摘要：通過對集體土地經(jīng)營中村干部角色的分析, 探討了集體土地經(jīng)營的運作機制。權力升值為村干部土地經(jīng)營提供了動力基礎, 而村干部通過動員個人社會關系和與地方政府合謀打造典型爭取民間和政府資源, 使土地經(jīng)營獲得資源基礎。由于土地對于農(nóng)民的社會保障功能, 以集體土地為基礎的市場經(jīng)營行為必然會導致風險不可控問題, 村干部通過自保策略將市場風險轉嫁給政府, 會演變?yōu)檎物L險。為了抑制村干部土地經(jīng)營的經(jīng)濟冒險行為, 國家應當在法律上加強對村干部和地方政府的監(jiān)管。
一、問題的提出
根據(jù)土地用途的不同, 土地經(jīng)營可以分為兩個方面:一是建設用地的經(jīng)營;二是農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)營。本文所論述的土地經(jīng)營特指建設用地的經(jīng)營。《中華人民共和國土地管理法》 (以下簡稱《土地管理法》) 規(guī)定, 各項建設必須使用國有土地, 集體土地必須經(jīng)過政府征收將其性質(zhì)轉變?yōu)閲型恋刂蟛拍苡糜陂_發(fā)建設, 地方政府是土地經(jīng)營的主體。筆者認為, 學界關于土地經(jīng)營的研究主要集中在兩個方面。
(一) 土地經(jīng)營的利益分配問題
學界的研究顯示, 地方政府在土地經(jīng)營中居于主導地位, 土地增值利益也被地方政府所壟斷。周飛舟將以土地財政為核心的城市土地經(jīng)營運作機制概括為土地———財政———金融相結合的“三位一體”模式, 指出地方政府為了獲取土地增值收益低價征收農(nóng)民土地, 使農(nóng)民的利益受到侵害[1]。隨著國家對建設用地指標控制的加強, 地方政府借助“增減掛鉤”的彈性土地政策, 與資本合謀推動農(nóng)民上樓和土地流轉, 而農(nóng)民在此過程中卻并未實現(xiàn)財產(chǎn)性收入的增加[2]。因而, “增減掛鉤”只是將土地經(jīng)營的場所擴展到了農(nóng)村, 其運作機制與“三位一體”的城市土地經(jīng)營模式并無本質(zhì)差別, 農(nóng)民的利益并未得到有效保護[3]。也有學者提出另外一種土地經(jīng)營的模式, 即農(nóng)民主導的模式。在此種模式中, 農(nóng)民能夠享受土地增值的利益。蔣省三等人基于對廣東南海的經(jīng)驗研究, 指出村集體籌措資金自行開發(fā)集體土地, 能夠將土地增值的收益留在村莊內(nèi)部, 并由全體村民共享[4]。劉守英也通過對北京鄭各莊村的個案研究, 將農(nóng)民自主開發(fā)集體土地并引進二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地經(jīng)營模式稱之為“農(nóng)民自主”的城市化模式[5]。賀雪峰則以珠三角的農(nóng)村為經(jīng)驗基礎, 指出農(nóng)民自主經(jīng)營會形成“共有制”的地權意識, 使得土地利益分配固化, 難以適應產(chǎn)業(yè)升級和公共項目落地的需求, 最終導致地區(qū)發(fā)展低水平的均衡[6]。賀雪峰同時指出, 在當前鄉(xiāng)村振興的背景下, 地方政府試圖通過一三產(chǎn)業(yè)融合帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 進而通過土地增值實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)收入的增加, 這種設想具有一定的激進色彩[7]。
(二) 土地經(jīng)營的制度改進問題
地方政府是城市土地經(jīng)營的主體, 從效率的角度而言, 如何通過制度改進提升土地資源的利用效率是一個非常現(xiàn)實的問題。劉文秀等研究了城市規(guī)劃與城市土地經(jīng)營的協(xié)調(diào)路徑, 指出要實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)互動, 應當按照市場經(jīng)濟要求發(fā)展和完善城市規(guī)劃和城市土地經(jīng)營[8]。王玉波指出, 地方政府應當將市場機制引入到城市土地經(jīng)營中, 使其從資源管理向資產(chǎn)經(jīng)營轉變[9]。楊瑞秋則指出, 城市功能的優(yōu)化是城市土地經(jīng)營的前提, 建立健全城市土地交易制度是城市土地經(jīng)營的重要條件, 而土地儲備制度則是城市土地經(jīng)營的蓄水池[10]。
學界既有的關于土地經(jīng)營的研究已經(jīng)非常深入, 但仍然存在一些不足, 主要有兩點。一是既有研究過于關注利益分配問題或者土地經(jīng)營的技術問題, 而忽視了對土地經(jīng)營過程的研究;二是既有研究主要關注地方政府和農(nóng)民這兩個主體在土地經(jīng)營中的行動邏輯, 卻忽視了處于二者之間的村干部的行動邏輯, 或者將其視為地方政府的代理人, 忽視了村干部的主動性。鑒于以上不足, 本文通過對京北和魯中兩個村莊的個案研究1, 試圖以村干部的角色為中心視角探析土地經(jīng)營的運作機制。本文的經(jīng)驗材料分別來自筆者及所在團隊2016年9月在山東樂村和2017年7月在北京蔡村的駐村調(diào)研, 駐村時間均為15天, 主要通過半結構性訪談的形式收集材料。
二、權力升值:集體土地經(jīng)營的動力基礎
(一) 農(nóng)民上樓與土地經(jīng)營
土地雖然在農(nóng)業(yè)型村莊為集體所有, 但是均已分田到戶, 使用權歸農(nóng)戶。農(nóng)戶主要占用“兩塊地”:一是宅基地, 屬建設用地, 為農(nóng)民提供生活保障;二是耕地, 屬農(nóng)地, 為農(nóng)民提供生產(chǎn)保障。而村干部主導的土地經(jīng)營, 其核心發(fā)展思路就是“大拆大建節(jié)約土地, 大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)”。即通過“農(nóng)民上樓”將農(nóng)民的宅基地節(jié)約出來, 再對建設用地和農(nóng)地進行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā), 以此村集體從中獲取地租收入。簡單來說, 就是村干部將已經(jīng)分配到戶的土地再次集中到村集體手中, 并進行統(tǒng)一的商業(yè)開發(fā), 再通過分紅等方式反饋給村民。問題在于, 農(nóng)民上樓以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的基礎設施配套需要巨額的前期投資, 前期投資在產(chǎn)業(yè)落地且發(fā)展穩(wěn)定以后才能夠回收, 從土地開發(fā)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中間隔著一個很長的時間差, 村集體必須提前預付土地開發(fā)的成本, 這就使得村集體的土地開發(fā)行為具有極大的經(jīng)濟風險。土地經(jīng)營可以分為創(chuàng)業(yè)和守業(yè)兩個階段, 創(chuàng)業(yè)階段———即村集體投入資源進行土地開發(fā), 而產(chǎn)業(yè)發(fā)展還未穩(wěn)定盈利, 土地投資也未收回;守業(yè)階段———即前期投資已經(jīng)收回, 村集體從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲得穩(wěn)定的租金收益。在土地經(jīng)營中, 村集體的集體所有權由于土地上收而由虛變實, 同時, 由于土地經(jīng)營的風險性, 村集體也變得公司化, 不再是一個消極無為的所有者, 而是成為一個積極有為的經(jīng)營者, 積極運作資源并謀求盈利, 其治理邏輯也因此迥異于一般農(nóng)業(yè)型村莊。在現(xiàn)有的市場空間下, 土地經(jīng)營的目標導向主要是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè), 即第三產(chǎn)業(yè), 并通過第三產(chǎn)業(yè)帶動第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 實現(xiàn)一三產(chǎn)業(yè)的融合。我國在現(xiàn)有的法律政策框架下, 村集體并不擁有土地開發(fā)權, 一三產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展思路為村集體借發(fā)展農(nóng)業(yè)之名發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供了灰色空間。
蔡村距離密云城區(qū)5 km, 距離京承高速出口500 m、在建的京沈高鐵站5分鐘車程。蔡村村域面積780公頃 (11 700畝) , 耕地167公頃 (2 500畝) , 其余為山地和林地, 全村共有農(nóng)業(yè)人口1 700人, 非農(nóng)人口900人。在2005年舊村改造以前, 蔡村村民的收入主要來自于農(nóng)業(yè)經(jīng)營和就近務工, 一般是老年人在村里種地, 年輕人在鎮(zhèn)里和區(qū)里的開發(fā)區(qū)打工。蔡村從2005年開始進行舊村改造, 舊村全部拆遷, 并建設回遷樓安置村民。拆遷面積147公頃 (2 200畝) , 其中建設安置小區(qū)占地20公頃 (300畝) , 最后騰出127公頃 (1 900畝) 土地用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。回遷樓一戶平均兩套房以上, 人均100 m2。根據(jù)村書記的測算, 最后節(jié)約出來的127公頃 (1 900畝) 建設用地, 每公頃土地的開發(fā)成本為405萬, 包括安置費用和拆遷費用等開支。此外, 村里配套修建了30 km的道路, 以及集中供暖工程等基礎設施, 總投資2億元。農(nóng)民上樓以后, 村集體將農(nóng)民的耕地收回集體, 統(tǒng)一經(jīng)營。在節(jié)約出來的建設用地上, 村集體招商引資發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè), 目前已經(jīng)引進了30多家企業(yè), 最大的一家投資7億元建立葡萄酒酒莊, 并流轉農(nóng)地建立葡萄生產(chǎn)基地。目前, 蔡村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模, 村集體開始獲得收益, 但是仍然負債4億多元。
樂村隸屬于山東省淄博市博山區(qū), 距離城區(qū)20 km。樂村地處山區(qū), 國土面積470公頃 (7 050畝) , 耕地67公頃 (1 000畝) , 均為山地, 共有戶籍人口1 975人, 624戶。樂村所在的博山區(qū)是一個工業(yè)強區(qū), 以陶瓷產(chǎn)業(yè)聞名, 樂村村民年輕人到區(qū)里的工廠里打工, 老年人在村里種地。樂村的土地開發(fā)模式與蔡村有所不同, 農(nóng)民以自費購買的方式上樓, 村集體再出資回購村民老宅進行商業(yè)開發(fā)。從2006年開始, 村集體陸續(xù)籌資建設了4棟居民樓, 成本價1 000元/m2, 銷售價1 600～1 800元/m2。這實際上是違反《土地管理法》的商業(yè)性開發(fā)行為。村集體從中賺取200萬元, 并將其用于相關的基礎設施配套, 建設了集中供暖設施、文化大院、老年活動中心等配套設施。樂村未采用招商引資的方式進行旅游開發(fā), 由村集體直接進行開發(fā)。農(nóng)民上樓以后, 村集體未將農(nóng)民土地上收, 以7 500元/公頃的價格流轉共7公頃 (100畝) 土地進行集體經(jīng)營, 一方面, 主要為村莊建設提供苗木, 另一方面, 引進外來資本流轉土地建立草莓采摘園, 發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)。村集體還將村民的老宅回購進行旅游開發(fā), 先請第三方評估公司對村民的老宅進行評估, 并按照評估價格購買村民的老宅。目前, 村集體在村莊建設、旅游開發(fā)等方面, 已經(jīng)投資了3 000多萬元。同時, 樂村的鄉(xiāng)村旅游目前仍處于起步階段, 尚未盈利, 村集體負債500多萬元。
(二) 權力升值與村干部的政治激勵
在兩個個案村莊中, 土地經(jīng)營的直接動力來自于村書記, 是村書記在常規(guī)治理內(nèi)容之外所進行的自選動作。蔡村和樂村的村莊開發(fā)分別起步于2005年和2006年。在此之前, 兩個村莊均為一般農(nóng)業(yè)型村莊, 村干部的主要工作是協(xié)調(diào)村民糾紛、完成上級工作。兩個村莊的土地經(jīng)營都是在現(xiàn)任村書記上臺之后才啟動的。如果將村莊比喻為一列高速行駛的列車的話, 村書記就是列車的司機, 把控著村莊發(fā)展的方向。
兩個村的村書記在上臺之前都是富人, 都經(jīng)營有個體企業(yè), 且兩位村書記在當書記之前, 其年收入均已經(jīng)達到了百萬元以上。他們是改革開放以來迅速崛起的村莊經(jīng)濟精英, 其個人財富的發(fā)家史與中國市場經(jīng)濟的成長史是同步的, 并且在長期的市場歷練中, 形成了豐厚的經(jīng)營經(jīng)驗和廣泛的社會關系。蔡村的村書記經(jīng)營的個體企業(yè)就位于村莊內(nèi)部, 企業(yè)經(jīng)營雇用了很多本村村民, 以此在村莊內(nèi)部形成了廣泛的社會關系。山東樂村的村書記之前經(jīng)營賓館, 其家族人數(shù)較多, 在村莊中勢力較大。兩人之所以愿意參選村干部, 最主要的動機是他們試圖借此提升自己的社會地位;因為他們雖然已經(jīng)是富人, 但是影響力還是有限。樂村村書記的說法最具典型。他說, 做生意到這個階段, 再掙大錢也不可能, 而做村干部則能夠和政府部門的人打交道, 能夠有更大的影響力。一方面, 農(nóng)村的富人借助身份所擁有的社會資源, 并為村民辦好事、實事;另一方面, 村書記能夠保持權力的穩(wěn)定性, 形成了富人長久當政的局面。
富人村干部為何有動力啟動土地經(jīng)營呢?筆者認為, 其動力主要來自于政治激勵。即土地經(jīng)營所帶來的村干部權力升值, 而且富人自身所擁有的社會關系以及市場經(jīng)驗也為其提供了條件。村干部的權力大小與其所掌握的資源量直接相關, 土地經(jīng)營能夠帶動村莊發(fā)展, 將集體經(jīng)濟從虛變實, 進而實現(xiàn)村干部的權力升值。村干部權力升值具體體現(xiàn)在兩個方面:一是土地經(jīng)營使得大量的資源聚集到村莊范圍之內(nèi), 村級組織掌控的資源增多, 組織變得復雜化, 村書記職位的權力含金量也大幅提高;二是資源聚集帶動村莊面貌的改變, 所造成的發(fā)展幻象使得所在村莊成為地方社會中的明星村, 并獲得地方政府的政治認可, 村干部也相應地獲得一系列政治身份的加持。
1. 資源聚集與組織擴展
在土地經(jīng)營的過程中, 村集體需要投入大量的預付資金進行前期投資, 這使得集體經(jīng)濟由虛變實, 村集體掌控的資源量在較短的時間內(nèi)大幅增加。而在資源聚集的同時, 村級組織的組織目標轉向經(jīng)營營利, 村級事務變得更加復雜化, 既有的組織架構與組織目標難以匹配, 必然要求組織結構的擴展和組織分工的精細化。而為了有效應對巨大的市場風險, 處于權力金字塔頂端的村書記必須高度集權, 如此才能節(jié)約決策成本, 村級民主制度的運作陷于形式化, 村級組織內(nèi)部運作公司化。總之, 一方面, 資源聚集使得組織體系變得復雜化;另一方面, 村書記在組織體系內(nèi)部高度集權, 兩者結合使得村書記職位的權力含金量遠遠大于一般農(nóng)業(yè)型村莊。
蔡村和樂村的村級組織結構具有兩個特征。一是部門化。在正常的村干部職位以外, 村里增加了大量的雇用人員, 并且組成若干分工明確的部門, 專門負責某一項具體事務。比如, 蔡村成立有基建隊、物業(yè)處、農(nóng)業(yè)隊等部門;樂村也成立有綠化隊、基建隊、農(nóng)業(yè)隊等部門。二是村兩委班子分工明確。除村書記以外, 其他村干部每人具體負責一個部門。三是村書記權力集中。村書記對全村所有事務全權負責, 并擁有最后的拍板權。
2. 發(fā)展幻象與政治認可
農(nóng)民上樓使農(nóng)民的生活方式變得現(xiàn)代化, 同時基礎設施的改善也使得村容村貌在短時間內(nèi)發(fā)生巨變, 村莊整體從外觀上實現(xiàn)了在地城鎮(zhèn)化。村莊面貌的改善作為最直觀的政績使得所在村莊成為地方社會中的“明星村”, 而作為地方政府管轄下的村莊, “明星村”也成為地方官員的顯性政績, 并由此得到地方政府的政治認可, 通過授予村干部人大代表、政協(xié)委員等政治身份予以確認。由于政治身份的加持使得村干部的影響力進一步擴展到村莊之外, 延展到正式的官僚體系內(nèi)部, 并借此獲得與地方官員接觸交往的正式平臺。值得注意的是, 在產(chǎn)業(yè)發(fā)展成功以前, 村莊面貌的改善只是發(fā)展的幻象, 但由于其直觀性和沖擊性, 仍然能夠得到地方政府的政治認可。蔡村的村書記是M區(qū)和北京市的人大代表, 在M區(qū)范圍內(nèi)的影響力與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記相當, 遠遠超過了其單純作為富人老板的社會地位和社會影響力。而樂村的村書記是B區(qū)人大代表, 在全區(qū)范圍內(nèi)具有相當大的社會影響力。
三、關系運作:集體土地經(jīng)營的資源基礎
在土地經(jīng)營中, 村集體必須先通過農(nóng)民上樓騰出空置建設用地, 再借此引進一三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民上樓和基礎設施建設需要大量的前期資金投入。土地價值的升值與基礎設施配套有很強相關性, 在村集體的土地開發(fā)中, 由于農(nóng)村區(qū)位位置上的劣勢, 必須通過基礎設施建設來進行彌補, 因此對基礎設施投入的要求更高。
由于農(nóng)業(yè)型村莊集體經(jīng)濟長期空殼化, 缺少必要的資本積累, 成為制約土地經(jīng)營的關鍵環(huán)節(jié)。而在現(xiàn)有的政策空間下, 國家不允許村集體向農(nóng)民收費和集資, 因此只能以村集體的名義通過其他渠道去籌集資源。但是, 因為村集體本身由于沒有任何資產(chǎn)基礎, 在融資市場中缺少信用保證。實際上, 真正影響村集體融資能力的是村干部個人的社會關系。村干部通過關系運作, 從私人渠道和公共渠道兩條渠道同時籌集資源。筆者將前者稱為“以私濟公”, 即村干部以個人的社會關系作為信用保證為土地經(jīng)營籌集資源;將后者稱為“以公濟公”, 即村干部通過與地方政府建立良性的互動關系, 將村莊樹立為地方政府打造的典型, 來爭取項目資源的集中落地。
(一) 以私濟公:私人關系與資源周轉
與一般村干部不同, 富人村干部一般具有廣泛的社會關系, 在土地經(jīng)營的過程中能夠發(fā)揮積極的作用。空殼化的農(nóng)業(yè)村莊自身缺少任何資源基礎, 只能向外爭取資源, 而村干部主要是通過個人社會關系以村集體的名義向外籌集資源。北京M區(qū)一位地方官員認為, 村干部的行動邏輯就是“用好昨天的錢, 會用明天的錢, 辦好今天的事”, 強調(diào)只要能籌集資金就是有本事。由于農(nóng)村土地經(jīng)營的投入較高, 村干部通過社會關系運作到的資源量也相對有限, 在實際運作過程中, 主要采取拆東墻補西墻的方式維持資金鏈的運轉。而以社會關系作為媒介的融資, 一則會形成集體債務, 二則會透支村干部的社會關系, 而且村干部的社會關系一旦被過度透支, 資金鏈發(fā)生斷裂, 就會導致集體債務的崩盤。但是, 在村干部的社會關系范圍內(nèi), 融資的資金量和期限都是有限度的。如果其資金始終無法收回, 資金循環(huán)無法進入良性軌道, 那么債務崩盤就是遲早的事情。
具體而言, 村干部通過個人社會關系籌集資金的主要方式, 一是資源入股與企業(yè)合作開發(fā), 二是銀行貸款。蔡村采取集體出資讓農(nóng)民上樓, 每公頃土地的成本為405萬, 總共147公頃 (2 200畝) , 僅此一項就需要投入資金近6億元, 此外, 配套的基礎設施建設投資2億元, 總投資8億元。為了緩解資金壓力, 蔡村選擇以資源入股的方式與企業(yè)合作開發(fā), 與一家國有企業(yè)合作成立公司, 村集體以土地入股, 占30%的股份, 合作進行村集體的土地進行開發(fā), 而該國有企業(yè)就是村書記通過其社會關系找到的合作對象。實際上, 該企業(yè)之所以愿意與村集體合作, 主要就是村書記通過關系運作從政府手中爭取到了45公頃 (675畝) 國有建設用地指標。而樂村是村集體直接開發(fā), 由于村集體無法直接向銀行貸款, 村書記與其他村干部以個人名義聯(lián)合成立旅游合作社, 并以合作社的名義通過政府擔保向銀行貸款300萬元, 墊付于集體經(jīng)營中。
(二) 以公濟公:典型打造與項目集中
地方政府對村干部的支持主要是以項目集中輸入的方式落實的, 而通過集中的資源投入, 村干部和地方政府合力將村莊打造成為了典型。我國稅費改革以后, 鄉(xiāng)村治理的重心從資源汲取轉型為資源反哺, 而項目制成為自上而下資源輸入的重要形式。在項目制運作中, 村干部主要依靠個人關系獲取政府項目, 并且能夠依靠自身權威有效擺平項目落地過程中的矛盾糾紛;村干部的個人關系網(wǎng)與村級組織的治理能力是影響地方政府是否分配項目的主要因素[11]。地方政府出于“抓典型”的邏輯, 樂于將項目資源投入到土地經(jīng)營的村莊中, 但此處的“抓典型”與領導聯(lián)系點中的“抓典型”不同[12]。后者是自上而下的政治意志的貫徹, 是必須完成的政治任務, 而前者則是地方政府對村干部發(fā)展思路的認可和支持, 其資源支持的力度很大程度上取決于村干部向上爭取的力度, 與村干部的個人主動性密切相關。在集體土地上從事經(jīng)營活動的村莊, 項目的分配是村干部依靠其強治理能力爭取的結果。村干部爭取項目的手段就是依靠自身強治理能力將村級組織打造成地方治理中的先進典型, 成為地方政府各項工作落實過程中的排頭兵。由于權力集中的緣故, 富人村書記在村莊中擁有較高的權威, 而其個人權威進一步轉化為村級組織的治理能力, 從而使得村級組織的戰(zhàn)斗力也明顯強于其他村莊。村干部強治理能力有利于解決項目落地中的協(xié)調(diào)問題, 同時, 在地方政府布置地各項中心工作中也能夠走到前列, 形成了對其他村莊的示范效應。
具體而言, 地方政府對村莊的項目支持主要集中在基礎設施建設、新農(nóng)村建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等方面, 涉及到農(nóng)業(yè)局、農(nóng)委、交通局、國土局、文化局等各個單位。村干部都會積極爭取所有能夠與村莊建設掛鉤的項目。目前, 蔡村已經(jīng)爭取到的項目總金額已經(jīng)達到2億多元, 包括在舊村改造過程中配套申請政府的新農(nóng)村建設項目, 村莊基礎設施建設上申請美麗鄉(xiāng)村項目, 在農(nóng)業(yè)發(fā)展上申請農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設項目。蔡村也先后被評為了北京市最美鄉(xiāng)村和全國魅力休閑鄉(xiāng)村。樂村每年爭取到的項目金額超過100萬, 總金額已經(jīng)超過1 000萬。這些資金主要集中在基礎設施建設上, 由于有項目資金的強有力支持, 相繼修建了村橋梁、進山公路、文化大院、老年活動中心等項目。實際上, 樂村的村書記最初并未得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門下派一位書記對其進行制約。樂村第一屆村主任在任期滿了之后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)對其治理能力高度認可, 才將其任命為書記。鄉(xiāng)與村之間的關系也越來越和諧, 樂村村書記稱“盡量不給領導惹麻煩, 但是還是要經(jīng)常麻煩領導”。因此, 村干部只有維護好村莊穩(wěn)定, 貫徹好政府政策, 才能夠盡可能地向上爭取資源。
四、公地悲劇:集體土地經(jīng)營的風險轉化
土地經(jīng)營作為一項經(jīng)營性活動, 事實上存在巨大的風險, 必須接受市場競爭的考驗, 而且一旦市場競爭失敗, 土地經(jīng)營的前期預付資本就無法收回, 村級債務也就變成死帳。面對市場風險, 一方面, 村干部盡可能地利用自身的經(jīng)營才能積極應對;另一方面, 也采取各種策略規(guī)避責任, 將失敗的責任轉嫁給村集體。市場競爭的經(jīng)濟風險最終轉化為政治風險, 沖擊基層政權的穩(wěn)定性。
(一) 集體土地經(jīng)營的經(jīng)濟風險
集體土地經(jīng)營最終能否獲得成功, 取決于能否成功地發(fā)展二三產(chǎn)業(yè), 村集體進而從中獲取地租收益, 回收前期投資。但是, 村集體在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中面臨著市場約束。村莊在開發(fā)之前缺少產(chǎn)業(yè)基礎, 并且與城市大市場在地理空間上相對隔絕, 區(qū)位不占優(yōu)勢。因此, 在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上, 農(nóng)村土地經(jīng)營只有與農(nóng)村的資源稟賦結合起來, 才能夠尋找到市場空間。在當前的市場環(huán)境下, 只有與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結合的休閑觀光等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 即一三產(chǎn)業(yè)融合還處于市場開發(fā)階段, 存在一定的市場前景。但是, 農(nóng)村缺乏足夠天然旅游資源、沒有稟賦優(yōu)勢的地區(qū), 只能依靠大量的資本投入進行人工開發(fā)。蔡村和樂村均屬于缺少天然旅游資源的村莊, 主要依靠資本投入進行開發(fā)。蔡村雖然靠近北京, 但是北京周邊類似的旅游開發(fā)村莊為數(shù)不少, 蔡村并無特別的優(yōu)勢;樂村靠近淄博市, 但是淄博市只是一個三線城市, 在市場開發(fā)上面臨很大挑戰(zhàn)。
從資本的角度來看, 其主要考量是利益最大化, 決定其是否下鄉(xiāng)的根本因素是其對市場行情的把握, 其必然傾向于選擇區(qū)位優(yōu)勢最優(yōu)、資源稟賦最好的村莊進行開發(fā)。因此, 在引進產(chǎn)業(yè)過程中, 農(nóng)村集體經(jīng)營的村莊將面臨激烈的競爭。
產(chǎn)業(yè)能否發(fā)展成功存在很大的風險, 而前期的投入已經(jīng)產(chǎn)生了嚴重的集體債務。一旦產(chǎn)業(yè)發(fā)展失敗, 村集體的前期投資就無法回收, 從而導致資金鏈的斷裂, 造成集體經(jīng)濟的破產(chǎn)。從蔡村和樂村的情況來看, 盡管蔡村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭較為良好, 但是至今仍然尚有4億元的村級債務, 而樂村到目前為止尚未獲得穩(wěn)定的營收收入, 也欠有500多萬元的債務。
(二) 村干部的自保策略
土地經(jīng)營雖然是村干部個人為了追求權力升值所采取的自選動作, 但是卻是以村莊發(fā)展的名義展開的。如果發(fā)展成功, 村民確實能夠從中獲取利益;而如果發(fā)展失敗, 集體債務就無法償還, 轉化為村民集體的負擔。村干部的經(jīng)營活動是在村集體名義下展開的, 最后所形成的村級債務也歸于村集體名下。土地是大家集體所共有的。由于人人都有份, 因而導致集體行動困境的生成, 村干部依靠個人力量消化了集體行動的組織成本, 但集體行動的風險卻仍然歸于集體名下。
但因為村干部會設法規(guī)避土地經(jīng)營中的個人責任, 這樣就使集體變成了無名的主體, 人人有份卻無人負責, 形成土地經(jīng)營上的公地悲劇。筆者認為, 村干部的自保策略主要有兩個方面:一是密切關注村民的切身利益, 二是與地方政府建立良好的關系。
1. 關注村民的切身利益
村干部將農(nóng)民的宅基地和農(nóng)地上收, 侵犯了農(nóng)民的土地權益, 必須確保農(nóng)民從土地經(jīng)營中獲得利益, 才能防止形成對立的民意。正如樂村村書記所言:“要想集中力量干大事, 必須先把民心穩(wěn)住, 否則什么事都干不成。”而蔡村在農(nóng)業(yè)隊干活的老大媽真摯地對村書記說:“是你養(yǎng)著我們哩, 比兒子還靠譜。”具體而言, 村干部對村民的利益安撫手段主要體現(xiàn)在三個方面, 一是在農(nóng)民上樓的過程中給予最大化的利益補償, 二是通過集體經(jīng)營等方式解決剩余勞動力的就業(yè)問題, 三是發(fā)放福利、實施民生工程提升村民的生活水平。蔡村在舊村改造中對村民的補償水平較高, 給付村民平均每戶兩套回遷房的補償;村集體在將農(nóng)地上收以后, 部分進行集體經(jīng)營, 但是基本不盈利, 主要的作用就是吸納50歲以上的就業(yè)困難的剩余勞動力;同時, 村里60歲以上的老人每年重陽節(jié)時, 村里都會發(fā)放福利;本村村民的孩子在村辦幼兒園上學免費。樂村村民在購買本村的房子時, 購房價格相對于城區(qū)商品房價格降低1/2左右, 同時也比外村購房者價格更優(yōu)惠;同時, 村里也流轉了部分村民的土地進行集體經(jīng)營, 農(nóng)業(yè)隊、綠化隊等部門吸收了大量勞動力;村里給60歲的老人每年重陽節(jié)發(fā)放福利, 并且修建了老年人活動中心、文化活動中心等公共活動場所。
2. 與地方政府建立良好的關系
土地經(jīng)營處于灰色地帶, 村干部必須設法獲得地方政府的政治認可才能夠規(guī)避政策風險, 為此必須與地方政府建立良好的關系, 并且得到地方政府的認可和支持。實際上, 雖然地方官員也認識到了土地經(jīng)營的風險, 但與村干部不同, 地方官員是流動的。從長期來看, 土地經(jīng)營存在風險;但是從短期來看, 也能夠成為地方官員的顯性政績。因此, 地方官員從自身利益出發(fā)也會給予政治認可。此外, 土地經(jīng)營迎合了共同富裕的政策話語, 在政治上具有合法性, 這也進一步降低了地方官員的風險。當然, 地方官員的支持是村干部積極爭取的結果, 為了獲取地方官員的政治保護, 村干部會迎合地方政府的治理需要進行整改, 主動進行治理創(chuàng)新。比如, 蔡村和樂村的村書記在上臺以后都積極抓黨建, 將黨建做成了村莊治理中的特色。蔡村的黨員在村書記上任以后增加了一倍, 從90名增加到180名;而樂村村書記制定了嚴格的黨員管理制度, 每一季度都舉行一次黨課, 請黨校的老師來上課。
(三) 集體土地經(jīng)營的政治風險
我國的集體土地所有制度是一種公有土地制度, 土地為村社成員所有, 村社成員依據(jù)成員權能夠獲得土地使用權。而土地是保障農(nóng)民生存的最后一條底線[13], 具有政治性, 是維系農(nóng)村社會政治穩(wěn)定的基本要件。
土地是農(nóng)民的命根子。土地的保障作用主要體現(xiàn)在以下三個方面。第一, 土地能夠為留在村莊的老人提供直接的收入來源。蔡村和樂村兩個村莊的年輕人大部分進城務工, 但是留守村莊的老人則大部分還在種田, 土地上的收入是老人重要的養(yǎng)老資源。這同時也減輕了務工的年輕人的家庭支出壓力, 間接支持了年輕人的城市化。第二, 土地能夠提供城市化失敗的退路。農(nóng)民在城市務工獲取收入, 但并不一定都能夠順利的實現(xiàn)城市化, 在這種情況下, 土地就為農(nóng)民提供了兜底保障, 在城市化失敗的情況下可以退居農(nóng)村。第三, 從城鄉(xiāng)二元結構的角度來看, 土地是對農(nóng)民的重要補充保障。城市居民的社會保障主要依靠制度化的社保體系, 農(nóng)村居民雖然也能夠得到制度化社保體系的保障, 比如醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等保障制度已經(jīng)逐步建立并發(fā)展完善, 但是, 制度化保障的水平相較于城市居民仍然非常低, 農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障每月只有不到100元, 遠遠低于城市居民。這種情況下, 土地就發(fā)揮了重要的補差作用, 補充了制度化保障的不足。
而土地經(jīng)營的基本邏輯是資源變資本, 即將農(nóng)民的土地作為生產(chǎn)要素, 進行公司化的市場經(jīng)營, 借此獲取增值收益。如此一來, 土地經(jīng)營的風險性和土地的社會保障功能便產(chǎn)生了嚴重的沖突。對于農(nóng)民來說, 土地作為最后的社會保障具有不可退出性, 而國家也從制度層面保障每個農(nóng)民的土地使用權, 而土地作為生產(chǎn)要素進入市場經(jīng)營會損害土地對農(nóng)民的底線保障作用, 一旦失敗不僅無法獲取增量的增值收益, 而且會失去存量的土地收益。正如陳錫文所說“村莊是農(nóng)民的家園, 不能把集體經(jīng)濟組織注冊成企業(yè), 是因為必須規(guī)避風險, 不能讓農(nóng)民失去家園[14]。而集體經(jīng)濟組織也不具有市場法人資格, 因為“我國法律禁止把集體土地作為償債資產(chǎn)”[15]。
在土地經(jīng)營失敗的情況下, 村干部能夠通過自保策略規(guī)避了自身責任。而對于村民來說, 雖然其土地權益受到侵害, 但是, 由于村干部所給予的利益安撫, 獲得了眼前利益, 因此保持沉默。但是, 利益安撫能否長期化取決于土地經(jīng)營能否成功, 一旦失敗, 村民的既得利益就無法保證, 會引發(fā)社會穩(wěn)定問題。由于土地對農(nóng)民的基礎保障作用, 農(nóng)民不可能承擔土地經(jīng)營的市場風險。而在土地經(jīng)營失敗的情況下, 積累大量的集體債務無法償還, 集體債務最終也會轉變?yōu)樯鐣环€(wěn)定問題, 并對政府的正常治理產(chǎn)生干擾[16]。總之, 土地經(jīng)營的市場風險是無法規(guī)避的, 最終必然會轉變成為政治風險, 轉嫁給政府。
五、結論與建議
村干部之所以愿意通過土地經(jīng)營帶動集體經(jīng)濟的發(fā)展, 是由于先富起來的村干部在土地經(jīng)營中相對于一般村干部在資源運作方面確實存在優(yōu)勢, 但是, 村干部在土地經(jīng)營中確實存在風險不可控問題。一方面, 隨著中國市場經(jīng)濟的發(fā)展不斷深化, 競爭越來越激烈, 土地經(jīng)營受到外部市場空間的限制, 經(jīng)營風險非常大;另一方面, 由于土地經(jīng)營以集體土地為基礎, 而集體土地不能作為市場經(jīng)營的資產(chǎn)基礎, 集體經(jīng)濟組織無法承擔市場風險, 最終導致市場經(jīng)營風險轉變?yōu)檎物L險, 并轉嫁給政府。
集體經(jīng)濟組織是一個政治經(jīng)濟組織, 并非純粹的經(jīng)濟組織。嚴格來說, 集體經(jīng)濟組織只是一個經(jīng)濟主體, 并非可以獨立承擔風險的法人主體。一旦集體經(jīng)濟組織在市場經(jīng)營中失敗, 造成嚴重的債務問題, 由于土地的兜底保障功能, 農(nóng)民的家庭生計安全就會受到影響, 從而使得集體經(jīng)濟的經(jīng)營從經(jīng)濟問題轉變?yōu)檎螁栴}, 這也直接關系到黨在基層的執(zhí)政基礎。在集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大過程中, 村干部個人的權力不斷升值, 其決策失誤造成的集體經(jīng)濟損失卻是公共利益的損失, 村干部難以在現(xiàn)有法律框架下被追究法律責任, 這也是村干部主導的集體土地經(jīng)營在實踐中總是變相出現(xiàn)的原因所在。為了抑制村干部的經(jīng)濟冒險行為, 本文提出以下政策建議。
首先, 政府需要在法律上對村干部個人決策失誤造成的集體經(jīng)濟破產(chǎn)制定相應的追責條款。政府可以考慮制定專門的《集體經(jīng)濟組織法》, 對集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)、職能和治理結構等問題做出明確的規(guī)定, 將集體經(jīng)濟組織的市場經(jīng)營行為嚴格限制在風險可控的范圍之內(nèi), 禁止以土地為對象的市場經(jīng)營行為。而對于村干部違法違規(guī)的土地經(jīng)營, 應定性為經(jīng)濟犯罪行為, 以法律為工具對其進行震懾懲處。
其次, 對于村干部的土地經(jīng)營行為, 應當追究地方政府的連帶責任。雖然村干部在土地經(jīng)營中存在市場風險, 但是地方政府出于政績等方面的考慮會對其采取默認和庇護態(tài)度, 如果離開地方政府的庇護, 村干部在土地經(jīng)營也很難成功。因此, 地方政府在其中也存在為了短期利益犧牲長期利益的策略主義行為, 為了抑制地方政府的這種投機行為, 在對村干部進行法律懲處的同時, 對所涉及的地方政府官員也應同步啟動問責程序。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：北京工業(yè)大學學報(社會科學版)2019年02期
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