10月22日，農(nóng)村土地承包法修正案草案二次審議稿提請全國人大常委會審議。10月23日下午，全國人大常委會分組審議農(nóng)村土地承包法修正案草案。
據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，在一審稿基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地承包法修正案草案二審稿對“三權(quán)分置”作出了四大修改。
“三權(quán)分置”改革的核心問題是家庭承包的承包戶在經(jīng)營方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)戶自己經(jīng)營，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ敉恋爻邪鼨?quán)，將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)。
對于這一修改的意義，21世紀經(jīng)濟報道記者專訪了三農(nóng)問題專家、四川省社科院副院長郭曉鳴。他認為，保護土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益是本次修正的最大亮點，對推動適度規(guī)模經(jīng)營非常有好處。
厘清了三權(quán)分置的關(guān)系
《21世紀》：農(nóng)村土地承包法修正案草案二審的內(nèi)容中，哪些點是你關(guān)注的重點？
郭曉鳴：總體而言，我認為主要的亮點是通過進一步明晰涉及土地相關(guān)利益方的權(quán)利，對農(nóng)村土地制度的完善有促進作用。
其中的關(guān)鍵是，二審稿厘清了“三權(quán)分置”的性質(zhì)和相互關(guān)系，對于建立起更有競爭力的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系有至關(guān)重要的作用。
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的總體要求是：落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。主要環(huán)節(jié)是將土地的承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。因此，“三權(quán)分置”實施過程中面臨的主要問題也是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)益保護上。
回顧過去，我認為，我們的土地制度改革有一個偏差，就是注重解決這項改革進程中農(nóng)民的問題，比如維護農(nóng)民合法權(quán)益，提高農(nóng)民收入等。
但目前農(nóng)村的經(jīng)營方式上已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)戶自己經(jīng)營，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ敉恋爻邪鼨?quán)，可以將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營。在這樣的背景下，如何讓經(jīng)營者更有法律保障、讓農(nóng)民在退出土地經(jīng)營后有更好的生活保障，這一方面的法律是有待完善的。
而本次對農(nóng)村土地承包法修正案草案“三權(quán)分置”的四條修正意見，核心即讓愿意經(jīng)營和有能力經(jīng)營的農(nóng)村土地經(jīng)營者有更好的發(fā)展空間，我認為這是中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路上的關(guān)鍵一步。
《21世紀》：此次修正的第一條，是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。對此你有什么看法？
郭曉鳴：事實上，從1980年年代開始的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，就是這樣一個過程。但一直沒有明確法律依據(jù)，在這種過程中間，帶來的問題是，流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性得不到法律保障，一旦有糾紛，流轉(zhuǎn)方的權(quán)益得不到保護。
因此這一條修正的最大的意義，是對過去的土地流轉(zhuǎn)改革實踐中獲得的改革成果，以法律的形式予以認同。
《21世紀》：修正的第二條，是明確對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保護，國家保護承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，保護土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個人不得侵犯。你對此怎么看？
郭曉鳴：我認為這一條非常重要，也是本次修正的最大亮點。
在目前的實踐中，有一個很有趣的事情，即地方政府在政策制定上，比較偏于流轉(zhuǎn)方，如針對大型農(nóng)業(yè)企業(yè)的介入有扶持。但涉及需要進行利益保護的時候，又偏于維護農(nóng)民利益。因此一旦出現(xiàn)官司，流轉(zhuǎn)方毀約的現(xiàn)象時有發(fā)生。
這表明，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐中，對流轉(zhuǎn)方的法律保護不清晰，甚至可以說沒有任何條款去規(guī)定如何保護流轉(zhuǎn)權(quán)益。在這個過程中，出現(xiàn)了很多撕毀流程合同的情況，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的短期化非常明顯。
因此這一條修正案，明確了在經(jīng)營權(quán)的獲得期內(nèi)將受法律保護。因此我認為這一條非常重要，對推動適度規(guī)模經(jīng)營是非常有好處的。
從中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營的變化來看，新的經(jīng)營體系的形成，有相當(dāng)一部分通過獲得經(jīng)營權(quán)來實現(xiàn)的。這表明，新型農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)核心經(jīng)營主體發(fā)展得如何，對中國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型非常重要。實際上，這一條是保護中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的穩(wěn)定性的法律支撐。因為中國靠小農(nóng)不可能完成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，只能靠適度規(guī)模經(jīng)營。
做強農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵
《21世紀》：在二審稿中，還提到了“明確土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利”和“明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵”兩方面，對此，你如何看？
郭曉鳴：第一是保障土地的使用的規(guī)范性。要保障土地不能隨便改變用途。
就土地利用本身而言，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理水平提高，實現(xiàn)農(nóng)民共同利益的一個方面，保障所有者的權(quán)力，這一條是彌補土地流轉(zhuǎn)中矛盾的關(guān)鍵。
此外，中國的土地的流轉(zhuǎn)盡管有幾十年的過程，但過程的沖突一直存在。很大部分跟流轉(zhuǎn)合同缺乏，或者合同不規(guī)范以及流轉(zhuǎn)各方履約意識差等因素高度相關(guān)。因此，應(yīng)通過規(guī)范、固定、明確的流轉(zhuǎn)合同將流轉(zhuǎn)各方聯(lián)結(jié)捆綁在一起，推進流轉(zhuǎn)的規(guī)范運行。
因此建立土地的流轉(zhuǎn)平臺，這個是保障產(chǎn)業(yè)多方主體利益的一個很重要的制度，法律對此進行完善，對土地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營是非常有利的。
《21世紀》：草案中還有規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保的條款，四川省在土地經(jīng)營權(quán)抵押融資方面一直在做試點，請問這一方面，你如何看待？
郭曉鳴：首先從法律層面賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的權(quán)能，這將使得經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益更有保障性。
以四川省為例，雖然四川省在此前啟動了30個地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革試點，作為盤活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、破解農(nóng)業(yè)融資難的重要舉措加以推進，但實際發(fā)放土地抵押貸款的數(shù)量還比較有限，改革成效仍不顯著，與農(nóng)業(yè)大省的發(fā)展需求仍有較大差距。
究其原因，是推進土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保過程中的變現(xiàn)問題，這是金融機構(gòu)不愿意進入土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的因素。
土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資同時涉及農(nóng)村金融改革，現(xiàn)在普遍的情況是，四大銀行參與比較少，主要是地方銀行在推進。還面臨的問題是，抵押融資的比例很低，一般不超過50%，比如估價10萬，只能融資5萬，同時不按照土地價值，而是按照土地上產(chǎn)物的價值進行評估。
我認為，用好土地經(jīng)營權(quán)抵押融資，是做強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵，但政府需要進行風(fēng)險分擔(dān)。不是簡單的給錢給物。
從已有的試點來看，土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的風(fēng)險是天然存在的，因此需要把政府對農(nóng)業(yè)的扶持政策融入進去。如政府建立擔(dān)保公司，對機構(gòu)的抵押融資進行風(fēng)險分擔(dān)。或政府建立土地的收儲中心，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，能快速回收，再次流轉(zhuǎn)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：21世紀經(jīng)濟報道
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