——基于全國(guó)若干案例的現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)
雖然近年來(lái)國(guó)家大力推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治，但仍始終面臨歷史欠債多、投入資金缺口大與長(zhǎng)效機(jī)制缺乏等問(wèn)題。近年來(lái)，政府和社會(huì)資本合作（public private partnership，簡(jiǎn)稱PPP）作為新的公共物品供給模式，在中國(guó)諸多領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。目前，中國(guó)已成為全球最大的PPP市場(chǎng)，且在農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域升溫較快，甚至福建、云南等地明確規(guī)定農(nóng)村生活垃圾和污水處理等必須應(yīng)用PPP模式。然而，農(nóng)村環(huán)境治理PPP市場(chǎng)亂象頻發(fā)，例如重項(xiàng)目引進(jìn)而輕績(jī)效考核、重融資而輕運(yùn)營(yíng)、重短期利潤(rùn)而輕長(zhǎng)遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展等。由此，農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式應(yīng)用亟待以理論指導(dǎo)實(shí)踐、正本清源，以推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)健康、可持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)村環(huán)境治理效率。
一、多重困局：中國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理失靈
環(huán)境治理模式基本上可概括為3種：命令—控制模式、市場(chǎng)化模式和社區(qū)自治模式。中國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理因管制不當(dāng)、市場(chǎng)不健全等飽受爭(zhēng)議。而在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，農(nóng)村公共事務(wù)治理在一定程度上呈現(xiàn)普遍衰敗特征。
第一，政府失靈。這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是供給對(duì)需求的響應(yīng)不足。中國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理歷史欠債多，相較于全國(guó)近60萬(wàn)個(gè)行政村的環(huán)境治理需求而言，公共財(cái)政投入有限，存在巨大的資金缺口。二是效率低下。農(nóng)村環(huán)境治理相關(guān)體制機(jī)制不健全，加上受快速城市化的動(dòng)態(tài)影響，命令—控制型農(nóng)村環(huán)境治理模式普遍面臨高成本、低效率等問(wèn)題，造成有限的公共財(cái)政資源浪費(fèi)嚴(yán)重。
第二，市場(chǎng)失靈。一方面，農(nóng)村環(huán)境治理公益性強(qiáng)而可經(jīng)營(yíng)性弱，再加上農(nóng)村環(huán)境市場(chǎng)發(fā)育較為緩慢，污染稅費(fèi)和排污權(quán)交易等管理方式難以發(fā)揮功效；另一方面，村落分布廣、村民居住散和污染呈現(xiàn)復(fù)合性等特征決定了農(nóng)村環(huán)境治理投入強(qiáng)度大且難以形成規(guī)模效應(yīng)，預(yù)期收益模糊，盈利空間有限，導(dǎo)致市場(chǎng)主體參與意愿不足，極易出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。
第三，自治失靈。Ostrom指出，社區(qū)自組織可通過(guò)彼此承諾和相互監(jiān)督等解決區(qū)域性公共物品的外部性問(wèn)題。然而，目前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)已發(fā)生了劇烈變遷，農(nóng)民由穩(wěn)定性轉(zhuǎn)向流動(dòng)性，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)由同質(zhì)性轉(zhuǎn)向異質(zhì)性，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)由熟悉轉(zhuǎn)向陌生；多重因素共同使農(nóng)村居民逐漸喪失家園感且對(duì)集體事務(wù)的參與程度減弱；個(gè)體原子化和集體機(jī)制松散進(jìn)而引發(fā)農(nóng)村環(huán)境治理缺乏自治土壤。
總之，中國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理存在政府投入不足、技術(shù)不適用和農(nóng)民主體缺位等問(wèn)題，面臨缺錢、缺技術(shù)和缺人員（簡(jiǎn)稱為“三缺”）的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。農(nóng)村公共物品供給是否失靈由公共物品的內(nèi)在屬性和農(nóng)村社會(huì)環(huán)境所決定，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理之所以存在多重失靈，即其關(guān)鍵是因?yàn)樵谥袊?guó)農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型加劇農(nóng)村環(huán)境治理的難度。
二、新的治理模式：將PPP引入農(nóng)村環(huán)境治理
（一）PPP模式衍生及其理論闡釋
PPP是政府和社會(huì)組織為提供某種公共物品和服務(wù)，通過(guò)訂立特許權(quán)協(xié)議（購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作等）從而形成一種伙伴式的合作關(guān)系。PPP實(shí)質(zhì)上是一種公共管理與服務(wù)的市場(chǎng)化模式，甚至被稱為“解決公共物品供給困境的‘第四條治理道路’”。后來(lái)，這一模式逐漸在世界各國(guó)的傳統(tǒng)公用事業(yè)及其他社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域得以應(yīng)用。PPP模式的發(fā)展軌跡及應(yīng)用與其理論演進(jìn)路徑密不可分，其理論先驅(qū)包括米爾頓·弗里德曼、戈登·圖洛克、安東尼·唐斯、薩瓦斯等，公共選擇理論和新公共管理理論為PPP模式形成與發(fā)展奠定了理論基石。
（二）將PPP模式引入農(nóng)村環(huán)境治理的實(shí)踐及其內(nèi)在邏輯
發(fā)達(dá)國(guó)家較早將PPP模式引入農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)踐中，涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)管理、農(nóng)村環(huán)境服務(wù)等諸多領(lǐng)域。而PPP模式在中國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域的快速發(fā)展，有其內(nèi)在必然性與邏輯一致性。其關(guān)鍵是，PPP模式為中國(guó)目前農(nóng)村環(huán)境治理資金與主體等提供了支撐：首先，PPP模式多渠道的融資方式可滿足農(nóng)村環(huán)境治理對(duì)龐大資金的需求；其次，PPP模式有利于提高農(nóng)村環(huán)境治理效率；再次，將PPP模式引入農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域契合國(guó)家政策要求。
概而言之，PPP模式通過(guò)合作、信任和承諾等實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)供給主體多元化并提高了農(nóng)村環(huán)境治理效率，滿足了環(huán)境治理中多元化合作這一本質(zhì)要求。同時(shí)，農(nóng)村環(huán)境治理的多重失靈以及國(guó)家政策引導(dǎo)等為PPP模式引入農(nóng)村環(huán)境治理提供了突破口，尤其是PPP模式可發(fā)揮資金、技術(shù)及管理主體等優(yōu)勢(shì)，能應(yīng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理中現(xiàn)存的諸多挑戰(zhàn)。因此，PPP模式能介入甚至可優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境治理。
三、現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)：農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式的有效性分析
課題組結(jié)合全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)財(cái)政部PPP 項(xiàng)目庫(kù)和已有實(shí)踐案例，根據(jù)案例區(qū)域分布（發(fā)達(dá)地區(qū)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)）、項(xiàng)目規(guī)模、農(nóng)村環(huán)境治理對(duì)象（農(nóng)村生活垃圾及污水處理、畜禽養(yǎng)殖污染治理）等，在全國(guó)范圍內(nèi)選擇了8個(gè)具有代表性的農(nóng)村環(huán)境治理PPP項(xiàng)目，并于2017年4～8月進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查和半結(jié)構(gòu)訪談。最終選取全國(guó)東、中、西部6個(gè)案例，基于從效率、公平性和可持續(xù)性的角度對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式有效性進(jìn)行剖析。
（一）農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式的綜合效率分析
1.破除資金短缺問(wèn)題。對(duì)于資金需求量大、政府財(cái)政供給不足的農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目而言，PPP模式的治理優(yōu)勢(shì)充分體現(xiàn)在多渠道融資、治理成本內(nèi)部化和釋放政府財(cái)政資金等方面。2.補(bǔ)齊治理主體短板。6個(gè)案例都可反映出：基層政府由農(nóng)村環(huán)境治理的“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”和“服務(wù)購(gòu)買者”，通過(guò)契約合同關(guān)系改變了政府大包大攬的治理方式，彌補(bǔ)了農(nóng)村環(huán)保隊(duì)伍人員不足，減輕了基層政府的環(huán)境治理負(fù)擔(dān)。3.促進(jìn)治理技術(shù)適用。PPP模式的核心優(yōu)勢(shì)在于讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，項(xiàng)目合作企業(yè)（尤其是環(huán)保類產(chǎn)業(yè)資本）可利用自身在專業(yè)技術(shù)和生產(chǎn)設(shè)備上的優(yōu)勢(shì)，根據(jù)農(nóng)村環(huán)境污染特征選擇適用的治理技術(shù)。
（二）公平性和可持續(xù)狀況分析
1.農(nóng)村環(huán)境治理的公平性有所改善。在城鄉(xiāng)環(huán)境整治不均衡的情況下，PPP模式通過(guò)解決“三缺”等問(wèn)題提升了農(nóng)村環(huán)境治理效率，在宏觀層面促進(jìn)了區(qū)域間環(huán)境公平和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，對(duì)農(nóng)民群體享受城鄉(xiāng)環(huán)境服務(wù)均等化這一權(quán)利具有重要意義。由于農(nóng)村環(huán)境治理公益性強(qiáng)，若缺乏制度條件來(lái)約束項(xiàng)目合作企業(yè)的過(guò)度逐利行為，將可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目被邊緣化等不公平問(wèn)題。2.PPP項(xiàng)目的可持續(xù)狀況不容樂(lè)觀。從案例PPP項(xiàng)目的環(huán)境治理情況來(lái)看，案例1和案例6的PPP項(xiàng)目的可持續(xù)性相對(duì)較強(qiáng)，其他案例則存在一些共性問(wèn)題：項(xiàng)目合作企業(yè)過(guò)度強(qiáng)調(diào)利潤(rùn)導(dǎo)向而忽視社會(huì)責(zé)任；地方政府缺乏契約精神，監(jiān)管能力弱；農(nóng)民和村集體等關(guān)鍵主體被忽略；項(xiàng)目規(guī)模不合理，缺乏靈活的運(yùn)營(yíng)機(jī)制等。
（三）對(duì)案例分析的總結(jié)
農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式的綜合效率較為理想，且有利于改善城鄉(xiāng)環(huán)境服務(wù)均等化狀況，但從實(shí)踐看，其可持續(xù)狀況不太樂(lè)觀，尤其在公眾參與和治理能力方面面臨諸多實(shí)踐困境。農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式是一種新生事物，只有滿足一定條件（地方政府治理能力較強(qiáng)、配套制度完善、多元主體能積極參與等）時(shí)，PPP才會(huì)成為有效的農(nóng)村環(huán)境治理模式之一。這意味著，PPP模式引入農(nóng)村環(huán)境治理具有巨大潛力，特別是在公共資源短缺以及農(nóng)村環(huán)境治理面臨多重失靈等情況下。
四、結(jié)論
本文得出的結(jié)論主要有以下三點(diǎn)：第一，在農(nóng)村環(huán)境治理失靈多重困局下，PPP可充當(dāng)一種新模式被引入農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域，但是，不能忽視PPP的內(nèi)在復(fù)雜性以及農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的不確定性等挑戰(zhàn)。第二，農(nóng)村環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的綜合效率有所增進(jìn)并有利于改善城鄉(xiāng)環(huán)境服務(wù)均等化狀況，但是農(nóng)村環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r不容樂(lè)觀，這與地方政府治理能力弱、公眾參與程度低等因素密切相關(guān)。第三，PPP模式的有效性并非自動(dòng)生成，只有在滿足一定條件時(shí)，PPP模式才會(huì)成為中國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的新模式，進(jìn)而得到復(fù)制、推廣。 因此，農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式不能因存在挑戰(zhàn)及困境就“因噎廢食”，更不能因其具有發(fā)展?jié)摿汀耙缓宥稀薄?/p>
作者：杜焱強(qiáng)1 劉平養(yǎng)2 吳娜偉3 作者單位：1南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院；2復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系； 3生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第12期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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