持續(xù)推進農(nóng)村環(huán)境治理，不斷改善農(nóng)村人居環(huán)境，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務(wù),習(xí)近平總書記、李克強總理多次對此做出重要指示。湖南高度重視農(nóng)村環(huán)境問題，在2018年7月27日全省改善農(nóng)村人居環(huán)境工作會議上，杜家毫?xí)洀娬{(diào)，改善農(nóng)村人居環(huán)境，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一仗。許達哲省長指出，要堅決落實習(xí)近平總書記“讓美麗鄉(xiāng)村成為現(xiàn)代化強國的標(biāo)志、美麗中國的底色”重要指示，把改善農(nóng)村人居環(huán)境作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首勝之仗。
湖南農(nóng)村環(huán)境治理的階段性判定
近十年來，湖南農(nóng)村環(huán)境問題得到了政府部門越來越多的重視。在此，不妨選擇《湖南日報》和《湖南年鑒》作為“窗口”來觀察湖南對農(nóng)村環(huán)境治理關(guān)注度的大體變遷。
（一）《湖南日報》中的湖南農(nóng)村環(huán)境治理
眾所周知，《湖南日報》能夠反射出全省綜合治理的各個方面，其中特定主題的文獻數(shù)量能夠比較準(zhǔn)確地反應(yīng)政府部門對該問題的關(guān)注程度。《湖南日報》中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境相關(guān)的文獻數(shù)量統(tǒng)計表明（見圖1）：在2005-2006年、2010-2011年期間，湖南對農(nóng)村環(huán)境治理的關(guān)注度大幅增加。這兩次變化均可從國家層面環(huán)保工作部署中得到解釋：2006年6月，國家環(huán)保總局印發(fā)《國家農(nóng)村小康環(huán)保行動計劃》；2010年5月，湖南被納入全國首批8個農(nóng)村環(huán)境連片整治示范省份。
（二）《湖南年鑒》中的湖南農(nóng)村環(huán)境治理
在2000年至2010年的《湖南年鑒》中，“環(huán)境保護”專題中沒有“農(nóng)村環(huán)境保護”的條目，從2011年開始單列了“農(nóng)村環(huán)境保護”的條目，并在此后每年都保留了該條目。考慮到2011年《湖南年鑒》撰寫的是2010年的內(nèi)容，由此推斷2010年是湖南農(nóng)村環(huán)境治理的一個關(guān)鍵性年份。這一年，省政府成立了農(nóng)村環(huán)境連片整治領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了農(nóng)村環(huán)境連片整治聯(lián)席會議制度，召開了全省農(nóng)村連片整治示范工作現(xiàn)場會，并與各農(nóng)村環(huán)境連片整治示范區(qū)所在縣（市、區(qū)）、有關(guān)市（州）人民政府簽訂了責(zé)任書。
（三）湖南農(nóng)村環(huán)境治理的三階段劃分
如果說《湖南日報》能夠反射出全省綜合治理的各個方面，《湖南年鑒》中“環(huán)境保護”專題則能夠反映環(huán)保部門履職情況。透過《湖南日報》和《湖南年鑒》這兩扇窗可以看到：湖南農(nóng)村環(huán)境治理大體可以劃分為三個階段。第一階段為2005年之前，農(nóng)村環(huán)境問題尚未引起政府部門的廣泛關(guān)注，環(huán)保部門對農(nóng)村環(huán)境問題投入力量較小。第二階段為2005-2009年，國家層面開始將農(nóng)村環(huán)境從實質(zhì)上納入治理的范圍，在國家政策引導(dǎo)之下，湖南環(huán)境治理中“重城市、輕農(nóng)村”的格局開始朝著“城鄉(xiāng)并重”的方向扭轉(zhuǎn)。第三階段為2010年至今，湖南在農(nóng)村環(huán)境治理方面先行先試，走在全國前列，經(jīng)歷著“由點到面”的提升階段。
當(dāng)前所取得成效與面臨的主要問題
（一）取得了顯著的成效
當(dāng)前，湖南農(nóng)村環(huán)境治理有序穩(wěn)步推進，取得了成效也積累了經(jīng)驗，并得到了國家層面的認可。歸納起來，取得的成效主要包括三點：一是在全國率先提出以縣（市、區(qū)）為基本單元整縣推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治；二是建立了“整縣推進、競爭立項，以縣為主、以獎代補”的工作機制；三是實現(xiàn)了農(nóng)村環(huán)境綜合整治全省全覆蓋。
（二）面臨資金短缺的問題
與此同時，也要清醒地看到，在污染防治攻堅戰(zhàn)的大背景下，農(nóng)村環(huán)境治理仍然是突出短板。從環(huán)保、財政兩大部門工作總結(jié)和《湖南日報》等媒體記者調(diào)查來看，最為突出的問題就是治理資金短缺。在省政府門戶網(wǎng)站推出的嘉賓訪談欄目中，省環(huán)境保護廳黨組成員、總工程師姚斌指出，“如果說到困難，主要還是資金的困難，一個是我們農(nóng)村的行政村多，再一個我們應(yīng)該說還是屬于欠發(fā)達的省份，整個資金還是相對緊缺的。”在省政協(xié)主辦的“新動力、新動能與湖南高質(zhì)量發(fā)展”高峰論壇上，省財政廳國庫處在《從財政視角看農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護》中指出：“農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護資金無法充足供給資金短缺是當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給亟待解決的問題。”湖南日報的記者則撰文指出：近年來，政府花費巨大資金、精力，重點支持農(nóng)村水利、交通、通信、衛(wèi)生、文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村人居環(huán)境得到了有效改善，然而，這樣的投入，僅僅靠鋪開場子、付個“首付”還遠遠不夠，還要靠“月供”出效益。
從政府部門來看，農(nóng)村人居環(huán)境治理的主體責(zé)任在地方政府，因此治理資金以地方政府為主，中央政府為輔。2018年初中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》強調(diào)“建立地方為主、中央補助的政府投入體系”就體現(xiàn)了這一支出責(zé)任的劃分。從省內(nèi)來看，最主要的支出責(zé)任落在縣級政府的肩上。2015年7月，省政府辦公廳印發(fā)《湖南省開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治全省域覆蓋工作方案》，這一工作方案提出了“縣為主體、整體推進”的原則，并明確了省內(nèi)各級政府的分工：根據(jù)省人民政府統(tǒng)一部署，各市州人民政府加強組織領(lǐng)導(dǎo)，以縣市區(qū)人民政府為責(zé)任主體，統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)各有關(guān)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織整體聯(lián)動。由此看來，在各級政府中，縣級政府作為農(nóng)村環(huán)境治理的責(zé)任主體，對于大多數(shù)財政并不寬裕的縣（市、區(qū)）而言，其支出壓力無疑時非常巨大的。
（三）案例：單靠政府財力獨木難支
以筆者調(diào)研的衡陽縣為例，該縣抓農(nóng)村環(huán)境治理力度大、成效也非常顯著，可看成全省推進該項工作的一個典型案例。在農(nóng)村環(huán)境治理工作中，2015年衡陽市評選的200個優(yōu)秀村中衡陽縣占了39個、40個十佳鄉(xiāng)鎮(zhèn)衡陽縣占了10個，300萬獎補資金衡陽縣拿到了93萬，可謂成績不凡。在介紹了成績之后，該縣的一位相關(guān)負責(zé)人同時也道出了資金上的難題。
“省里面給我們4000萬的農(nóng)村環(huán)境整縣推進的獎補資金，這是分三年的，第一年1200萬，但是要求我們自己要配套更多的資金，這就是小魚釣大魚”。全縣26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、895個村、6298個保潔員，保潔員因工作量大小不同分為好幾類，集鎮(zhèn)的保潔員工資每個月1200-2000元不等，村保潔員則1200元/月，村民小組的保潔員是300元/月。據(jù)測算，一個村處理垃圾費用，多的一年20萬，少的也有8萬多，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)多的上千萬，少的也有幾百萬。
案例顯示，為了整治農(nóng)村環(huán)境，縣財政拿出2340多萬元，財政壓力很大，但是要把全縣垃圾都清運處理妥當(dāng)，一年至少得有2個億。由此可見，從治理“垃圾圍村”的實踐來看，光靠政府投入來解決是不現(xiàn)實的。更何況，農(nóng)村環(huán)境治理的內(nèi)容遠不止生活垃圾治理這一項。因此，要高質(zhì)量推進農(nóng)村環(huán)境治理，資金缺口還比較大，“錢從哪里來”的問題可謂首當(dāng)其沖。
當(dāng)前面臨主要問題的深層剖析
結(jié)合湖南的實踐，借鑒農(nóng)村公共治理相關(guān)理論研究來看，當(dāng)前所面臨的“錢從哪里來”的問題背后是三個方面的深層次問題。
（一）從治理理念的角度看，存在重“整治”輕“治理”的思維慣性。從2009年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主埃莉諾?奧斯特羅姆關(guān)于公共事物治理的經(jīng)典研究看，“治理”與“整治”兩者是有著重要的差別的。“整治”很明顯地是以依靠行政力量的單行運作為主，而“治理”則體現(xiàn)了調(diào)動自組織力量雙向互動的傾向。“整治”側(cè)重于間歇性的項目投入，單向運作即可實現(xiàn)，帶有暫時性的特點，更容易依賴他組織的方式，對于環(huán)境問題突出的問題村比較有效；而“治理”則兼顧間歇性的項目投入和連續(xù)性的日常運行，需要雙向互動才能持續(xù)，具有歷時性的特點，更多的需要激發(fā)地方性的自組織力量，對于一般村莊比較適合。
（二）從供給模式的角度看，政府、市場和社會三方協(xié)同供給的局面尚未形成。良好的農(nóng)村環(huán)境被認為是一項公共產(chǎn)品，對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，一般認為有三種辦法，即市場化、自組織和再集權(quán)，相對應(yīng)就是通過政府、市場和社會三種途徑加以解決。然而，就實踐中的現(xiàn)實經(jīng)驗而言，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理主要還是依靠政府供給的模式。從政府的角度來講，推動農(nóng)村環(huán)境治理的主要手段就是自上而下的財政支農(nóng)項目。但由于政府財力有限，農(nóng)村污染具有污染源小而多、污染面廣而散的特點，政府的大量投入相對于廣大農(nóng)村來說實在有限，以財政支農(nóng)項目形式下達的專項資金也就必然供不應(yīng)求。即便短期依靠大量投入取得了顯著成效，但如何確保長效依然是個問題。
（三）從建設(shè)和管理運營的角度看，重建設(shè)輕管理運營的問題大量存在。從當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理實踐來看，正如國家發(fā)展改革委負責(zé)人就《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》答記者問時指出的：從當(dāng)前全國大部分農(nóng)村地區(qū)看，人居環(huán)境矛盾最突出的就是垃圾污水帶來的環(huán)境污染和“臟亂差”問題。聚焦到農(nóng)村垃圾和農(nóng)村污水治理會發(fā)現(xiàn)，二者在建設(shè)和管理運營上的難點是有所不同的。農(nóng)村垃圾治理所需的初始投入主要包括收運設(shè)備和保潔員工資這兩大部分，相比于污水治理的收集管道以及凈化設(shè)備的投入要少很多，但在日常運行中，垃圾收集所需的定點排放往往面臨著一種類似“公地悲劇”、“囚徒困境”、“集體行動困境”所揭示的問題。而對農(nóng)村污水治理而言，排污管道設(shè)施的配備往往是給排污水者帶來便利，使得其污水排放更加穩(wěn)定的“鎖定”在理想行為中，這也就使得日常運行相對較易。
進一步推進湖南農(nóng)村環(huán)境治理的建議
結(jié)合當(dāng)前湖南農(nóng)村環(huán)境治理所處的階段，針對這一問題及其背后的根源，提出三個方面的建議如下。
（一）破除慣性思維，從理念層面區(qū)分“環(huán)境治理”與“環(huán)境整治”。在起步階段，農(nóng)村環(huán)境治理的選擇策略表現(xiàn)為：從地域上來看，重點治理的首先是群眾反映強烈、環(huán)境問題突出的村莊；從治理項目來看，優(yōu)先治理的是對生活構(gòu)成較大威脅的飲水問題。進入了“由點到面”全面鋪開的新階段之后，不可避免地會出現(xiàn)一種治理思路與手段上的慣性，因此會習(xí)慣性地將前期對“點”的治理經(jīng)驗推廣擴展到“面”。前期“點”的治理更多表現(xiàn)為“整治”，如果簡單地按照慣性思維將“整治”的理念用于更大范圍的“面”的治理，則會導(dǎo)致“治理成果難以鞏固”、“政府難以調(diào)動農(nóng)民積極性”等問題的涌現(xiàn)。不管從村莊類型的角度還是從治理項目的角度來看，當(dāng)前對于更大范圍內(nèi)“面”的治理，更多地需要“治理”的理念與之匹配。
（二）匯聚多方合力，從供給層面創(chuàng)新政府、市場與社會協(xié)作供給。就政府部門而言，各級政府應(yīng)按照“因地制宜、盡力而為、量力而行”的方針加大資金支持力度。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤所獲土地增值收益、村莊整治增加耕地獲得的占補平衡指標(biāo)收益，可統(tǒng)籌安排支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人居環(huán)境整治。就市場部門而言，要積極利用國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行等各類金融機構(gòu)的信貸支持，支持收益較好、實行市場化運作的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目開展股權(quán)和債權(quán)融資。就社會部門而言，可通過規(guī)范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)村垃圾污水處理項目，引導(dǎo)有條件的地區(qū)將農(nóng)村環(huán)境治理與鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村綠色發(fā)展有機結(jié)合，引導(dǎo)公益組織、個人通過各種形式支持農(nóng)村人居環(huán)境治理，倡導(dǎo)新鄉(xiāng)賢文化，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持農(nóng)村人居環(huán)境整治。
（三）區(qū)分項目類型，依靠鄉(xiāng)村智慧激發(fā)內(nèi)生動力解決好管理運營。按照《湖南省“十三五”人口發(fā)展規(guī)劃》測算，湖南到2020年的常住人口城鎮(zhèn)化率約為58%，屆時將有3192萬余常住人口生活在農(nóng)村。這三千萬余人口常年生活、生產(chǎn)在農(nóng)村，是農(nóng)村人居環(huán)境改善后最直接的受益者，更是持續(xù)推進農(nóng)村人均環(huán)境改善的基礎(chǔ)性力量。要區(qū)分項目類型，把握好農(nóng)村垃圾治理項目日常運行相對較難的問題，一方面強化基層黨組織核心作用，充分運用“一事一議”民主決策機制，另一方面可通過鼓勵成立農(nóng)村環(huán)保合作社等方式深化農(nóng)民自我教育、自我管理，從而激活農(nóng)村環(huán)境治理的內(nèi)生動力。鄉(xiāng)村智慧屬于地方性知識，依靠鄉(xiāng)村智慧需要根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c引導(dǎo)村民和村集體經(jīng)濟組織、村民自治組織逐步參與農(nóng)村環(huán)境綜合治理項目的決策、建設(shè)、運營和管理，從而挖掘出改善農(nóng)村人居環(huán)境源源不斷的內(nèi)生動力，解決好農(nóng)村環(huán)境治理中的長期管理運營。
作者單位：湖南省發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究所
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《研究與決策》2018年第9期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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