎn)。到2050年，世界人口將從2010年的69億增至91億，增長34%，屆時全球70%的人口將住在城市。聯(lián)合國糧農(nóng)組織《2050年如何養(yǎng)好世界》報告分析，城鎮(zhèn)化勢必帶來生活方式和消費結(jié)構(gòu)的變化，谷物直接消費下降，而果蔬、肉類、乳制品和魚類消費將增加，最終導(dǎo)致糧食需求的增長。
總的來看，國際市場供給增長有很大潛力，對中國的需求增長能夠做出有效反應(yīng)。但是國際市場也存在很大風(fēng)險。有短期、局部短缺和發(fā)生糧食危機(jī)的風(fēng)險，有價格波動加劇的風(fēng)險，有跨國公司壟斷的風(fēng)險，還有主要出口國掌控能力增強帶來的風(fēng)險。國際農(nóng)產(chǎn)品市場和供需特點決定了我們既要充分利用，又要防止過度依賴，還要防范風(fēng)險。
我國農(nóng)業(yè)競爭力現(xiàn)狀
我國農(nóng)業(yè)整體缺乏基礎(chǔ)競爭力，特別是大宗農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)是高度依賴自然資源的產(chǎn)業(yè)，土地規(guī)模決定了種植業(yè)基礎(chǔ)競爭力，進(jìn)而決定了養(yǎng)殖業(yè)的基礎(chǔ)競爭力。我國農(nóng)業(yè)戶均規(guī)模只有0.5公頃，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模大體相當(dāng)于日本的1/6、歐盟的1/30和美國的1/340。即使到2050年我國農(nóng)村人口減少至3億~4億，農(nóng)業(yè)戶均經(jīng)營規(guī)模也只有1公頃左右，與美加澳巴西等主要出口國的生產(chǎn)規(guī)模無法相提并論。近年來，隨著勞動力、土地、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量安全成本顯性化和不斷提高，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力不足的問題日益凸顯，大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本與瑞士、歐盟及日韓水平接近，與美加澳等主要出口國差距不斷拉大。
基礎(chǔ)競爭力不足顯性化，導(dǎo)致生產(chǎn)成本在國際比較中發(fā)生逆轉(zhuǎn)。美國是世界最大大宗農(nóng)產(chǎn)品出口國，其生產(chǎn)成本很大程度上決定著國際大宗農(nóng)產(chǎn)品價格，中美農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本比較具有典型意義。入世時我國主要農(nóng)產(chǎn)品成本普遍低于美國，但近年發(fā)生逆轉(zhuǎn)，2015年，我國玉米、棉花、大豆的成本分別為每噸2151元、19928元和4564元，而美國為993.7元、13367.3元和2274.1元，均大幅高于美國。
農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)的生計成本高，農(nóng)業(yè)降成本難度大。我國生產(chǎn)成本高于美國主要是因為勞動力成本和土地成本高。土地租金和勞動成本實際上轉(zhuǎn)化成了農(nóng)民收入，這是支撐我國農(nóng)民生計的重要來源。因此，中美大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本差異本質(zhì)是兩國農(nóng)業(yè)所負(fù)擔(dān)的生計成本存在差異，即我國大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高主要是支撐農(nóng)業(yè)人口的生計成本高。據(jù)FAO數(shù)據(jù)，我國每公頃耕地要支撐的農(nóng)業(yè)人口約5人、美國為0.014人、歐盟為0.1人，日本為0.6人。
此外，我國農(nóng)村社會保障體系建設(shè)起步晚，農(nóng)業(yè)多功能特性顯著，承擔(dān)著糧食安全、社會保障、環(huán)境保護(hù)及農(nóng)村發(fā)展等多種非商品功能，上述功能的實現(xiàn)是以犧牲效率為代價的，一定程度上也削弱了我國農(nóng)業(yè)的競爭力。
當(dāng)然，我國在勞動力密集型產(chǎn)品上有一定比較優(yōu)勢，通過適度規(guī)模經(jīng)營、社會化服務(wù)、科技進(jìn)步等措施提高農(nóng)業(yè)競爭力仍有一定余地，但整體來看，我國農(nóng)業(yè)特別是大宗農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)與世界主要出口國相比，基礎(chǔ)競爭力存在巨大差距并難以改變。隨著我國居民收入水平提高和農(nóng)業(yè)勞動力機(jī)會成本的上升，這種差距將進(jìn)一步擴(kuò)大，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力缺乏、生產(chǎn)成本高的問題將越來越凸顯。
農(nóng)業(yè)貿(mào)易開放面臨的問題和挑戰(zhàn)
保護(hù)和進(jìn)口調(diào)控手段不足，進(jìn)口過度問題突出。一是糧食進(jìn)口過度。按照我國傳統(tǒng)的將大豆和薯類計入糧食的大糧食口徑，2012-2016年，我國每年糧食產(chǎn)需缺口約5000萬噸，凈進(jìn)口量則在8000萬噸到1億噸，4年累計過度進(jìn)口2億噸以上。年度供需失衡，不可能有空間來吸納釋放庫存，給糧食去庫存帶來很大壓力。二是棉油糖進(jìn)口過度。我國棉花和食糖年產(chǎn)需缺口均在200~300萬噸左右，但2011-2015年累計分別進(jìn)口1800萬噸和2000萬噸，超正常產(chǎn)需缺口800萬噸和1000萬噸。2016年在大量庫存積壓情況下，進(jìn)口仍達(dá)到124萬噸和307萬噸。油籽和植物油進(jìn)口過度導(dǎo)致近年收儲加工的菜油積壓，2015年油菜籽臨儲政策不得不做較大調(diào)整。
進(jìn)口價格天花板效應(yīng)增強，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力換擋和農(nóng)民增收難度加大。資本的逐利性決定，只要農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)價格高于進(jìn)口稅后價，進(jìn)口就有動力并最終使國內(nèi)與國際市場價格趨于一致。進(jìn)口稅后價對國內(nèi)價格具有的這種天花板作用構(gòu)成了開放條件下國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制最重要內(nèi)容。近年來，大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口稅后價低于國內(nèi)成本價成為常態(tài)，進(jìn)口對國內(nèi)價格的打壓和抑制作用不斷增強，其結(jié)果一是國內(nèi)價格支持政策難以為繼，二是國內(nèi)價格跌破成本，農(nóng)業(yè)發(fā)展動力換擋和農(nóng)民增收難度加大。
最低保護(hù)價和臨時收儲政策難以為繼。價格政策是美歐國家長期普遍使用的政策。目前美國的貸款價格政策、反周期支付政策、價格損失保障政策以及歐盟的干預(yù)價格政策均系如此。根據(jù)2013年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革方案，2014-2020年歐盟繼續(xù)對谷物、乳品、牛肉3類8個產(chǎn)品實施價格公共干預(yù)政策并對食糖、豬肉、脫脂奶粉等產(chǎn)品通過特定條件下補貼私人儲備進(jìn)行價格干預(yù)。我國最低收購價政策和臨儲政策的出發(fā)點和落腳點是為彌補市場失靈和更好地推進(jìn)市場化改革。但由于缺乏相應(yīng)的關(guān)稅保護(hù)，近年來主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口稅后價格低于收儲價格成為常態(tài)，進(jìn)口天花板效應(yīng)使得這些政策失去了“低吸高出、吞吐儲備、穩(wěn)定市場、發(fā)揮托底作用”的運作環(huán)境，使得本應(yīng)該在特殊情況下才啟動的措施變成永久性措施，造成“邊收儲邊進(jìn)口”“洋貨入市、國貨入庫”而不可持續(xù)。
國際市場波動的傳導(dǎo)更加直接，國內(nèi)市場穩(wěn)定和產(chǎn)業(yè)安全面臨的風(fēng)險增強。國際農(nóng)產(chǎn)品市場受氣候變化、生物質(zhì)能源、投機(jī)資本等非傳統(tǒng)因素的影響加深并呈現(xiàn)不確定、波動性和風(fēng)險性加劇態(tài)勢。自2008年世界糧食危機(jī)以來，國際農(nóng)產(chǎn)品市場已經(jīng)歷了3次較大波動，波幅加大且頻率加快。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，農(nóng)業(yè)組織化程度低，農(nóng)產(chǎn)品供需平衡脆弱。由于缺少有效的關(guān)稅保護(hù)，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場與國際市場聯(lián)動性較強。隨著大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口范圍和進(jìn)口量不斷擴(kuò)大，國際市場的波動性、不確定性、風(fēng)險性將更加廣泛更加直接地傳導(dǎo)到國內(nèi)市場，增加了保持供需緊平衡的難度，對國內(nèi)市場和產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。
政策建議
建立健全開放型農(nóng)產(chǎn)品供給保障體系。要適應(yīng)開放新常態(tài)，調(diào)整總量平衡思路，變產(chǎn)需兩元平衡為生產(chǎn)、需求、進(jìn)口三元平衡，著力穩(wěn)定國內(nèi)生產(chǎn)，確保進(jìn)口適度適當(dāng)可靠。要在明確糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品基本面積和基本產(chǎn)量、準(zhǔn)確把握需求的基礎(chǔ)上確定進(jìn)口的合理規(guī)模、結(jié)構(gòu)和調(diào)控目標(biāo)。要建立健全與三元平衡模式相適應(yīng)的進(jìn)口調(diào)控體制機(jī)制，明確責(zé)任，有效統(tǒng)籌國內(nèi)生產(chǎn)和進(jìn)口需求，確保國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策相銜接，國內(nèi)生產(chǎn)力布局與充分利用國際市場相匹配，國內(nèi)供需趨勢與進(jìn)出口增長相協(xié)調(diào)。
建立健全開放型農(nóng)業(yè)政策支持體系。在缺乏高關(guān)稅保護(hù)情況下，加強我國財政支農(nóng)力度更具重要意義。要在練好內(nèi)功的同時，從我國大宗農(nóng)產(chǎn)品基礎(chǔ)競爭力實際出發(fā)，從國內(nèi)生產(chǎn)成本與世界主要出口國差距擴(kuò)大的趨勢出發(fā)，進(jìn)一步加大對農(nóng)業(yè)特別是糧食的支持力度，有效降低或彌補生產(chǎn)成本，確保國內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品與進(jìn)口產(chǎn)品在公平基礎(chǔ)上競爭。要保障農(nóng)民種糧務(wù)農(nóng)有收益有積極性，要保證生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品在市場上具有價格競爭力。
建立健全開放條件下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全體系。要在貿(mào)易談判中確保糧棉油糖重要農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)有關(guān)稅稅率不減讓、關(guān)稅配額不擴(kuò)大、國內(nèi)支持空間不減損。要更加積極利用“兩反一保”措施，推進(jìn)貿(mào)易救濟(jì)常態(tài)化。要借鑒國外成功經(jīng)驗，立足我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實際情況，盡快研究建立農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易損害補償機(jī)制，對受到損害的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、地區(qū)和農(nóng)民提供必要補償，幫助其調(diào)整結(jié)構(gòu)和提升競爭力。
（作者單位：倪洪興 中國常駐聯(lián)合國糧農(nóng)機(jī)構(gòu)代表處;呂向東 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心貿(mào)易發(fā)展與政策研究所）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2018年第10期
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