目前，中國各地發(fā)展特色小城鎮(zhèn)的熱情高漲，建設不斷提速。據統(tǒng)計，全國特色小鎮(zhèn)試點有 403個，加上地方創(chuàng)建的省級特色小鎮(zhèn)，總數(shù)超過2000個。當前以及今后，特色小城鎮(zhèn)的空間布局都將對中國整體城鎮(zhèn)格局產生一定影響，如何理解當前特色 小城鎮(zhèn)的分布空間格局以及發(fā)展趨勢，有助于在全國范圍內引導特色小城鎮(zhèn)發(fā)展。
中國特色小城鎮(zhèn)發(fā)展空間格局特征
1.從整體分布和發(fā)展趨勢看，呈現(xiàn)東部地區(qū)引領，西部、中部緊跟，東北發(fā)展較慢的趨勢。從第一批特色小城鎮(zhèn)的分布看，東部地區(qū)最多，其次為西部、中部、東北地區(qū)，數(shù)量比約為40%：30%：22%：8%，以秦嶺淮河為南北界，分布數(shù)量比約為59%：41%(南方比北方)。通過特色小城鎮(zhèn)的分布和密度分析，發(fā)現(xiàn)特色小城鎮(zhèn)集聚程度最高的區(qū)域為上海、蘇州、杭州形成的三角區(qū)域。從數(shù)量看，浙江省位居第一，共計入選8個，江蘇省、山東省及四川省分別入選7個，其余省份入選數(shù)量為3-4個。第二批特色小城鎮(zhèn)分布比例基本與第一批保持一致，東部地區(qū)仍為最多，西部、中部、東北其次，數(shù)量比約為38%：29%：25%：8%，南北分布數(shù)量比為58%：42%。第二批特色小城鎮(zhèn)在數(shù)量增加的基礎上，進一步強化了蘇南至浙北區(qū)域的特色小城鎮(zhèn)優(yōu)勢，還出現(xiàn)了圍繞北京、成都、廣州等城市周邊的特色小城鎮(zhèn)集聚區(qū)域。從數(shù)量看，江蘇、浙江、山東、四川依然呈現(xiàn)強勢，其他省市均有所提升。結合兩批特色小城鎮(zhèn)分布情況來看，特色小城鎮(zhèn)分布格局呈現(xiàn)東部地區(qū)引領，西部、中部緊跟，東北發(fā)展較慢的發(fā)展趨勢；在空間變化中，南北相對平衡，長三角地區(qū)出現(xiàn)一個集聚程度相當高的區(qū)域，并且增長勢頭很強；廣州、北京、成都等城市所在區(qū)域特色小城鎮(zhèn)集聚程度隨時間發(fā)展不斷提高。
2.從分布特征看，長三角、珠三角、京津冀和成渝城市群的集中程度較高。特色小城鎮(zhèn)發(fā)展格局與城鎮(zhèn)化格局基本保持一致，但也存在差異。比如，西部地區(qū)的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢好于中部地區(qū)，體現(xiàn)在數(shù)量分布和增長速度上。城市群內特色小城鎮(zhèn)的集聚程度較高，最明顯的是長三角、珠三角、京津冀和成渝四個城市群。另外，通過將特色小城鎮(zhèn)分布情況與中國小城鎮(zhèn)分布情況對比，還發(fā)現(xiàn)若干較為滯后的地帶：一是江西中南部、廣西中部和東部、湖南西部、安徽北部、四川西南部，這幾個區(qū)域都是小城鎮(zhèn)分布密度相對較高、具有人口基礎和一定發(fā)展區(qū)位條件的地區(qū)，但目前還沒有出現(xiàn)國家級特色小城鎮(zhèn)；二是邊境、邊疆地帶中，除云南中緬邊境和新疆中哈邊境的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展帶外，其他都較弱。
3.從發(fā)展類型看，東部沿海地帶新興產業(yè)類較多，而中西部地區(qū)旅游類較多。從特色小城鎮(zhèn)與城市的區(qū)位關系來看，發(fā)展空間主要為城市街區(qū)、城市郊區(qū)、產業(yè)集聚區(qū)和農業(yè)地區(qū)。其中，在產業(yè)上聚焦金融、創(chuàng)業(yè)等服務業(yè)和輕工業(yè)的特色小城鎮(zhèn)大多選擇城市建成區(qū)內或近郊區(qū)域，這一類以新興產業(yè)為特色產業(yè)的特色小城鎮(zhèn)雖然占比較少，但卻是國家以及各部委宣傳特色小城鎮(zhèn)的“門面”和“品牌擔當”，地位相當重要。比如杭州的夢想小鎮(zhèn)、北京基金小鎮(zhèn)等。另外，則是以旅游產業(yè)或“旅游+農業(yè)”產業(yè)為特色產業(yè)的特色小城鎮(zhèn)，其數(shù)量也最多。
影響特色小城鎮(zhèn)空間格局特征的主要因素
1.地理環(huán)境和經濟社會基礎對特色小城鎮(zhèn)分布具有決定性影響。地理環(huán)境決定論在整個特色小城鎮(zhèn)空間布局的發(fā)展過程中始終存在。以第一批特色小城鎮(zhèn)為例，總數(shù)127個中有87個是國家級重點鎮(zhèn)，35個是全國特色景觀名鎮(zhèn)，24個是中國歷史文化名鎮(zhèn)，33個是全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)，說明經濟社會條件較好的重點鎮(zhèn)，具有較大的可能性進入名單。而中國東部地區(qū)在城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和質量上都處于最高水平，因此，東部地區(qū)發(fā)展特色小城鎮(zhèn)的基礎良好。同時，雖然中國在小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中實施過區(qū)域平衡式的發(fā)展戰(zhàn)略，但人口與經濟空間格局差異仍然較大，從總體上看，依然沒有突破胡煥庸線（黑河-騰沖一線）。實際上，特色小城鎮(zhèn)的分布格局在空間上也基本與胡煥庸線相符，說明地理環(huán)境和經濟社會發(fā)展基礎依然是影響特色小城鎮(zhèn)產生和分布的最主要因素之一。
2.政策基于空間公平的原則導向，是區(qū)域間能保持相對平衡的重要原因。從當前特色小城鎮(zhèn)的空間布局看，雖然東部地區(qū)領先，中西部地區(qū)相對落后，但差值如果以省、自治區(qū)、直轄市為單位來衡量，總體上還是相對平衡的。也能反映出相關政策基于空間公平的原則導向。如果以國家部委對特色小城鎮(zhèn)的核心理念要求作為標準來看，中西部以及東北地區(qū)入選的特色小城鎮(zhèn)中，還有不少存在差距。特別是在地方層面，出現(xiàn)過將一些新規(guī)劃的產業(yè)園區(qū)、農業(yè)、旅游、教育、工業(yè)、拆遷安置等項目冠以特色小城鎮(zhèn)的名義來開發(fā)，甚至還包括房地產項目和遠未達到規(guī)劃條件的項目。而另一方面，像東部這種較多小城鎮(zhèn)能達到特色小城鎮(zhèn)選擇標準的地區(qū)，則采用設置上限的方式，維持相對平衡。
3.特色小城鎮(zhèn)與大城市的關系，決定了特色小城鎮(zhèn)在大城市群內部或周邊具有較高的集中性。特色小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的產物，是以一定條件作為前提的。第一，特色小城鎮(zhèn)要求培育特色鮮明的產業(yè)形態(tài)。特色小城鎮(zhèn)要求以戰(zhàn)略新興產業(yè)、傳統(tǒng)產業(yè)改造升級等產業(yè)類型為重，而大城市、城市群在資本、技術、人才、服務、市場等產業(yè)發(fā)展要素方面的優(yōu)勢，決定了特色小城鎮(zhèn)必然在接近城市的區(qū)域內發(fā)展較快。
第二，特色小城鎮(zhèn)發(fā)展對交通、基礎設施和公共服務有較高要求。特色小城鎮(zhèn)的建設標準遠超一般小城鎮(zhèn)，規(guī)模相當?shù)奶厣〕擎?zhèn)投資額往往是一般小城鎮(zhèn)的幾倍甚至幾十倍。特色小城鎮(zhèn)在城市基礎設施輻射網絡中建設，則可依托城市自身作為區(qū)域多類型基礎設施和功能布置節(jié)點的優(yōu)勢發(fā)展，極大節(jié)省以市場為主體的特色小城鎮(zhèn)開發(fā)方的開發(fā)成本。
第三，特色小城鎮(zhèn)對外向型發(fā)展和對接外部消費市場有更高要求。特色小城鎮(zhèn)因產業(yè)選擇與以往小城鎮(zhèn)的差別，導致外向型經濟發(fā)展程度更高。相對于一般小城鎮(zhèn)來說，特色小城鎮(zhèn)能提供更豐富、更高端的產品供給，這與現(xiàn)代城市居民的消費要求和能力更吻合。
第四，特色小城鎮(zhèn)發(fā)展對創(chuàng)新體制機制的要求。特色小城鎮(zhèn)的創(chuàng)建涉及政府服務模式、社會治理參與模式等多方面的改革突破，而城市群和大中小城市自身也是改革的重點區(qū)域，因此，對特色小城鎮(zhèn)體制機制創(chuàng)新的理解和寬容度較大。
4.東部和中西部地區(qū)特色小城鎮(zhèn)類型的差異反映區(qū)域產業(yè)網絡環(huán)境的巨大差異。特色小城鎮(zhèn)的主導產業(yè)選擇與城鎮(zhèn)發(fā)展類型息息相關，直接反映了東部和中西部地區(qū)產業(yè)網絡環(huán)境的巨大差異。
第一，特色小城鎮(zhèn)在中西部地區(qū)發(fā)展以文化旅游小鎮(zhèn)的形態(tài)為主，反映了中西部小城鎮(zhèn)在轉型發(fā)展中對自然資源和外部游客市場依賴性較強的特征。中西部地區(qū)第一批旅游類型特色小城鎮(zhèn)占比超過七成。因此，在國家級第二批特色小城鎮(zhèn)認定工作中，住房城鄉(xiāng)建設部提出了“以旅游文化產業(yè)為主導的特色小城鎮(zhèn)推薦比例不超過1/3”的明確要求。
第二，農業(yè)類型小鎮(zhèn)在中西部地區(qū)增長較快，反映了區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的實際特點。
第三，東部出現(xiàn)的工業(yè)和新興產業(yè)類型特色小城鎮(zhèn)，反映了東部較高的要素和產業(yè)基礎。東部的工業(yè)和新興產業(yè)類型特色小城鎮(zhèn)已經涉及互聯(lián)網、云計算、金融等高端技術和服務。這些一般概念中的“城市產業(yè)”選擇特色小城鎮(zhèn)為發(fā)展載體的現(xiàn)象說明，東部地區(qū)在資源要素、人口流動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、信息網絡、交通互聯(lián)等多方面已進入較高發(fā)展水平。
優(yōu)化中國特色小城鎮(zhèn)空間布局的政策建議
1．客觀看待特色小城鎮(zhèn)的空間格局分布，適當調整基于建制鎮(zhèn)要求和公平性原則的選擇標準。首先，特色小城鎮(zhèn)在空間格局以及變化趨勢中已經顯示出了政策引導的積極意義。實際上，中國人口向規(guī)模較大的城市遷移的特征明顯，而規(guī)模小的城市、城鎮(zhèn)發(fā)展困難，已成為阻礙城鎮(zhèn)體系協(xié)調發(fā)展的重要問題之一。特色小城鎮(zhèn)的提出以及相關政策的出臺，有效刺激了各區(qū)域小城鎮(zhèn)的發(fā)展。
其次，適當調整基于建制鎮(zhèn)要求和區(qū)域公平性原則的選擇標準。不少城市群內、大城市周邊的特色小城鎮(zhèn)屬于“非建制鎮(zhèn)”，應鼓勵這些能在幾平方公里土地上集聚特色產業(yè)，且能實現(xiàn)生產生活生態(tài)空間相融合的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺申報特色小城鎮(zhèn)。在評選國家級特色小城鎮(zhèn)時，要尊重區(qū)域差異和客觀發(fā)展規(guī)律，對小城鎮(zhèn)發(fā)展基礎較好的地區(qū)，則要適當放開名單數(shù)量。同時，選擇特色小城鎮(zhèn)要從各地區(qū)實際出發(fā)，真實體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，不搞區(qū)域平衡、產業(yè)平衡、數(shù)量要求和政績考核，防止盲目發(fā)展、一哄而上。
2.特色小城鎮(zhèn)建設必須尊重客觀規(guī)律，大城市群內部和周邊是小城鎮(zhèn)發(fā)展的有利空間。首先，應尊重客觀規(guī)律和發(fā)展趨勢，鼓勵大城市群內部或周邊的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展。從目前的特色小城鎮(zhèn)分布來看，向城鎮(zhèn)群集聚的趨勢明顯。因此，在未來的特色小城鎮(zhèn)培育工作中，理應將區(qū)位條件放在更高的位置，優(yōu)先選擇大城市群內部和周邊發(fā)展。在發(fā)展距離城市較遠區(qū)域的特色小城鎮(zhèn)時，則必須對改善交通條件提出更高要求。
其次，城市群和城市要利用特色小城鎮(zhèn)增強整體競爭力。把特色小城鎮(zhèn)作為城市群發(fā)展戰(zhàn)略中的重要一環(huán)，利用特色小城鎮(zhèn)疏解特大城市等城市的人口、產業(yè)以及非核心功能，緩解空間過度集中導致的大城市“城市病”等問題。
最后，積極鼓勵區(qū)位和基礎良好，有潛力的小城鎮(zhèn)創(chuàng)建“特色小城鎮(zhèn)”。要進一步完善對特色小城鎮(zhèn)選取標準的科學評價，將區(qū)位、交通等因素納入特色小城鎮(zhèn)選擇標準，挖掘出有潛力開發(fā)的小城鎮(zhèn)。
3.產業(yè)是特色小城鎮(zhèn)的原動力，不能因為沒有特色產業(yè)就轉向看似門檻較低的旅游業(yè)。首先，特色小城鎮(zhèn)要重視特色產業(yè)的培育。要準確理解特色小城鎮(zhèn)的內涵特質，立足各地區(qū)要素稟賦和比較優(yōu)勢，挖掘最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產業(yè)，打造出具有核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展特征的獨特產業(yè)生態(tài)。要避免區(qū)域內特色小城鎮(zhèn)類型高度相似，同質化嚴重、區(qū)域競爭加劇的現(xiàn)象。在發(fā)展特色小城鎮(zhèn)中，要牢記特色資源不等同特色產業(yè)，進一步強化特色資源開發(fā)。
其次，預防地產化風險。堅持原則，合理引導地產企業(yè)參與投資建設。客觀看待房地產企業(yè)對特色小城鎮(zhèn)的投資行為，鼓勵房地產企業(yè)轉型發(fā)展，改變發(fā)展理念、運營能力和發(fā)展的模式。在企業(yè)參與特色小城鎮(zhèn)建設中，要求長期參與，加強政府對特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的持續(xù)監(jiān)管，警惕打旅游、養(yǎng)老等名號，實際進行地產化開發(fā)的特色小城鎮(zhèn)，避免出現(xiàn)特色小城鎮(zhèn)在獲得認定后房地產化的發(fā)展趨勢。正確處理地產企業(yè)投資特色小城鎮(zhèn)建設，不僅能防止特色小城鎮(zhèn)房地產化風險，還將帶動引領地產等行業(yè)轉型。
4.特色小城鎮(zhèn)政策需要進一步完善，注重分類、分區(qū)引導。首先，注重分類引導。從空間上看，中國特色小城鎮(zhèn)包括“特色小城鎮(zhèn)”和“特色小鎮(zhèn)”兩種形態(tài)。從長期看，兩者在城鎮(zhèn)體系中的職能、功能等方面都會趨于相同。但在短期內，因為兩者在提出背景、目標、措施等方面還存在不同，因此建議分類施策。
其次，注重區(qū)域差異，適當對中部、西部、東北加大政策支持力度。東部相對發(fā)達地區(qū)可以多考慮非建制鎮(zhèn)形式的特色小城鎮(zhèn)建設，尤其是大城市周邊的適合疏解大都市功能的發(fā)展平臺和一些經濟體量及規(guī)模已接近中小城市的城鎮(zhèn)。中部、西部地區(qū)以及東北地區(qū)可以適當多考慮具有資源優(yōu)勢、具有就地城鎮(zhèn)化潛力的建制鎮(zhèn)進行培育。從全國特色小城鎮(zhèn)整體布局來看，建議適當加大中西部地區(qū)的吸引力，通過政策引導，吸引投資主體找到有特色資源、特色產業(yè)和具有發(fā)展?jié)摿Φ逆?zhèn)，撬動中西部、東北以及邊疆地區(qū)的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展。
5.充分發(fā)揮特色小城鎮(zhèn)的空間集約經濟效應和產業(yè)升級作用，促進區(qū)域和城鎮(zhèn)體系協(xié)調發(fā)展。首先，特色小城鎮(zhèn)豐富了小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)體系中的功能作用。小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，特色小城鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化格局中的活力點，將逐漸影響更多數(shù)量的小城鎮(zhèn)發(fā)展，促進形成以城市群為引領，大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的格局，對完善中國“金字塔型”城鎮(zhèn)體系具有重要的意義。
其次，特色小城鎮(zhèn)是中國新型城鎮(zhèn)化道路的重要探索，但不是唯一模式。對于還不具備特色小城鎮(zhèn)發(fā)展條件的大多數(shù)小城鎮(zhèn)來說，要堅決避免盲目模仿抄襲。立足自身范圍做好相應的基礎建設、配套服務，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)體系的有機協(xié)調，將是更加務實的選擇。
作者單位：國研中心公共管理與人力資源研究所
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：中國經濟報告 微信公眾號
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