摘要：田園綜合體建設對新時代完善鄉(xiāng)村體系、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推動新農村建設升級、重構鄉(xiāng)村治理機制都具有重要意義。受城鄉(xiāng)二元體制的長期影響, 支持保障體系不健全成為當前制約田園綜合體建設的突出障礙。為此, 需要在厘清田園綜合體理論內涵及主要特征的前提下, 明確努力方向, 加強體制機制創(chuàng)新, 構建財政投入、主體參與、鄉(xiāng)村治理、生態(tài)與文化保護四大支持保障機制, 為田園綜合體建設營造有利的制度環(huán)境。
2017年中央一號文件首次提出建設“田園綜合體”, 這對新時代完善鄉(xiāng)村體系、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推動新農村建設升級、重構鄉(xiāng)村治理機制都具有重要意義, 是進一步深化農業(yè)供給側結構性改革、大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺與載體。與此同時, 田園綜合體建設也是一項系統(tǒng)工程, 需要規(guī)劃設計、要素投入、制度創(chuàng)新等多個方面的集成系統(tǒng)推進。受城鄉(xiāng)二元體制的長期影響, 支持保障體系不健全成為當前制約田園綜合體建設的明顯突出障礙。因此, 在厘清田園綜合體理論內涵及主要特征的前提下, 明確努力方向, 加強體制機制創(chuàng)新, 構建財政投入保障機制、主體參與保障機制、鄉(xiāng)村社會治理保障機制, 生態(tài)與文化保護機制、為田園綜合體建設提供有利支撐是目前應著重思考并解決的主要問題。
一、田園綜合體建設的重要意義
聚焦新時代實施鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景, 積極推進田園綜合體建設具有以下重要意義:
1. 田園綜合體建設是新時代完善鄉(xiāng)村體系的迫切要求
進入新時代, 我國傳統(tǒng)的“三農”問題已經在發(fā)展中得到緩解, 但是村莊如何實現(xiàn)生產生活生態(tài)的進一步有機融合、農民如何獲得更加穩(wěn)定持續(xù)的收入來源等新的“三農”問題也逐漸呈現(xiàn)出來, 城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)加大趨勢成為不爭的事實。2017年, 我國城鄉(xiāng)居民收入比為1.93∶1, 比提出新農村建設的2005年水平 (3.22∶1) 明顯縮小, 但城鄉(xiāng)居民收入絕對差達11458元, 比2005年高出5304元。 (1) 12016年, 城鎮(zhèn)居民可支配收入中財產凈收入的占比為9.73%, 而農村僅為2.2%, (2) 2城鄉(xiāng)財富積累的巨大反差成為城鄉(xiāng)居民主要耐用消費品擁有量差距較大的重要原因。此外, 農村住房和居住環(huán)境、公共文化、基礎設施等仍然明顯滯后于自身發(fā)展需要。導致城鄉(xiāng)差距加大的原因既有制度性因素, 也有經濟規(guī)律、社會文化等方面因素。從現(xiàn)階段看, 縮小城鄉(xiāng)差距、構建新型城鄉(xiāng)關系, 應堅持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 著重通過優(yōu)化鄉(xiāng)村規(guī)模和空間布局、推動鄉(xiāng)村層面的變革、建立起適應現(xiàn)代農業(yè)經營方式的鄉(xiāng)村體系加以解決。田園綜合體建設正是在實踐基礎上為契合這種改革方向應用而生。
2. 田園綜合體建設是新時代促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的客觀要求
隨著我國城鄉(xiāng)、工農關系進入新的階段, 新的城鄉(xiāng)空間形態(tài)不斷涌現(xiàn), 成為深化農業(yè)供給側結構性改革、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要平臺和載體。國內發(fā)達地區(qū)的先行探索表明, 利用經濟信息、塊狀經濟、山水資源、歷史人文等獨特優(yōu)勢, 加快創(chuàng)建一批特色小鎮(zhèn) (或新形態(tài)的功能型社區(qū)) , 不僅符合經濟社會發(fā)展規(guī)律, 而且有利于破解經濟結構轉化和動力轉換的現(xiàn)實難題。[1]這類功能區(qū)具有現(xiàn)代文明的內核和鄉(xiāng)村景觀的外形, 是處于傳統(tǒng)農村和現(xiàn)代都市之間的新形態(tài), 是在城市化和逆城市化之間的新選擇。在國家大力推進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的時期, 綜合區(qū)位、資源、人口、產業(yè)等因素變化, 結合新農村分化發(fā)展的趨勢, 有條件的村莊會成為一個多方共贏的創(chuàng)新空間和生活空間, 一般的村莊也將成為文化傳承與揚棄的重要載體。田園綜合體建設正呼應了城鄉(xiāng)融合發(fā)展對鄉(xiāng)村功能與形態(tài)變化的新要求。
3. 田園綜合體建設是新時代推動新農村建設升級的重要手段
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代我國做好“三農”工作的總抓手, 總要求體現(xiàn)為“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”, 其中“生態(tài)宜居”是鄉(xiāng)村振興的關鍵。經過大規(guī)模社會主義新農村建設, 我國農村生產生活條件得到了極大改善, 部分地區(qū)的新農村已經初步實現(xiàn)了基本公共服務與城市的均等化, 面臨的主要矛盾是從保障農產品供給和農村基本生產生活條件向提高供給效率和質量、全面拓展農村功能與優(yōu)化農民生活環(huán)境轉變, 迫切需要打造新農村建設升級版。這不僅需要轉變發(fā)展理念, 更需要轉換發(fā)展動力。前期探索證明, 依賴土地增值收益推動的新農村建設不可持續(xù), 新農村建設必須由外源性投入向內外共同投入轉變, 激發(fā)農民參與村莊建設與管理的積極性, 形成通過鄉(xiāng)村不斷發(fā)展獲得持續(xù)收益的長期目標體系。田園綜合體建設以農民合作社為主體, 就是要矯正前期新農村建設動力機制短期化的問題, 構建起以農民為實際建設者、管理者和受益者的長期動力機制, 這是推動新農村建設升級的重要手段。
4. 田園綜合體建設是新時代重構鄉(xiāng)村治理機制的重要契機
隨著農村人口結構的變遷和經濟功能的變化, 傳統(tǒng)的“熟人社會”逐漸瓦解, 農村社會治理的目標、對象和方式均發(fā)生深刻的變化, 而農村經濟關系的特殊性也使行政化管理體制效率較低, 所以迫切需要重構我國鄉(xiāng)村治理體系。其中, 如何協(xié)調各類主體間的利益關系將成為農村社會治理必須解決的關鍵問題。田園綜合體建設不僅帶來農民生產生活物質條件的改善和農村景觀的變化, 更是一次農村社會經濟關系的全方位調整。田園綜合體建設實踐中也會不斷涌現(xiàn)一些創(chuàng)新路徑, 為鄉(xiāng)村治理機制完善帶來重要契機, 提供有益經驗和可行路徑。
二、田園綜合體的理論內涵及主要特征
當前, 田園綜合體建設實踐存在的分歧以及偏差等, 與理論認識模糊相關聯(lián), 因此有必要厘清田園綜合體的概念內涵以及主要特征。
1. 理論內涵
田園綜合體以鄉(xiāng)村生活和現(xiàn)代農業(yè)為基礎, 融入低碳環(huán)保、循環(huán)可持續(xù)的發(fā)展理念形成的田園生產、田園生活、田園生態(tài)有機統(tǒng)一體, 是與現(xiàn)代農業(yè)經營方式和居民生活方式相適應的農村功能和經濟關系呈現(xiàn)形態(tài), 是深化農業(yè)供給側結構性改革的重要平臺, 是促進城鄉(xiāng)融合的有效抓手, 是推動新型城鎮(zhèn)化進程的現(xiàn)實載體。從國家對社會主義新農村建設的政策脈絡可以看出, 田園綜合體建設不是憑空產生, 而是新農村建設進入新階段后轉變的客觀要求, 即從傳統(tǒng)的改善村容村貌、提升農民生活質量向實現(xiàn)宜產宜居、環(huán)境友好、文化特色、治理現(xiàn)代的鄉(xiāng)村多元功能轉變。
2. 主要特征
(1) 形態(tài)特征。田園綜合體是農村新型社區(qū)與現(xiàn)代農業(yè)體系在特定空間范圍內的有機融合, 主要集中于大城市周邊、風景名勝區(qū)或勞動密集型農業(yè)經營區(qū)等人口相對集聚的地區(qū), 呈現(xiàn)出自然景觀、村莊文化與現(xiàn)代產業(yè)的融合狀態(tài), 具備傳統(tǒng)農耕村落與現(xiàn)代商業(yè)集鎮(zhèn)的雙重特征。
(2) 功能特征。田園綜合體具有農業(yè)生產、商貿集散、公共服務、居住、旅游康養(yǎng)等多元功能。從鄉(xiāng)村自身功能看, 田園綜合體“是循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗和田園社區(qū)四位一體, 具備農業(yè)生產、文明生活、休閑旅游和綜合服務等多種功能, 宜居宜業(yè)宜游的美麗鄉(xiāng)村新形態(tài)”。 (3) 3從城鄉(xiāng)體系來看, 田園綜合體能夠提供安全農產品、優(yōu)化城鄉(xiāng)產業(yè)布局、延伸城鄉(xiāng)職能空間, 既是農村經濟活動中心、農村人口集聚中心, 也是滿足城市人口休閑度假等需求的重要場所。
(3) 社會結構特征。田園綜合體由本地農戶、外來經營者、企業(yè)、社會組織等構成, 相對于傳統(tǒng)的農村社會結構, 田園綜合體呈現(xiàn)出更強的流動性和組織性。在流動性方面, 田園綜合體常住居民中外來人口所占比重較高, 社會結構更加多元、利益關系更加復雜。在組織性方面, 田園綜合體中集體經濟將得到迅速發(fā)展, 農民之間、當?shù)鼐用衽c外來居民之間更多地以合作社等利益聯(lián)結方式形成緊密的共同體。
三、田園綜合體建設存在的突出問題
調研發(fā)現(xiàn), 當前田園綜合體建設既有理論認識的模糊, 也受體制機制掣肘, 同時關鍵的支持保障體系不健全, 需要在未來推進中引起高度重視。
1. 相關認識模糊
一是對田園綜合體性質認識不明確。由于田園綜合體建設涉及較多決策部門, 有些部門將其視為農業(yè)發(fā)展項目, 認為應該將高標準農田建設等基礎設施作為建設重點;有些部門將其視為土地整理項目, 將獲得建設用地結余指標做為重要目標;還有部門認為, 應比照“田園東方”的做法和經驗, 將鄉(xiāng)村旅游、休閑康養(yǎng)做為其發(fā)展方向。出現(xiàn)這種情況主要是因為上級部門對田園綜合體性質界定存有分歧, 缺乏明確的建設指導意見, 給基層實踐造成較大困惑。二是對田園綜合體產業(yè)定位不明確。調研發(fā)現(xiàn), 田園綜合體產業(yè)定位普遍存在“旅游化”傾向, 不僅失去“農”的本源與特色, 而且資金使用造成浪費, 部分成為接待考察、學習的“樣板工程”, 有些由于無法集聚人口甚至成為空心村。三是對田園綜合體主體定位不明確。2017年中央一號文件明確提出, 田園綜合體建設要“以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益”, 但實際中依然存在過度依靠企業(yè)力量、將企業(yè)作為主體的傾向。
2. 體制機制阻礙明顯
一是改革配套協(xié)同不足。田園綜合體建設是一項系統(tǒng)工程, 需要多個領域改革協(xié)同推進, 但目前農村土地、金融等各項改革仍不能有效配合, 基層也需應對多個部門, 在一定程度上增加了改革成本。二是政策連貫性不強。為有效控制風險, 部分農村改革采取了漸次推進的方式, 但這也造成政策的不連續(xù)性, 致使田園綜合體建設面臨較多現(xiàn)實困難, 推進較為緩慢。三是改革容錯性不夠。田園綜合體建設作為一項新的農村改革任務, 需要基層大膽創(chuàng)新、主動探索, 但部分基層干部對于改革預期不穩(wěn)定, 特別是對“日后問責”的擔心嚴重制約了創(chuàng)新積極性, 對田園綜合體建設帶來不利影響。
3. 財政資金支持方式亟待創(chuàng)新
一是財政資金投入方式需要創(chuàng)新。田園綜合體建設資金由中省財政資金切塊下達, 按照三年平均分配方式撥付, 而田園綜合體建設涉及內容較多, 平均化的資金撥付方式與建設進度難以匹配。二是財政資金投入環(huán)節(jié)需要調整。目前大部分田園綜合體建設資金均投向道路等基礎設施完善上, 但實際上承擔田園綜合體建設試點的地區(qū)多為基礎條件較好的鄉(xiāng)村, 更需要在產業(yè)升級、技術創(chuàng)新等方面給予財政資金支持。三是財政資金管理方式需要調整。調研發(fā)現(xiàn), 投入田園綜合體建設的中省財政資金均按照農發(fā)項目進行資金管理, 而農發(fā)項目多為基礎設施建設項目, 資金使用不允許采取以獎代補方式, 不利于發(fā)揮社會資本、合作社以及農戶參與積極性。
4. 農民參與難
一是農民參與的積極性有待激發(fā)。不少農民仍認為田園綜合體是政府主導的基礎設施建設項目, 或者是大企業(yè)的經營項目, 而且缺乏來自外部的激勵, 因此他們主動參與建設的意愿不強。二是農民缺乏參與的金融支持。雖然許多地區(qū)設立了農民貼息貸款等相關金融產品, 但農民能獲得的金融支持產品較少且額度有限, 在農民自籌資金不足的條件下, 田園綜合體建設往往通過工商資本投入解決。三是農民缺乏參與的人力資本。由于缺乏專業(yè)的服務意識和技能, 由農民提供的民宿、餐飲等服務仍停留在傳統(tǒng)的“農家樂”階段, 難以適應田園綜合體現(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的需要。
5. 組織管理方式滯后
一是傳統(tǒng)村莊行政化管理方式難以適應田園綜合體跨區(qū)域、多功能的特征。目前許多行政村仍由“村兩委”承擔管理職能, 田園綜合體建成后將面臨原行政村“村兩委”利益協(xié)調問題, 即在農民自治尚未完善的情況下, 如何轉變田園綜合體的社會治理方式, 從行政化管理向村民自治管理轉變是基層面臨的難題。二是田園綜合體建設給鄉(xiāng)村治理帶來現(xiàn)實挑戰(zhàn)。隨著田園綜合體的發(fā)展, 合作社、家庭農場、工商資本等多種新型經營主體所占比重將越來越高, 如果不能為其提供參與鄉(xiāng)村治理的有效途徑, 將造成鄉(xiāng)村內部利益集團間的沖突。
6. 生態(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)文化保護機制建設滯后
一是產業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾難以協(xié)調。在田園綜合體建設過程中, 經營主體堅持綠色有機生產的動力不足, 同時鄉(xiāng)村民宿、酒店、餐飲業(yè)的發(fā)展帶來大量生活垃圾及污水, 在轉運和循環(huán)處理成本較高的條件下, 如何建立起有效的激勵監(jiān)督機制以保證本地環(huán)境不被破壞是必須考慮的重要問題。二是本土傳統(tǒng)文化資源開發(fā)不足。調研發(fā)現(xiàn), 各地在田園綜合體建設過程中, 雖然都提出了要保護鄉(xiāng)村文化, 但對于本土特色文化的挖掘不深, 仍處于口號、標語等淺層次保護和開發(fā)階段, 缺乏系統(tǒng)性的文化挖掘、保護與開發(fā)制度。
四、構建田園綜合體建設支持保障機制的若干思考
鑒于田園綜合體建設的系統(tǒng)性, 未來推進中應在進一步明確努力方向、加強體制機制創(chuàng)新的基礎上, 著重構建財政投入、主體參與、鄉(xiāng)村治理、生態(tài)與文化保護四大支持保障機制, 從而營造田園綜合體建設更加有利的制度環(huán)境。
1. 明確田園綜合體建設方向
一是出臺相關政策。建議省級相關部門出臺田園綜合體建設的指導意見, 明確田園綜合體的內涵、發(fā)展定位、資金使用總體原則、考核標準等關鍵內容;市級部門出臺田園綜合體建設的具體政策, 根據(jù)實際情況制定建設標準、項目內容等, 并賦予基層在符合總體政策原則的前提下探索創(chuàng)新的權利。對已經申報立項的田園綜合體項目, 向中央積極爭取修改權限, 留足建設前思考、規(guī)劃、制度設計時間, 漸進有序推進田園綜合體建設。二是確立田園綜合體產業(yè)定位。組建省級鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展指導專家?guī)? 以政府購買服務形式邀請專家對各地田園綜合體的產業(yè)定位給予指導。積極組織合作社負責人、基層干部等到先進地區(qū)或國家參觀學習。引導各地推進農文旅有機融合, 將鄉(xiāng)村旅游作為農業(yè)的功能延伸和鄉(xiāng)村文化的價值實現(xiàn), 嚴控鄉(xiāng)村旅游盲目、同質發(fā)展現(xiàn)象。三是明確農民主體地位。重構和壯大集體經濟組織, 保證農民在建設中主體地位和作用的發(fā)揮。通過土地整理和新居建設為集體經濟組織注入資產, 在土地整理和復墾后, 明確集體土地、山坪塘、林地等資源性資產的集體所有權。在做好田園綜合體集體經濟組織成員身份確認、厘清綜合體居民與集體成員關系的前提下, 完善財政支農資金形成資產股權量化制度, 鼓勵各地將財政支農資金形成的資產量化為集體經濟組織資產。
2. 創(chuàng)新體制機制
一是增強改革協(xié)同性。建議選擇一個國家級或省級田園綜合體作為改革試點, 將自主改革內容集中于試點范圍, 形成系統(tǒng)化的改革措施實施制度。增強各級政府和部門的協(xié)同性, 合理設定政策目標, 減少政策任務逐級遞增的現(xiàn)象。二是提升政策連貫性。注重前期改革成果的運用, 穩(wěn)步推進相關政策實施, 穩(wěn)定基層干部和市場主體預期;強化依法執(zhí)政理念, 建立下級部門對上級部門亂作為的申訴機制;明確政策執(zhí)行主體、方式及考核時間等, 避免政策變動的隨意性。三是建立容錯機制。明確試錯條件、免責措施, 對先行先試改革因無先例遵循、政策界限不明、不可預知因素、缺乏經驗等而出現(xiàn)探索性失誤或未達到預期效果的基層干部, 免除相關責任。允許基層在田園綜合體建設中適當留白、循序推進建設, 對于尚未明確或條件不成熟的任務可留出空間, 待時機成熟后再繼續(xù)。
3. 加強財政投入保障機制
一是創(chuàng)新財政資金投入方式。根據(jù)建設環(huán)節(jié)的不同需求向上爭取資金, 實現(xiàn)以項目整合帶動資金整合。探索通過土地、存量資產、國有資產收益等注資方式, 發(fā)行新農村社區(qū)建設債券, 同時靈活運用土地抵押貸款、信托投資計劃融資等方式, 多渠道籌措資金。二是調整財政資金投入環(huán)節(jié)。減少對道路等基礎設施投入的比例, 增加對農技投入、高標準農田建設、品種改良、管理提升等方面的投入。在具備條件的地區(qū)探索“智慧農業(yè)”“智慧社區(qū)”建設, 提升農業(yè)經營、農村治理的現(xiàn)代化水平。三是完善財政資金管理方式。進一步完善“因素分配、切塊下達、績效掛鉤”的定向財力轉移支付管理模式, 繼續(xù)推進財政資金“四到縣”機制和財政資金“五補五改”模式, 提升縣 (區(qū)) 財政資金管理能力。
4. 暢通主體參與機制
一是拓展農民參與的多種渠道。引導農戶提高組織化程度, 鼓勵農民根據(jù)田園綜合體產業(yè)發(fā)展建立各類專業(yè)合作社, 在符合規(guī)劃和相關政策的前提下, 賦予農民以多種方式經營其自有財產的權利, 幫助農民拓展宅基地、房屋等資產多種功能。二是加大金融支持。引導金融機構針對田園綜合體建設中合作社、農民、企業(yè)等需求開發(fā)金融產品, 拓展項目區(qū)內可抵押物范圍, 探索以集體土地收益權、承包地經營權、新居規(guī)劃宅基地及房屋產權、預期土地結余指標收益權為抵押的融資方式。三是完善工商資本參與機制。在具備條件的地區(qū), 探索社會資本與農村集體合股進行田園綜合體建設, 構建社會資本支持社區(qū)建設的長效機制, 對長期投入的企業(yè)和組織給予更多財政獎補、貼息政策和配套項目投入。加快建立風險基金制度建設, 對社會資本做好風險提示, 特別要控制無涉農經驗的社會資本盲目進入農村。積極構建社會資本多元化退出機制。
5. 完善鄉(xiāng)村社會治理機制
一是提高基層黨組織能力。探索根據(jù)田園綜合體人員結構、區(qū)域功能設置黨組織, 引導黨員發(fā)揮服務、示范和引導作用, 幫助解決建設中農民生活方式無法適應、居民間溝通不暢等現(xiàn)實問題。二是強化社區(qū)自治組織建設。建設以常住人口為主體的基層治理實體組織, 鼓勵常住居民參與社區(qū)治理, 增強新型經營主體在鄉(xiāng)村治理中的參與度和作用。三是推進公共服務機構及人員下沉。逐步引入田園綜合體居民社區(qū)物業(yè)管理公司, 引導社區(qū)居民樹立購買服務的觀念。應用現(xiàn)代信息技術建立“互聯(lián)網+鄉(xiāng)村治理”模式, 形成以互聯(lián)網為載體的社區(qū)信息發(fā)布、數(shù)據(jù)采集、利益表達機制。
6. 健全生態(tài)與文化保護機制
一是構建田園綜合體與生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展機制。設立生態(tài)環(huán)境優(yōu)化獎勵基金, 設立具有科學性和持續(xù)性的生態(tài)環(huán)境考核指標, 對于在建設同時保護和修復環(huán)境的農戶、合作社、集體經濟組織、企業(yè)等主體給予獎勵。二是注重鄉(xiāng)村文化保護與重塑相結合。允許地方在田園綜合體財政投入資金中, 列支文化挖掘與保護項目, 引導文化、旅游等部門項目與田園綜合體建設相結合。深入挖掘鄉(xiāng)村歷史文化價值, 提煉凸顯文化特色的經典性元素和標志性符號, 合理應用于村落規(guī)劃設計。發(fā)展文化旅游、文化休閑、民俗體驗、觀光農業(yè)等特色型農村文化產業(yè)鏈條, 將田園綜合體建設與農村文化傳承有機結合, 推進鄉(xiāng)村文化多樣化發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：農村經濟2018年11期
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