摘要：基于對我國重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、消費(fèi)和進(jìn)口歷史變化情況的分析，以及對2035年前變化趨勢的預(yù)測，認(rèn)為我國重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障面臨國內(nèi)增產(chǎn)邊際效應(yīng)遞減和利用國際市場風(fēng)險(xiǎn)增大的雙重挑戰(zhàn)，應(yīng)從統(tǒng)籌國內(nèi)和國際兩個(gè)大局、發(fā)展和安全兩件大事出發(fā)，謀劃好現(xiàn)代化新征程重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障思路。一方面，應(yīng)從供需兩側(cè)入手?jǐn)U產(chǎn)能、控消費(fèi)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力內(nèi)在增長機(jī)制，針對農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧和地方重農(nóng)抓糧邏輯采取差異化扶持政策，推進(jìn)節(jié)糧減損、倡導(dǎo)節(jié)約消費(fèi)；另一方面，應(yīng)實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化戰(zhàn)略，提高海外供應(yīng)鏈穩(wěn)定性可靠性；此外，還應(yīng)推動(dòng)建立統(tǒng)一、聯(lián)動(dòng)的全國農(nóng)產(chǎn)品大市場，完善農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備調(diào)節(jié)制度。
關(guān)鍵詞：重要農(nóng)產(chǎn)品；供需變化；供給保障；糧食安全
我國在現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中一直十分重視糧食和其他重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，立足國內(nèi)較好地保障了全社會(huì)對農(nóng)產(chǎn)品不斷增長的需求。但也應(yīng)看到，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)發(fā)展面臨資源環(huán)境約束趨緊、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化程度加深等挑戰(zhàn)。尤其是隨著國內(nèi)需求增長、市場開放程度提高和國內(nèi)外價(jià)格倒掛幅度擴(kuò)大，我國部分重要農(nóng)產(chǎn)品缺口驅(qū)動(dòng)型和價(jià)差驅(qū)動(dòng)型進(jìn)口不斷增長、對外依存度不斷攀升。這既給緩解國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓力、更好滿足國內(nèi)需求提供了重要支撐，又給我國保障糧食安全和其他重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給帶來多重風(fēng)險(xiǎn)隱患。我國已進(jìn)入新發(fā)展階段，內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化，應(yīng)從統(tǒng)籌國內(nèi)和國際兩個(gè)大局、發(fā)展和安全兩件大事出發(fā)，謀劃好現(xiàn)代化新征程的農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略，一手抓提高國內(nèi)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，一手抓提高農(nóng)產(chǎn)品海外供應(yīng)鏈穩(wěn)定性可靠性。
研究我國重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障問題，既要對供需變化趨勢有一個(gè)準(zhǔn)確判斷，又要結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)外形勢認(rèn)清相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，還要錨定國家政策目標(biāo)，方能提出切實(shí)有效的戰(zhàn)略思路。本文旨在建立一個(gè)系統(tǒng)的分析框架，通過對重要農(nóng)產(chǎn)品供需預(yù)測、產(chǎn)消缺口、進(jìn)口走勢、供給保障目標(biāo)、國內(nèi)生產(chǎn)約束、進(jìn)口主要風(fēng)險(xiǎn)等的綜合分析，提出提高我國重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的基本思路。
一、我國重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、消費(fèi)和進(jìn)口依存度的歷史變化
為使研究更加聚焦，本文所關(guān)注的重要農(nóng)產(chǎn)品需要符合對國計(jì)民生影響大、目前及今后對外依存度較高、土地密集型、國家有明確自給率目標(biāo)等特征。據(jù)此，選擇口糧、飼料糧、油脂油料、動(dòng)物性食品四類農(nóng)產(chǎn)品作為研究對象。
（一）我國重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)穩(wěn)步發(fā)展
1949年以來，特別是1978年以來，黨中央、國務(wù)院堅(jiān)持鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，有力保障農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量供給充足、質(zhì)量結(jié)構(gòu)提升、市場價(jià)格穩(wěn)定。我國在有限資源條件下，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和挖掘農(nóng)業(yè)增長潛力，主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長跑贏了人口增長。
以1978年為100，2022年我國人口指數(shù)為147，而小麥、稻谷、玉米和大豆產(chǎn)量指數(shù)分別為256、152、495和268，油料作物產(chǎn)量指數(shù)為700，肉類和奶類產(chǎn)量指數(shù)分別為878和4453（見圖1）。順應(yīng)食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化趨勢，我國肉類和牛奶等高收入彈性產(chǎn)品的生產(chǎn)增長非常快，相應(yīng)帶動(dòng)玉米生產(chǎn)較快增長。受資源條件約束，我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增長主要靠技術(shù)進(jìn)步、體制創(chuàng)新帶來的生產(chǎn)效率提升。盡管小麥和稻谷的播種面積2022年較1978年分別下降19.4%和14.4%，但其單產(chǎn)分別提高217.4%和78.0%，因而使總產(chǎn)量分別增長155.8%和52.3%。玉米、大豆和油料的播種面積和單產(chǎn)均顯著提升，播種面積2022年較1978年分別增長115.8%、43.4%和111.2%，同期單產(chǎn)分別增長129.6%、87.0%和231.6%。由于對外開放后缺乏比較優(yōu)勢，油料作物的播種面積2022年較2001年下降10.2%，而在單產(chǎn)增長42.0%的支撐下，產(chǎn)量仍實(shí)現(xiàn)了27.6%的增長。
（二）我國重要農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)快速提升
加入世界貿(mào)易組織（WTO）以后的20多年間，我國處于人口總量增長、城鎮(zhèn)化水平提升和膳食結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的疊加期，全社會(huì)對收入彈性較高的食用植物油和動(dòng)物性食品的消費(fèi)需求持續(xù)快速增長。2022年我國居民的豬肉、牛羊肉、禽肉、奶類、禽蛋和水產(chǎn)品人均表觀消費(fèi)量分別為40.48公斤、10.96公斤、18.03公斤、39.45公斤、24.47公斤和49.25公斤，較2000年分別增長29.08%、78.71%、84.98%、403.12%、42.15%和74.06%。2022年，我國居民的食用植物油人均表觀消費(fèi)量為26.2公斤，較2000年增長149.4%。豬肉和禽肉人均表觀消費(fèi)量已趨于平穩(wěn)，但奶類和水產(chǎn)品人均表觀消費(fèi)量仍呈現(xiàn)快速增長趨勢，牛羊肉的人均表觀消費(fèi)量也持續(xù)平穩(wěn)增長。食用植物油的人均表觀消費(fèi)量在經(jīng)歷快速增長后趨于平穩(wěn)。
在2022年以前，我國人口總量持續(xù)增長，與人均表觀消費(fèi)量增長疊加，使畜產(chǎn)品的消費(fèi)需求總量大幅增長，而在食物熱量替代效應(yīng)下對口糧的消費(fèi)需求趨于下降（見圖2）。奶類消費(fèi)量增長最快，2022年奶類表觀消費(fèi)量（折原奶）達(dá)到5569萬噸，較2000年增長460.4%。2022年肉類、蛋類和水產(chǎn)品的表觀消費(fèi)量分別達(dá)到9808萬噸、3455萬噸和6953萬噸，較2000年分別增長61.9%、58.3%和93.9%。口糧消費(fèi)總量則從2000年的3.4億噸下降至2022年的2.7億噸，下降了20.6%。2022年食用植物油的表觀消費(fèi)量為3695.4萬噸，較2000年增長177.8%。
需要指出的是，肉類消費(fèi)量2019年和2020年一度出現(xiàn)下滑，主要是因?yàn)榉侵挢i瘟引致豬肉供應(yīng)量大幅下降，進(jìn)而導(dǎo)致口糧消費(fèi)需求短暫回升。隨著2021年后生豬生產(chǎn)恢復(fù)、豬肉供應(yīng)量回升，肉類消費(fèi)重新回到增長軌道，口糧消費(fèi)也相應(yīng)回歸下降軌道。
（三）加入WTO以來部分農(nóng)產(chǎn)品對外依存度持續(xù)攀升
加入WTO后，隨著關(guān)稅降低、比較優(yōu)勢變化，我國部分農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外價(jià)格倒掛拉動(dòng)了進(jìn)口增加，尤其是取消進(jìn)口配額的農(nóng)產(chǎn)品對外依存度持續(xù)攀升（見表1）。
大豆和食用植物油對外依存度的提升幅度最大，是目前我國對外依存度最高的農(nóng)產(chǎn)品，分別由2000年的39.8%和32.9%提高到2022年的81.8%和67%。奶類和牛肉的對外依存度也大幅提升，牛肉2000年還是凈出口，奶類2000年的進(jìn)口依存度也僅有7.5%，2022年進(jìn)口依存度已分別提高至27.2%和27.6%，牛肉已跌破國家確定的85%左右的自給率防守目標(biāo)，而奶類在2019年和2021年短暫跌破70%以上自給率防守目標(biāo)后，2022年重新達(dá)到自給率防守目標(biāo)。由于非洲豬瘟對國內(nèi)生豬產(chǎn)能造成巨大沖擊，為保障國內(nèi)豬肉供應(yīng)，2020年我國積極擴(kuò)大豬肉進(jìn)口，豬肉對外依存度攀升至9.3%，自給率下降至90.7%，跌破了國家確定的95%左右的自給率目標(biāo)；隨著國內(nèi)生豬產(chǎn)能的恢復(fù)，2022年豬肉進(jìn)口減少，對外依存度下降至3.0%，自給率回升至97%。
我國確立了谷物基本自給、口糧絕對安全的糧食安全目標(biāo)。迄今稻谷自給率一直保持在95%以上，小麥和玉米自給率長期在95%以上。但隨著2020年玉米臨儲(chǔ)庫存清零、生豬生產(chǎn)逐步恢復(fù)，國內(nèi)玉米價(jià)格出現(xiàn)快速上漲，一方面導(dǎo)致小麥、稻谷替代玉米進(jìn)入飼用消費(fèi)，另一方面導(dǎo)致玉米及其替代品、用作飼料的低品質(zhì)小麥和碎米進(jìn)口增加，從而導(dǎo)致2020—2022年小麥和大米進(jìn)口快速增長，對外依存度相應(yīng)攀升。2020—2022年小麥自給率連續(xù)三年跌破95%。2022年玉米自給率雖同比有所提高，但還是連續(xù)兩年跌破95%。
二、2035年前我國重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、消費(fèi)和進(jìn)口依存度變化趨勢
前瞻性謀劃重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障戰(zhàn)略，需要把握好未來我國重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)的變化趨勢，以及由產(chǎn)消缺口決定的進(jìn)口走向。
（一）預(yù)測模型簡介
本文將食物消費(fèi)需求峰值方法與結(jié)構(gòu)模型方法相結(jié)合，并結(jié)合最新的人口拐點(diǎn)、低蛋白飼料配方推廣以及重要農(nóng)產(chǎn)品支持政策等變化，優(yōu)化調(diào)整測算參數(shù)，盡可能將供需兩側(cè)的結(jié)構(gòu)性變化因素考慮到模型中。在此基礎(chǔ)上，本文采用中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所和國際食物政策研究所（IFPRI）聯(lián)合開發(fā)的中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模型（China Agriculture Sector Model，CASM），對我國未來重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)變化進(jìn)行預(yù)測。
中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模型（CASM）是包括多個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的多市場局部均衡模型，通過聯(lián)立方程組描述我國主要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、消費(fèi)、貿(mào)易和價(jià)格及其影響因素。模型中包括30種農(nóng)產(chǎn)品：5種糧食（稻谷、小麥、玉米、大豆、其他糧食）、棉花、2種油料（油菜籽和花生）、2種糖料（甘蔗和甜菜）、蔬菜和水果、10種畜產(chǎn)品（母豬、商品豬、豬肉、母牛、商品肉牛、牛肉、雞肉、羊肉、牛奶、禽蛋）、水產(chǎn)品，以及7種農(nóng)產(chǎn)品加工品（豆粕、豆油、菜籽粕、菜籽油、花生粕、花生油、食糖）。模型參數(shù)包括各種農(nóng)產(chǎn)品的供給價(jià)格彈性、需求價(jià)格彈性、交叉價(jià)格彈性、需求收入彈性等，主要來自參考文獻(xiàn)和研究團(tuán)隊(duì)的估計(jì)值。根據(jù)這些數(shù)據(jù)和基準(zhǔn)年數(shù)據(jù)對模型方程進(jìn)行遞歸求解，采用混合互補(bǔ)規(guī)劃方法和GAMS軟件求解，預(yù)測模擬未來農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、消費(fèi)、價(jià)格和貿(mào)易等發(fā)展趨勢。模型基于局部均衡理論，由國內(nèi)生產(chǎn)、國內(nèi)消費(fèi)、國際貿(mào)易和市場價(jià)格等共同決定國內(nèi)供需和國內(nèi)價(jià)格，當(dāng)供需平衡時(shí)，實(shí)現(xiàn)市場出清。
模型基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫為上述產(chǎn)品的歷史供需平衡表，基準(zhǔn)年更新至2021年。2021年，我國糧食合計(jì)表觀消費(fèi)量82547萬噸，其中稻谷、小麥、玉米、大豆和其他糧食的表觀消費(fèi)量分別為21647萬噸、14657萬噸、28090萬噸、11287萬噸和6867萬噸；豬肉、牛肉、羊肉、禽肉、禽蛋、乳制品和水產(chǎn)品的表觀消費(fèi)量分別為5665萬噸、931萬噸、555萬噸、2528萬噸、3409萬噸、5939萬噸和6676萬噸。2021年，我國糧食產(chǎn)量68285萬噸，其中稻谷、小麥、玉米、大豆和其他糧食的產(chǎn)量分別為21284萬噸、13695萬噸、27255萬噸、1640萬噸和4411萬噸；豬肉、牛肉、羊肉、禽肉、禽蛋、奶和水產(chǎn)品的產(chǎn)量分別為5296萬噸、698萬噸、514萬噸、2380萬噸、3409萬噸、3778萬噸和6690萬噸。
（二）2035年前大部分農(nóng)產(chǎn)品將迎來消費(fèi)峰值，其他農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)需求將持續(xù)增長
農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求的變化由人口總量和人均消費(fèi)水平的變化趨勢所決定。關(guān)于人口總量的變化，本文將人口峰值年份定為2022年，以2021年14.126億人為基期值，按照聯(lián)合國《世界人口展望2022》對中國人口中方案預(yù)測的減速水平推算未來人口規(guī)模。
人均消費(fèi)水平的變化主要受膳食結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的影響，其表現(xiàn)是動(dòng)物性食品消費(fèi)需求增加，并在替代效應(yīng)下口糧消費(fèi)下降。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，隨著國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長、居民收入增加和城鎮(zhèn)化水平提升，城鄉(xiāng)居民的人均動(dòng)物性食品消費(fèi)快速增長，但達(dá)到一定水平后將趨于穩(wěn)定、甚至略有下降。2022年、2023年和2024年的GDP增長速度參考世界銀行對中國經(jīng)濟(jì)增長的預(yù)測，此后假設(shè)每年增速下降0.1個(gè)百分點(diǎn)。參考與我國飲食習(xí)慣相近的東亞發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的人均消費(fèi)峰值水平，并結(jié)合我國近年來的消費(fèi)變化趨勢和《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要（2021—2035年）》的預(yù)測，將我國肉類、蛋類、奶類和水產(chǎn)品的人均消費(fèi)峰值分別確定為80公斤、25公斤、59公斤和71公斤。以近年人均消費(fèi)增速推算出我國肉類、蛋類和奶類城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)達(dá)峰時(shí)間分別在2035年、2025年和2047年，水產(chǎn)品人均消費(fèi)在2060年前仍未能達(dá)到峰值，還將繼續(xù)增長。
由此預(yù)測我國豬肉、禽肉和禽蛋的消費(fèi)總量將分別在2028年、2029年和2026年達(dá)峰，屆時(shí)峰值消費(fèi)量將分別達(dá)到6200萬噸、2872萬噸和3499萬噸，隨后處于平臺(tái)期并緩慢下降；牛肉、羊肉、奶類和水產(chǎn)品消費(fèi)總量在2035年前仍將持續(xù)增長，其峰值將分別在2037年、2037年、2043年和2043年分別達(dá)到1207萬噸、620萬噸、7864萬噸和8543萬噸。到2035年，我國豬肉、牛肉、羊肉、禽肉、禽蛋、奶類和水產(chǎn)品的消費(fèi)量將分別達(dá)到5944萬噸、1181萬噸、616萬噸、2836萬噸、3387萬噸、7631萬噸和8313萬噸（見圖3）。
模型根據(jù)不同產(chǎn)品耗糧系數(shù)，建立動(dòng)物性產(chǎn)品產(chǎn)量與主要糧食的聯(lián)立關(guān)系，并基于食物之間的熱量替代關(guān)系，得到各類糧食產(chǎn)品的需求值。預(yù)測結(jié)果表明，2028年我國糧食表觀消費(fèi)量將達(dá)到85386萬噸的峰值，之后逐步下降，2035年為84685萬噸。其中，稻谷和小麥的表觀消費(fèi)量將持續(xù)下降，分別從2021年的21647萬噸和14657萬噸下降至2035年的20221萬噸和12494萬噸；大豆和玉米的表觀消費(fèi)量將分別在2033年和2031年達(dá)到11814萬噸和33303萬噸的峰值，到2035年將分別下降至11798萬噸和33080萬噸（見圖4）。
（三）2035年前農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)將呈現(xiàn)“總量平穩(wěn)發(fā)展、結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化”發(fā)展格局
對未來主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的預(yù)測，統(tǒng)籌考慮了耕地等資源環(huán)境約束、技術(shù)進(jìn)步、國內(nèi)外比較優(yōu)勢變化、需求增長拉動(dòng)以及《“十四五”全國畜牧獸醫(yī)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《“十四五”全國種植業(yè)發(fā)展規(guī)劃》確定的目標(biāo)等多方面因素。
作物產(chǎn)量由單產(chǎn)和種植面積決定，種植面積預(yù)測考慮了各類作物的生產(chǎn)者價(jià)格和種植面積價(jià)格彈性，作物單產(chǎn)考慮了該作物的生產(chǎn)者價(jià)格和技術(shù)進(jìn)步等。我國稻谷和小麥的單產(chǎn)水平已接近發(fā)達(dá)國家水平，而玉米相當(dāng)大部分種植在丘陵山區(qū)和灌溉條件缺乏地區(qū)，大幅提升單產(chǎn)水平有較大難度，主要基于現(xiàn)行漸進(jìn)式增產(chǎn)情況，按照歷史趨勢設(shè)定主要農(nóng)作物單產(chǎn)增速。我國大豆的單產(chǎn)水平與發(fā)達(dá)國家差距較大，還有較大提升空間，而且國家對大豆生產(chǎn)扶持力度加大、生物育種產(chǎn)業(yè)化步伐加快將推動(dòng)增產(chǎn)潛力逐步釋放，大豆單產(chǎn)預(yù)測考慮了突破性技術(shù)創(chuàng)新因素。CASM模型預(yù)測結(jié)果顯示，稻谷、小麥和玉米的單產(chǎn)將分別由2021年的474公斤/畝、387公斤/畝和419公斤/畝，提高至2035年的490公斤/畝、416公斤/畝和440公斤/畝，大豆單產(chǎn)增長最快，由2021年的130公斤/畝提高至2035年的184公斤/畝，提高41.5%。2035年糧食總產(chǎn)量將達(dá)到72492萬噸，比2021年增加4207萬噸。其中，稻谷產(chǎn)量為21027萬噸，比2021年減少257萬噸；小麥產(chǎn)量為14602萬噸，比2021年增加908萬噸；玉米產(chǎn)量為28717萬噸，比2021年增加1462萬噸；大豆產(chǎn)量為3686萬噸，比2021年增加2046萬噸（見圖5）。
畜產(chǎn)品產(chǎn)量是在供需平衡關(guān)系的基礎(chǔ)上，由生產(chǎn)者價(jià)格和飼料糧價(jià)格決定的。根據(jù)豬肉和牛肉的生產(chǎn)技術(shù)特點(diǎn)，引入能繁母豬、能繁母牛、商品豬、商品牛四種畜產(chǎn)品，分析了能繁母豬/牛、商品豬/牛以及豬/牛肉之間的關(guān)系。能繁母豬/牛期末存欄量和產(chǎn)仔率決定下一年商品豬/牛的新增存欄數(shù)量；商品豬/牛新增存欄量與商品豬/牛期初存欄相加，并減去死亡數(shù)量，得到商品豬/牛可屠宰數(shù)量；商品豬/牛可屠宰數(shù)量結(jié)合屠宰率和胴體重，得到商品豬/牛的豬/牛肉產(chǎn)量。我國禽蛋近年來基本保持供需平衡態(tài)勢，生產(chǎn)面臨的要素約束和進(jìn)口擠壓小，更主要是由需求決定。CASM模型預(yù)測結(jié)果顯示，2035年豬肉、牛肉、羊肉、禽肉、禽蛋、奶類和水產(chǎn)品產(chǎn)量分別為5903萬噸、798萬噸、532萬噸、2836萬噸、3387萬噸、4150萬噸和6498萬噸（見圖6 ）。
（四）2035年前部分農(nóng)產(chǎn)品對外依存度仍有繼續(xù)攀升的壓力
在我國動(dòng)物食品和糧食消費(fèi)峰值到來之前，我國牛肉、羊肉、奶類和玉米的對外依存度還將繼續(xù)攀升，直到消費(fèi)峰值過后才會(huì)趨于下降（見圖7）。未來我國將會(huì)繼續(xù)高度重視口糧的供給保障問題，稻谷和小麥的生產(chǎn)不會(huì)被削弱，而是隨著消費(fèi)總量的持續(xù)下降，長期呈現(xiàn)自給有余。我國將持續(xù)實(shí)施大豆和油料產(chǎn)能提升工程，大豆以及油菜籽、花生等油料作物產(chǎn)量將顯著提升，大豆和食用植物油的對外依存度將趨于下降。為應(yīng)對“豬周期”的大起大落，我國已建立生豬產(chǎn)能調(diào)控機(jī)制，未來生豬產(chǎn)能有望適應(yīng)需求增長逐步提升，豬肉的對外依存度有望控制在防守目標(biāo)內(nèi)；同時(shí)，豬肉消費(fèi)總量在2028年達(dá)峰后將逐步下降，其對外依存度也會(huì)相應(yīng)逐步下降。未來牛肉、羊肉、奶類的消費(fèi)還將持續(xù)快速增長，而我國資源環(huán)境承載力難以支撐相應(yīng)產(chǎn)能擴(kuò)張，其對外依存度將持續(xù)攀升較長時(shí)期。國內(nèi)動(dòng)物性食品的產(chǎn)能增長會(huì)導(dǎo)致對玉米等飼料糧的需求增加，國內(nèi)玉米產(chǎn)量增長恐難以跟上需求增長速度，玉米的對外依存度有繼續(xù)提高的壓力。
三、我國重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)面臨的主要挑戰(zhàn)
基于前文的預(yù)測分析可以判斷，在口糧上我國供給安全能夠絕對有保障，但未來動(dòng)物性食品和飼料糧的產(chǎn)需缺口會(huì)擴(kuò)大、對外依存度將攀升，供應(yīng)保障上面臨較大壓力和挑戰(zhàn)。尤其是我國已進(jìn)入新發(fā)展階段，世界正處于大變局之中，國內(nèi)外環(huán)境的深刻變化，將對穩(wěn)定和提高國內(nèi)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力帶來新挑戰(zhàn)，也會(huì)對適度利用全球農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)產(chǎn)品市場帶來新風(fēng)險(xiǎn)。
（一）我國重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障目標(biāo)
對重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障的目標(biāo)要求，體現(xiàn)在自給率、儲(chǔ)備規(guī)模和進(jìn)口可靠性三個(gè)維度。
從自給率維度來看，國家對不同農(nóng)產(chǎn)品有不同的目標(biāo)要求（見表2）。國家明確要求谷物基本自給、口糧絕對安全，但對“基本自給”和“絕對安全”并沒有公開給出明確的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。國家對目前自給率較高、未來面臨下降壓力的動(dòng)物性食品提出了明確的自給率目標(biāo)，即豬肉自給率保持在95%左右、牛羊肉自給率保持在85%左右、奶源自給率保持在70%以上、禽肉和禽蛋實(shí)現(xiàn)基本自給。國家之所以對不同農(nóng)產(chǎn)品設(shè)定不同的自給率要求，與各類產(chǎn)品的消費(fèi)不可替代性、可貿(mào)易性、國內(nèi)資源稟賦等有關(guān)。從前文的預(yù)測分析看，口糧絕對安全的目標(biāo)是能夠保障實(shí)現(xiàn)的，但牛羊肉、奶源和玉米自給率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將面臨較大壓力。畜產(chǎn)品自給率的提高將意味著飼料糧需求的擴(kuò)大和大豆、玉米自給率的下降，因而需要在進(jìn)口動(dòng)物性食品與進(jìn)口飼料糧上做好平衡。在當(dāng)前玉米用途屬性已轉(zhuǎn)變?yōu)轱曈脼橹鞯臈l件下，應(yīng)重新審視玉米的自給率目標(biāo)。
從儲(chǔ)備規(guī)模來看，國家對不同農(nóng)產(chǎn)品有不同目標(biāo)要求。在糧油儲(chǔ)備方面，根據(jù)調(diào)節(jié)全國糧食供求總量、穩(wěn)定糧食市場以及應(yīng)對重大自然災(zāi)害或者其他突發(fā)事件等情況的需要，確定中央儲(chǔ)備規(guī)模；按照“產(chǎn)區(qū)保持3個(gè)月銷量、銷區(qū)保持6個(gè)月銷量、產(chǎn)銷平衡區(qū)保持4個(gè)半月銷量”的標(biāo)準(zhǔn)，建立地方儲(chǔ)備。在肉類產(chǎn)品方面，根據(jù)應(yīng)對重大自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、動(dòng)物疫情或者其他突發(fā)事件引發(fā)市場異常波動(dòng)和市場調(diào)控需要，確定活畜（含活豬、活牛、活羊）和凍肉（含凍豬肉、凍牛肉、凍羊肉）儲(chǔ)備規(guī)模。
從進(jìn)口可靠性來看，國家主要從推進(jìn)進(jìn)口多元化和提高關(guān)鍵物流節(jié)點(diǎn)掌控力的角度提出要求。2013年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議和2014年初發(fā)布的中央“一號文件”提出，要抓緊制定重要農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易戰(zhàn)略，加強(qiáng)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品規(guī)劃指導(dǎo)，優(yōu)化進(jìn)口來源地布局，建立穩(wěn)定可靠的貿(mào)易關(guān)系，特別是要借鑒國際大糧商的做法，到全球各地糧倉去建倉儲(chǔ)物流設(shè)施。面對新冠疫情造成的供應(yīng)鏈?zhǔn)茏琛⑷蚣Z價(jià)上漲，2020年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化戰(zhàn)略，支持企業(yè)走出去，提高關(guān)鍵物流節(jié)點(diǎn)掌控能力，增強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性。
（二）重要農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)生產(chǎn)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)
在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)站在較高起點(diǎn)的情況下，未來繼續(xù)促進(jìn)重要農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)生產(chǎn)發(fā)展，既需要克服傳統(tǒng)增長動(dòng)能衰退帶來的壓力，又需要應(yīng)對結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化帶來的挑戰(zhàn)。
1．農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)戶兼業(yè)化和農(nóng)民老齡化對農(nóng)業(yè)供給彈性的抑制作用將越來越明顯
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之所以極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，既在于勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料實(shí)現(xiàn)了直接結(jié)合、農(nóng)戶勞動(dòng)與收入直接掛鉤，又取決于當(dāng)時(shí)農(nóng)戶就業(yè)和收入主要依靠農(nóng)業(yè)，對國家提高農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格能夠有效作出擴(kuò)大生產(chǎn)的反應(yīng)。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，使農(nóng)戶家庭勞動(dòng)力資源和農(nóng)民勞動(dòng)時(shí)間越來越多地配置到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使家庭經(jīng)營收入特別是家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入所占比重越來越低。全國農(nóng)村居民人均可支配收入中，家庭經(jīng)營凈收入所占比重從1985年的74.4%下降到2021年的34.7%；同期，家庭經(jīng)營第一產(chǎn)業(yè)凈收入所占比重從66.4%下降到22.7%，家庭經(jīng)營種植業(yè)凈收入所占比重從48.2%下降到17.0%。農(nóng)戶就業(yè)和收入來源非農(nóng)化程度逐步提高，加之剛性支出占家庭全部支出比重逐步降低，會(huì)抑制農(nóng)戶從農(nóng)業(yè)經(jīng)營中獲得收入的邊際努力，從而降低其農(nóng)業(yè)供給彈性。留守農(nóng)業(yè)的農(nóng)民平均年齡越來越高，退出城市就業(yè)市場的高齡農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，一方面會(huì)降低土地流轉(zhuǎn)率、使小規(guī)模農(nóng)業(yè)穩(wěn)固化，另一方面也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)休閑化、非生計(jì)化。與作為從業(yè)者主要收入來源和一種職業(yè)的農(nóng)業(yè)相比，作為補(bǔ)充收入來源和打發(fā)時(shí)間的一種生活方式的農(nóng)業(yè)，其接受新技術(shù)、增加生產(chǎn)投入、提高產(chǎn)出效率的內(nèi)在動(dòng)力明顯更低。
2．資源環(huán)境因素對農(nóng)業(yè)發(fā)展的約束作用將越來越明顯
長期以來，為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品不斷增長的需求，我國農(nóng)業(yè)以增產(chǎn)為導(dǎo)向，高強(qiáng)度利用農(nóng)業(yè)資源。未來我國農(nóng)業(yè)發(fā)展將面臨存量資源環(huán)境修復(fù)任務(wù)艱巨和增量資源環(huán)境開發(fā)利用空間狹小的雙重挑戰(zhàn)。在水資源方面，地下水超采區(qū)大多是我國重要糧食產(chǎn)區(qū)，推進(jìn)超采治理勢必要影響到這些地區(qū)的糧食產(chǎn)量；推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，要求既要穩(wěn)定糧食播種面積，又要推進(jìn)農(nóng)業(yè)深度節(jié)水控水；受2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)的水資源開發(fā)利用控制紅線制約，農(nóng)業(yè)用水總量不可能再增加，這給擴(kuò)大耕地灌溉面積帶來“天花板”式約束。在耕地資源方面，現(xiàn)有耕地質(zhì)量不高，在第三次全國國土調(diào)查公布的19.18億畝耕地中，旱地高達(dá)9.65億畝，位于年降水量400mm以下地區(qū)的耕地達(dá)3.03億畝，還有0.63億畝耕地坡度在25度以上、難以長期穩(wěn)定利用；守住現(xiàn)有耕地面積壓力較大，從2009年底到2019年底全國耕地面積減少1.13億畝，今后無論是管控非農(nóng)建設(shè)用地、遏制耕地“非農(nóng)化”，還是引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、治理耕地“非糧化”，都將面臨嚴(yán)重的利益沖突；開發(fā)利用宜農(nóng)荒地，不僅投入大，而且受水資源缺乏的制約。在環(huán)境問題方面，治理重金屬污染耕地不僅成本高昂，而且對種植結(jié)構(gòu)的安排與農(nóng)產(chǎn)品供給保障的優(yōu)先序存在錯(cuò)位，需要優(yōu)先保障的口糧乃至谷物的生產(chǎn)能力會(huì)受到一定影響；在推進(jìn)化肥和農(nóng)藥減量的同時(shí)做到不影響單位面積產(chǎn)能，要求改進(jìn)施肥施藥技術(shù)和方式；提高畜禽糞污、農(nóng)膜、秸稈資源化利用率，需要增加相關(guān)設(shè)施設(shè)備投資和運(yùn)行費(fèi)用，而這將抬升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。
3．比較優(yōu)勢下降對農(nóng)業(yè)發(fā)展的牽制作用將越來越明顯
未來我國農(nóng)業(yè)發(fā)展特別是土地密集型農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的發(fā)展，既要繼續(xù)承受國內(nèi)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的資源爭奪壓力，又要繼續(xù)承受國外農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口帶來的市場競爭壓力。從國內(nèi)資源爭奪看，農(nóng)業(yè)相對于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比較效益較低，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化深入發(fā)展將繼續(xù)擠占優(yōu)質(zhì)耕地和優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力資源。從國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場競爭看，我國人多地少的農(nóng)業(yè)資源稟賦決定了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段后會(huì)出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本倒掛，即國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本會(huì)超過國外水平；當(dāng)生產(chǎn)成本倒掛幅度超過運(yùn)費(fèi)、關(guān)稅、人民幣升值等進(jìn)口貿(mào)易成本后，就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛，即進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。我國已先后迎來這兩個(gè)倒掛的拐點(diǎn)，近年來農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口壓力不斷加大。未來隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度的提高，我國農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢還將繼續(xù)下降，這兩個(gè)倒掛的幅度也將隨之繼續(xù)擴(kuò)大。為對沖農(nóng)業(yè)承受的國內(nèi)資源爭奪壓力和低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口壓力，從2004年前后開始，我國即已實(shí)行系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，包括種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等財(cái)政支付型補(bǔ)貼，以及最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)等市場支持型補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼發(fā)揮了重要作用，但其弊端也逐步顯現(xiàn)。從2014年前后開始，先后引入目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼、生產(chǎn)者補(bǔ)貼、耕地地力補(bǔ)貼、輪作休耕補(bǔ)貼等新型補(bǔ)貼政策工具。但2019年世界貿(mào)易組織爭端案專家組先后就我國糧食補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理辦法所作的裁決結(jié)果警示我們，我國農(nóng)業(yè)部分補(bǔ)貼政策面臨較大的合規(guī)性壓力。這意味著通過加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度以穩(wěn)定和促進(jìn)缺乏比較優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的空間明顯收窄。
4．氣候變化將加大農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的不確定性
我國北方地區(qū)正在經(jīng)歷以暖濕化為主要特征的氣候變化。在西北地區(qū)，氣溫呈快速升高趨勢，1961—2018年年平均氣溫增溫速率為0.30℃/10年，而全球年平均氣溫增溫速率為0.12℃/10年，全國年平均氣溫增溫速率為0.23℃/10年；降水量總體呈增加趨勢，新疆年降水量增加速率為9.6毫米/10年，青海、甘肅中西部年降水量增加速率為5.4毫米/10年。在東北地區(qū)，無霜期延長，初霜凍出現(xiàn)日期呈逐年推遲趨勢，1971—2008年，初霜日延后4—5天，無霜期增加14—21天；作物生長季積溫增加，玉米可種植界限向北移動(dòng)158.3—285.8公里，可種植面積增加5805萬畝。這種變化趨勢在拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地理邊界的同時(shí)，也可能帶來極端天氣事件多發(fā)、農(nóng)業(yè)旱澇災(zāi)害頻次與強(qiáng)度增大、農(nóng)作物病蟲害加重等新問題，會(huì)相應(yīng)放大區(qū)域間和年度間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的波動(dòng)性。
（三）重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口穩(wěn)定性、安全性面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)前，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口依然構(gòu)成我國國內(nèi)消費(fèi)的重要部分。在通常情況下，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易既有利于進(jìn)口國消費(fèi)者也有利于出口國生產(chǎn)者，由市場起決定性作用，但由于糧食的極端重要性，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)問題同樣突出。進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)問題已引起越來越多的研究者關(guān)注，尤其是國際地緣政治格局不穩(wěn)定、貿(mào)易保護(hù)主義重新抬頭、全球糧價(jià)和農(nóng)資價(jià)格波動(dòng)、氣候變化以及疫情等生物性公共安全事件，已經(jīng)威脅到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全。張喜才從商流、物流、信息流、資金流和政府政策五個(gè)方面分析了我國農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈存在自然災(zāi)害、動(dòng)物疫病、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件、物流阻塞、網(wǎng)絡(luò)崩潰、金融危機(jī)和政策干預(yù)等八類安全風(fēng)險(xiǎn)。丁存振和徐宣國將國際糧食供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)劃分為國際糧食供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)和需求風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)部具體風(fēng)險(xiǎn)以及糧價(jià)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)等外部系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，并認(rèn)為供應(yīng)鏈不同環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)間關(guān)聯(lián)性會(huì)加大應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的難度。孫紅霞和趙予新認(rèn)為自然災(zāi)害、突發(fā)事件、逆全球化思潮和供應(yīng)商的違約是導(dǎo)致跨國糧食供應(yīng)鏈中斷的主要誘因，而中國跨國糧食供應(yīng)鏈還存在整合能力不強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施不夠完備、跨國運(yùn)輸方式比較單一、進(jìn)口糧源的來源國比較集中等問題。
在已有研究的基礎(chǔ)上，本文對影響我國重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口穩(wěn)定性、安全性的主要風(fēng)險(xiǎn)作進(jìn)一步系統(tǒng)梳理和歸類分析，評估進(jìn)口依賴度、市場占比、物流渠道控制力、運(yùn)輸線路集中度等對我國重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全的影響程度，并結(jié)合當(dāng)前國際國內(nèi)形勢分析各類風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的概率。從我國情況看，重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的風(fēng)險(xiǎn)包括價(jià)格傳導(dǎo)、負(fù)面輿論、糧源失控、航路卡點(diǎn)、出口限制、地緣沖突等，但各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、帶來的沖擊、應(yīng)對的難度存在較大差異（見表3）。價(jià)格傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)主要是因?yàn)槲覈袌鲶w量大，我國大豆、油菜籽、棉花、天然橡膠、豬肉和牛肉進(jìn)口量占全球貿(mào)易量比重均超過20%，在全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易市場上具有典型的大國效應(yīng)，短期內(nèi)擴(kuò)大進(jìn)口會(huì)導(dǎo)致全球價(jià)格上漲，全球價(jià)格上漲又會(huì)快速傳導(dǎo)到國內(nèi)市場。負(fù)面輿論風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在國外部分媒體出于政治原因，頻繁制造全球糧食安全“中國威脅論”、全球糧價(jià)暴漲“中國責(zé)任論”以及“中國進(jìn)口的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)論”。糧源失控風(fēng)險(xiǎn)主要是我國進(jìn)口糧食的海外供應(yīng)鏈自主可控程度低，主要跨國糧商在南美等主要農(nóng)產(chǎn)品出口國已建立起包括金融服務(wù)、種子等農(nóng)資供應(yīng)、倉儲(chǔ)、內(nèi)陸運(yùn)輸、港口碼頭等在內(nèi)的完整產(chǎn)業(yè)鏈，中資企業(yè)無論是自有碼頭數(shù)量還是倉儲(chǔ)能力都遠(yuǎn)不及這些跨國糧商。航路卡點(diǎn)體現(xiàn)在我國大豆等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口主要依靠海洋運(yùn)輸，其中經(jīng)過的巴拿馬運(yùn)河、蘇伊士運(yùn)河和馬六甲海峽等咽喉要道易形成卡點(diǎn)。出口限制主要是指出口國在糧食危機(jī)發(fā)生時(shí)出于自保而限制出口。全球糧食價(jià)格經(jīng)歷過2007—2008年、2010—2011年和2020—2023年三次大幅度上漲，每次上漲過程中都發(fā)生過大范圍出口限制。全球糧食出口限制的品種涉及小麥、大米、玉米、大麥、蕎麥、油料和食用植物油等，這些產(chǎn)品中不少是我國進(jìn)口量較大、存在硬缺口的品種。地緣沖突的發(fā)生可能會(huì)導(dǎo)致我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口供應(yīng)鏈部分中斷，尤其是我國大豆、油菜籽、食糖、高粱對北美和南美市場依賴度超過80%，一旦沖突涉及這些區(qū)域和農(nóng)產(chǎn)品，短期內(nèi)將難以尋找到相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的足夠替代進(jìn)口來源。
四、我國重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的提升策略
在新發(fā)展階段提高重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力，必須堅(jiān)持實(shí)施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略保障谷物基本自給、口糧絕對安全，堅(jiān)持大食物觀、大資源觀、大農(nóng)業(yè)觀和深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革保障肉蛋奶、菜果魚等各類食物有效供給，堅(jiān)持統(tǒng)籌利用國內(nèi)外兩個(gè)市場、兩種資源和實(shí)施進(jìn)口多元化戰(zhàn)略保障國內(nèi)消費(fèi)者對優(yōu)質(zhì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的需求。
（一）從供需兩側(cè)入手提高國內(nèi)供給保障能力
第一，構(gòu)建農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力增長支撐體系。落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，完善耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測和評價(jià)，建立與耕地質(zhì)量相掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制，確保耕地占補(bǔ)平衡“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體對耕地質(zhì)量的保護(hù)責(zé)任，因地制宜推進(jìn)保護(hù)性耕作，加強(qiáng)對耕地地力提升的獎(jiǎng)補(bǔ)支持。統(tǒng)籌推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加強(qiáng)多部門相關(guān)項(xiàng)目和資金的整合聚力投入，聯(lián)合推進(jìn)土地集中連片綜合整治、土壤改良、農(nóng)田水利設(shè)施、機(jī)耕道和田間道路、農(nóng)田生態(tài)環(huán)境治理等綜合配套建設(shè)和現(xiàn)代化改造。科學(xué)挖掘耕地資源潛力，采取工程措施、選育耐逆品種和配套開發(fā)適宜機(jī)械和栽培技術(shù)，適度有序開發(fā)符合條件的鹽堿地等邊際土地。以“大食物觀”構(gòu)建多元化食物供給體系，依靠科技促進(jìn)生產(chǎn)生態(tài)協(xié)同發(fā)展，突破耕地等自然條件對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制，開拓林下種養(yǎng)采集、深遠(yuǎn)海養(yǎng)殖、戈壁設(shè)施農(nóng)業(yè)、植物工廠等食物供給新渠道。以新型舉國體制構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈種業(yè)創(chuàng)新體系，加強(qiáng)對玉米、大豆、肉牛、奶牛等未來缺口較大產(chǎn)品的高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)品種選育，完善生物育種產(chǎn)業(yè)化的配套制度。建立健全跨區(qū)域、跨部門的農(nóng)業(yè)科技協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，擴(kuò)大在不同區(qū)域的適應(yīng)性試驗(yàn)和配套栽培、機(jī)械技術(shù)開發(fā)，重構(gòu)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，推廣良種良法、農(nóng)機(jī)農(nóng)藝相結(jié)合的綜合集成技術(shù)。推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施的修復(fù)和升級改造，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)減災(zāi)救災(zāi)技術(shù)和物資儲(chǔ)備，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)氣候韌性。
第二，針對農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧和地方重農(nóng)抓糧邏輯優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，強(qiáng)化社會(huì)化服務(wù)支撐，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)本增效，支持建立統(tǒng)一管理、分包協(xié)作的新型統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)營體系，引導(dǎo)發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合、加工鏈延伸、多功能拓展的產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目，優(yōu)化保底訂單、收益分成、二次獎(jiǎng)勵(lì)、入股分紅等利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)增值、農(nóng)民增收。重視發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，引導(dǎo)簽訂土地長期流轉(zhuǎn)合同，穩(wěn)定其農(nóng)業(yè)長期投資預(yù)期，支持其提升設(shè)施裝備、技術(shù)水平和經(jīng)營能力。綜合精準(zhǔn)使用農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，完善糧食作物完全成本保險(xiǎn)制度，增加農(nóng)機(jī)購置、社會(huì)化服務(wù)采購以及農(nóng)資等補(bǔ)貼，加大對輪作、保護(hù)性耕作、種養(yǎng)循環(huán)、生物肥料與農(nóng)藥等綠箱補(bǔ)貼力度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的綜合補(bǔ)貼收益。加大對農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的支持力度，促進(jìn)產(chǎn)銷對接，對重要農(nóng)產(chǎn)品給予倉儲(chǔ)運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼支持。
第三，推進(jìn)節(jié)糧減損、倡導(dǎo)節(jié)約消費(fèi)。構(gòu)建豆粕減量和飼料原料多元化的激勵(lì)機(jī)制，根據(jù)可利用飼料資源情況，動(dòng)態(tài)優(yōu)化完善豆粕減量飼料配方。鑒于低蛋白飼料可明顯降低動(dòng)物糞便氮排放，應(yīng)采取綠色補(bǔ)貼方式加快推廣低蛋白日糧技術(shù)。加強(qiáng)節(jié)糧減損科技創(chuàng)新，支持糧食和動(dòng)物性食品全產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)施裝備升級。推進(jìn)營養(yǎng)均衡型飲食教育，推廣適量多樣的動(dòng)物產(chǎn)品、減鹽、減油、減糖的平衡健康飲食指南，強(qiáng)化珍惜糧食、節(jié)約消費(fèi)理念，杜絕餐飲浪費(fèi)。
（二）實(shí)施進(jìn)口多元化戰(zhàn)略，提高海外供應(yīng)鏈穩(wěn)定性可靠性
第一，穩(wěn)定和擴(kuò)大自北美地區(qū)和大洋洲地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口。北美地區(qū)和大洋洲地區(qū)農(nóng)業(yè)資源稟賦優(yōu)越，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較高，在非極端情形下農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和出口的穩(wěn)定性較強(qiáng)，是我國重要的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源地。農(nóng)業(yè)合作是我國與這些地區(qū)國家經(jīng)貿(mào)關(guān)系的壓艙石，穩(wěn)定和擴(kuò)大自這些地區(qū)有競爭力、符合我國需要的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，符合雙方利益。
第二，著力補(bǔ)齊南美地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈安全短板。南美地區(qū)作為我國農(nóng)產(chǎn)品的主要進(jìn)口來源地，未來農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和出口增長潛力依然巨大，其在我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化戰(zhàn)略中具有舉足輕重的地位。巴西等南美地區(qū)存在著化肥、種子等農(nóng)資高度依賴進(jìn)口的短板。以巴西為例，近年化肥對外依存度維持在85%左右，氮、磷、鉀肥對外依存度分別高達(dá)95.7%、72%和96.4%。從長遠(yuǎn)看，為提高南美地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性、可靠性，應(yīng)支持相關(guān)企業(yè)在南美地區(qū)開展供應(yīng)鏈協(xié)同布局，加強(qiáng)與巴西、阿根廷等國家在化肥、種子等農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的投資貿(mào)易合作。
第三，把黑海和中亞地區(qū)作為實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化的重要目標(biāo)區(qū)域。包括俄羅斯、烏克蘭在內(nèi)的黑海地區(qū)和包括哈薩克斯坦在內(nèi)的中亞地區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易增長仍具有較大潛力。應(yīng)堅(jiān)持把這些地區(qū)作為我國實(shí)施土地密集型農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化的重要目標(biāo)地區(qū)。在深化拓展與域內(nèi)國家的農(nóng)業(yè)投資貿(mào)易合作時(shí)，應(yīng)注意簽訂長期協(xié)議，在爭取更多的出口限制豁免權(quán)方面多下功夫，提高合作條款的針對性、約束性；加大種業(yè)、農(nóng)機(jī)、農(nóng)化等領(lǐng)域合作，推動(dòng)域內(nèi)國家擴(kuò)大種植我國進(jìn)口需求大的農(nóng)作物。第四，加強(qiáng)與東南亞和非洲國家的農(nóng)業(yè)投資貿(mào)易合作。東南亞和非洲部分國家農(nóng)業(yè)資源稟賦較好，食用植物油、大米、玉米等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和出口增長潛力較大。應(yīng)把農(nóng)業(yè)合作放在與這些國家戰(zhàn)略合作的優(yōu)先位置，在共建“一帶一路”倡議下，通過農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)援助等方式幫助這些國家提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，使其在滿足自身消費(fèi)需求后有剩余農(nóng)產(chǎn)品可供出口。應(yīng)對這些國家的自然生態(tài)、文化習(xí)俗、社會(huì)政治等進(jìn)行深入評估，規(guī)避農(nóng)業(yè)投資貿(mào)易合作中可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)。
（三）著力增強(qiáng)大宗農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備調(diào)控能力，加強(qiáng)大宗農(nóng)產(chǎn)品市場體系建設(shè)
第一，完善農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備調(diào)節(jié)制度。合理確定戰(zhàn)略儲(chǔ)備與市場調(diào)節(jié)儲(chǔ)備規(guī)模，優(yōu)化調(diào)整戰(zhàn)略儲(chǔ)備輪入輪出時(shí)間，科學(xué)設(shè)計(jì)市場調(diào)節(jié)儲(chǔ)備的吞吐調(diào)節(jié)機(jī)制，通過“低吸高拋”發(fā)揮好平抑市場波動(dòng)的作用。建立與市場掛鉤的運(yùn)費(fèi)與倉儲(chǔ)費(fèi)用補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制，鼓勵(lì)市場主體承擔(dān)市場調(diào)節(jié)儲(chǔ)備責(zé)任，引導(dǎo)商業(yè)儲(chǔ)備助力保供穩(wěn)價(jià)。
第二，推動(dòng)建立統(tǒng)一、聯(lián)動(dòng)的全國農(nóng)產(chǎn)品大市場。應(yīng)加強(qiáng)各部門的溝通與聯(lián)合研究，完善農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌鲂畔⒌氖占头治鰴C(jī)制，提高綜合運(yùn)用調(diào)查數(shù)據(jù)和實(shí)時(shí)大數(shù)據(jù)的能力，建立統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品供需信息發(fā)布制度，提高農(nóng)產(chǎn)品展望報(bào)告綜合研判的準(zhǔn)確性。完善期貨交易機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品期貨和現(xiàn)貨市場有效聯(lián)動(dòng)。探索農(nóng)產(chǎn)品套保開倉、交割、期轉(zhuǎn)現(xiàn)和倉單轉(zhuǎn)讓手續(xù)費(fèi)常態(tài)化減免機(jī)制，提高交割的便利性、降低交割成本，更好促進(jìn)期貨與現(xiàn)貨銜接，更好服務(wù)實(shí)體企業(yè)的套期保值操作。針對小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者無力滿足現(xiàn)有期貨合約規(guī)模要求的問題，應(yīng)充分利用合作社、“公司+農(nóng)戶”等生產(chǎn)組織模式，幫助小農(nóng)戶利用期貨工具規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)。
第三，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品市場體系國際化。中國農(nóng)產(chǎn)品的期貨交易量已多年在全球期貨交易市場上名列前茅，但國際化水平較低。應(yīng)積極通過“引進(jìn)來、走出去”提升中國農(nóng)產(chǎn)品期貨市場的國際化水平，推進(jìn)交易品種、規(guī)則與國際接軌，吸引更多的外商企業(yè)和境外投資者參與，鼓勵(lì)優(yōu)秀期貨公司、資產(chǎn)管理公司、現(xiàn)貨企業(yè)以多種方式參與國際市場交易。
（作者葉興慶系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長、研究員，程郁系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長、研究員，張?jiān)傁祰鴦?wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部博士，張玉梅系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，程廣燕系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部食物與營養(yǎng)發(fā)展研究所研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《改革》2024年第4期）
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