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王平:地方政府推動(dòng)田園綜合體建設(shè)中的幾個(gè)重要問題

[ 作者:課題組  文章來源:中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點(diǎn)擊數(shù): 更新時(shí)間:2018-07-04 錄入:吳玲香 ]

2017年初的中央一號(hào)文件中,正式提出“田園綜合體”概念,并于當(dāng)年確定河北、山西等18個(gè)省份開展田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)。中央財(cái)政從農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補(bǔ)助資金中統(tǒng)籌安排,支持試點(diǎn)工作。一年多的試點(diǎn)工作中,地方政府在落實(shí)田園綜合體政策和試點(diǎn)申報(bào)中面臨哪些困難和問題?田園綜合體投資中存在哪些苗頭性的問題需引起政策的關(guān)注?地方政府在田園綜合體建設(shè)中是否可以用PPP模式、PPP項(xiàng)目和地方債務(wù)是什么關(guān)系?推動(dòng)田園綜合體健康發(fā)展的政策調(diào)整完善有哪些可行性建議?這些問題的深入探討將有利于田園綜合體的建設(shè)推廣,對(duì)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有支撐作用。

2018年5月29日,中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社《改革內(nèi)參》編輯部與山水文園發(fā)展中心政策研究室聯(lián)合主辦了“如何促進(jìn)田園綜合體的健康發(fā)展”的小型研討會(huì),邀請(qǐng)中國(guó)投資協(xié)會(huì)城鎮(zhèn)化投資委員會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)張憲光、國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所城鎮(zhèn)發(fā)展室主任歐陽慧、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔、中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部研究室理論處處長(zhǎng)、河北省行唐縣上方鄉(xiāng)井底村第一書記李雙伍,以及山水文園集團(tuán)政策研究室總經(jīng)理、中國(guó)投資協(xié)會(huì)城鎮(zhèn)化投資委專家田志對(duì)以上問題進(jìn)行了深入研討,現(xiàn)將觀點(diǎn)提煉如下。

一、田園綜合體建設(shè)的三個(gè)主要政策紅利

專家在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),關(guān)于田園綜合體文件的核心政策有三個(gè):

第一,國(guó)家允許地方進(jìn)行涉農(nóng)資金整合去建設(shè)田園綜合體,發(fā)展新業(yè)態(tài)。這幾年國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村越來越重視,涉農(nóng)資金在逐漸加大,所以這一政策規(guī)定為田園綜合體建設(shè)創(chuàng)造了一個(gè)好的條件。

第二,在《關(guān)于開展田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》(財(cái)辦【2017】29號(hào))提出,中央財(cái)政從農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補(bǔ)助資金中統(tǒng)籌安排。國(guó)家級(jí)田園綜合體:每年扶持資金6000-8000萬元,連續(xù)3年;省級(jí)田園綜合體每年扶持資金3000-6000萬元。

第三,也是最具吸引力是《國(guó)土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》提出的附屬設(shè)施建設(shè)用地,即進(jìn)行工廠化作物栽培的,附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項(xiàng)目用地規(guī)模5%以內(nèi),但最多不超過10畝;規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖的附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項(xiàng)目用地規(guī)模7%以內(nèi)(其中,規(guī)模化養(yǎng)牛、養(yǎng)羊的附屬設(shè)施用地規(guī)模比例控制在10%以內(nèi)),但最多不超過15畝;水產(chǎn)養(yǎng)殖的附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項(xiàng)目用地規(guī)模7%以內(nèi),但最多不超過10畝。這對(duì)田園綜合體是一個(gè)利好,一般來說,田園綜合體建設(shè)通常能提供附屬設(shè)施建設(shè)用地,對(duì)有些地方甚至可以用這些建設(shè)用地抵押申請(qǐng)銀行貸款。

二、警惕田園綜合體建設(shè)中的一些不良苗頭

結(jié)合實(shí)地調(diào)研,專家們發(fā)現(xiàn)基層的田園綜合體建設(shè)中出現(xiàn)一些苗頭需引起重視:

1. 田園綜合體的立腳點(diǎn)還應(yīng)該在“田園”——沒有田園也就沒有文化根基?,F(xiàn)在進(jìn)行大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設(shè),使得很多村莊消失了,特別是一些地方政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化,對(duì)村莊破壞的速度是相當(dāng)快的。如果按照這種大規(guī)模開發(fā)的模式和進(jìn)度,我們的田園、農(nóng)耕文化可能在一些地方將很快消失。關(guān)于文化傳承問題,是我們?cè)诮ㄔO(shè)田園綜合體時(shí)應(yīng)該認(rèn)真思考的一個(gè)重大問題。所以田園綜合體建設(shè)要慎之又慎,不要搞大規(guī)模的開發(fā),要保留我們農(nóng)耕文明和傳統(tǒng)文化的載體。

2. 防止在田園綜合體建設(shè)中造成對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。很多田園綜合體的規(guī)劃,如果按照實(shí)施下去,將會(huì)帶來比較嚴(yán)重的環(huán)境破壞。比如有的田園綜合體規(guī)劃中的河道治理,是按照城市水體的方式和思維進(jìn)行治理,如河道鋪防滲膜、岸堤用水泥磚,但這樣就破壞了河流的自然機(jī)理。另外,近幾年國(guó)家的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在環(huán)境治理方面取得了一定的成效,但是在垃圾處理、水污染、農(nóng)業(yè)污染以及禽畜糞便處理等方面還存在不少問題,那么田園綜合體建設(shè)如果把城市的發(fā)展模式帶到農(nóng)村去,這個(gè)環(huán)保問題怎么解決還是需要認(rèn)真思考的。

3. 田園綜合體建設(shè)中的“規(guī)劃熱”。田園綜合體和特色小鎮(zhèn)一樣,所謂的“熱”僅僅是“規(guī)劃熱”和“輿論熱”,事實(shí)上是一種虛熱。就專家的接觸來看,目前400多家特色小鎮(zhèn)中,真正能落地的投資少之又少,主要原因是缺少盈利模式,大部分都只能停留在規(guī)劃上。另外,現(xiàn)在提出特色小鎮(zhèn)或者田園綜合體要去地產(chǎn)化主要指的是住宅地產(chǎn),而不是產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)——如果一個(gè)小鎮(zhèn)沒有產(chǎn)業(yè)地產(chǎn),賬算不過來,誰會(huì)去投資呢?田園綜合體也好、特色小鎮(zhèn)也好,其盈利模式還沒有探索出來,這需要一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)間,需要市場(chǎng)社會(huì)去發(fā)現(xiàn)。

三、地方政府在進(jìn)行田園綜合體試點(diǎn)申報(bào)時(shí)應(yīng)注意哪幾個(gè)問題

1.一定要防止大而全的綜合體,要注意特色。盡管政策中的田園綜合體是鼓勵(lì)一二三產(chǎn)業(yè)融合,囊括農(nóng)業(yè)、旅游、文化、生產(chǎn)生活、鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合體,可是專家發(fā)現(xiàn),一些民間自發(fā)做起來的成功案例,最初的時(shí)候都不是綜合體,而是先發(fā)展出自己的特色產(chǎn)業(yè),然后再向兩端延伸產(chǎn)業(yè)鏈。田園綜合體一定要避免走全國(guó)泛濫、大同小異的步行街的老路,一定要突出其地域特色、文化特色和農(nóng)業(yè)特色。

2. “先建后補(bǔ)”還是“先補(bǔ)后建”的問題。專家認(rèn)為原則應(yīng)該是不能培養(yǎng)政府、企業(yè)和老百姓的依賴性。那些做得好的地方往往都不是政府補(bǔ)貼出來的,都是靠自己的創(chuàng)造性,根據(jù)當(dāng)?shù)乩习傩盏男枨蠛褪袌?chǎng)自發(fā)生長(zhǎng)出來的,而不是補(bǔ)貼的結(jié)果,也不是優(yōu)惠政策的結(jié)果?,F(xiàn)在各地的申報(bào),多數(shù)是對(duì)著一張規(guī)劃圖紙,即便是空對(duì)空獲得了財(cái)政支持,最終實(shí)現(xiàn)到什么程度,仍然是個(gè)問題。尤其是農(nóng)業(yè),不可能是一年兩年就能看見成效。有生命力的東西需要十年、二十年的用心打造,沒有短期效益。例如臺(tái)灣鑫記偉業(yè)集團(tuán)在北京密云的基地有兩萬畝地,種了二十年櫻桃,兩萬畝園區(qū)里面沒有一畝建設(shè)用地,不建一間賓館,就靠櫻桃實(shí)現(xiàn)了生存和發(fā)展。它的櫻桃是純有機(jī)的,從土壤、水到種植、施肥全程沒有一點(diǎn)污染,做出了精品農(nóng)業(yè),盡管價(jià)格是市場(chǎng)價(jià)的四到五倍而且從來不降價(jià),但仍然獲得非常高的認(rèn)可度。我們應(yīng)該鼓勵(lì)這樣扎扎實(shí)實(shí)做農(nóng)業(yè)的企業(yè),要警惕那些投機(jī)性企業(yè)的套利行為。

3.航空母艦與戰(zhàn)斗艦的關(guān)系。田園綜合體既是一艘巨型的航空母艦,功能齊全,也要是一艘主攻方向明確的戰(zhàn)斗艦?,F(xiàn)在國(guó)家級(jí)田園綜合體雖然沒有明確最低的規(guī)模限制,但多數(shù)人理解為最低起步在5000畝以上,多的達(dá)到四五萬畝的規(guī)模。這其實(shí)像一個(gè)超級(jí)航母,需要的投資至少在幾個(gè)億、十幾億以上。這必然會(huì)造成縣里的資金集中投向這些試點(diǎn)村莊,那么試點(diǎn)之外的大多數(shù)村莊的發(fā)展怎么辦?這些都需要認(rèn)真思考、論證。從基層的操作來看,專家認(rèn)為既要“大而全”,也要“小而精”,航空母艦沒有護(hù)衛(wèi)艦、驅(qū)逐艦等搭配,也將會(huì)成為一艘失去戰(zhàn)斗力的航空母艦。上萬畝的田園綜合體肯定涉及幾個(gè)村莊、幾百、甚至上千戶農(nóng)戶,農(nóng)地流轉(zhuǎn)起來的難度非常大,并且,農(nóng)村多樣化的種植習(xí)慣和傳統(tǒng)的農(nóng)耕文化也需要傳承。因此,巨型的田園綜合體的航母必須搭配小型田園綜合體的戰(zhàn)斗艦,比方一村一品,多做一些小而精的,300畝也好,1000畝也好,只要能做出特色和精品都可以鼓勵(lì)。這樣可能會(huì)更切合實(shí)際,社會(huì)資本也能充分參與進(jìn)來。太大的田園綜合體的門檻過高,把許多真正想做農(nóng)業(yè)的民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)資本都拒之門外,包括返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員以及村里致富帶頭人也沒有辦法參與其中,最后變成了大型社會(huì)資本和外來資本野蠻進(jìn)入。

4. 田園綜合體承載的任務(wù)的可行性問題。國(guó)家文件中的要求一共是六項(xiàng):即“突出特色、夯實(shí)基礎(chǔ)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、綠色發(fā)展、完善功能”,基本上體現(xiàn)了涉農(nóng)相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村所有的要求。但是就地方的實(shí)際情況而言,在申報(bào)的時(shí)候,這些功能有些需要拼命湊,這些理想化的方案最后能不能落實(shí)下去,可能還需要時(shí)間去觀察。

5. 房地產(chǎn)化問題。由于田園綜合體產(chǎn)業(yè)融合化,隨著產(chǎn)業(yè)界限越來越模糊,政策的空間和彈性就越來越大。近年來,一些的房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)軍田園綜合體,依然沒有改變傳統(tǒng)的開發(fā)模式,以建設(shè)田園綜合體為幌子,以旅游為目的,甚至以地產(chǎn)為導(dǎo)向開發(fā)建設(shè)田園綜合體。在實(shí)地調(diào)查中,不少田園綜合體的業(yè)態(tài)是農(nóng)業(yè)、文旅、地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè),這與國(guó)家倡導(dǎo)的“有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益,集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體”有較大差別。

6. 政策支持盆景化問題。即政策支持普惠不足、特惠有余且強(qiáng)度過大,通過短期高強(qiáng)度的政策支持和公共資源配置,人為營(yíng)造政策“高地”和政策“孤島”,導(dǎo)致支持對(duì)象對(duì)政府投入過度依賴甚至喪失自我發(fā)展能力。在相關(guān)支持政策的引導(dǎo)之下,有些企業(yè)一哄而上,但主要是在吃政策飯,有政策扶持的時(shí)候還能挺過去,沒有政策扶持很快就不行了。另外,政策扶持在農(nóng)村之間長(zhǎng)期不平衡、不公平問題,由此也會(huì)帶來農(nóng)民群眾之間極大的矛盾和沖突。

四、田園綜合體建設(shè)中哪些內(nèi)容可以用PPP模式?PPP項(xiàng)目和政府債務(wù)是什么關(guān)系?

在回答田園綜合體能不能搞PPP模式之前,需要把田園綜合體里涉及的內(nèi)容理清楚:田園綜合體到底干什么?主體是誰?多種主體之間的關(guān)系如何?在這個(gè)過程中,原來的主體利益能否得到保障?這都是很重要的環(huán)節(jié),如果做的不好,可能會(huì)引起很多矛盾。

在建設(shè)田園綜合體所有的內(nèi)容當(dāng)中,我們需要首先找到政府的職能是什么。針對(duì)政府的職能,比如修路、污水處理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)內(nèi)容,都屬于田園綜合體里很重要的內(nèi)容。如果政府有財(cái)政投資的能力當(dāng)然沒有問題,可如果財(cái)政沒有投資這些基礎(chǔ)設(shè)施和公共品的能力,就可以引入私營(yíng)部門和社會(huì)資本來參與投資。私營(yíng)部門和社會(huì)資本在本質(zhì)上是有區(qū)別的——私營(yíng)部門追逐利益最大化,央企、國(guó)企等社會(huì)資本雖然也是要賺錢的,但它還承擔(dān)著政府的一些公共職能和社會(huì)的一些責(zé)任,不以追逐利益最大化為目標(biāo)。但無論是私人資本還是社會(huì)資本,如果要參與政府的項(xiàng)目,就涉及到這個(gè)項(xiàng)目的利潤(rùn)怎么來、從哪兒來,以及賺誰的錢的問題。如果不讓他賺錢,就搞不了PPP,因?yàn)槠髽I(yè)要生存下去。

PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的盈利模式一般有兩種:一是通過項(xiàng)目本身,比如污水處理、垃圾處理等等,可以向居民收費(fèi)的(政府代收或者社會(huì)資本自己收),我們稱為使用者付費(fèi);還有一種比如鄉(xiāng)村的道路等不可能收費(fèi)的項(xiàng)目,那就一定是由政府付費(fèi)。無論是使用者收費(fèi)還是政府付費(fèi), PPP模式要求企業(yè)盈利而不暴利,如果收費(fèi)不足,政府就要補(bǔ)貼。外部資本的收益率到底達(dá)到什么水平,是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。

關(guān)于政府付費(fèi)的項(xiàng)目,由于政府的財(cái)政資金是有限的,財(cái)政部專門出臺(tái)了一個(gè)《財(cái)政承受能力的評(píng)價(jià)》的文件,規(guī)定每一級(jí)政府在做PPP項(xiàng)目的時(shí)候,每年總的支付不能超過一般公共預(yù)算支付的10%,否則就放大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

那么,PPP項(xiàng)目是政府債務(wù)嗎?

最近兩年國(guó)家高度關(guān)注地方債務(wù)問題,那么,對(duì)于政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目,到底算不算政府債務(wù)?PPP項(xiàng)目與政府債務(wù)之間是什么關(guān)系?這是一個(gè)爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)。

專家認(rèn)為,政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目一般不視同為政府債務(wù)。但是不同的會(huì)計(jì)記賬方法對(duì)此會(huì)有不同的定義。因?yàn)镻PP項(xiàng)目不是工程完成就完事了,而是要根據(jù)工程投入使用的年限逐年付費(fèi),還要保證工程的質(zhì)量。但如果PPP項(xiàng)目建得過多,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了財(cái)政支付能力,這就是成了政府債務(wù)。

PPP項(xiàng)目還可以確保工程的質(zhì)量,因?yàn)楣こ藤|(zhì)量越好未來的管理成本越低,收益和回報(bào)率也就越高。現(xiàn)在選擇合伙人的時(shí)候,大家有一個(gè)誤區(qū),要么就是誰有錢讓誰來做,要么是誰干的好讓誰來做。其實(shí)這兩個(gè)都不是最重要的,最重要的是對(duì)這個(gè)項(xiàng)目本身要有較強(qiáng)的運(yùn)營(yíng)能力,當(dāng)然這個(gè)商業(yè)開發(fā)是要滿足政府和公眾的需求,不能變成商業(yè)項(xiàng)目。

例如在法國(guó)有一個(gè)公路橋,過橋的人很少,政府又沒有更多的財(cái)政資金,因此過了很長(zhǎng)時(shí)間才找到合伙人。這個(gè)合伙人找了全世界最優(yōu)秀的設(shè)計(jì)師,以這個(gè)橋?yàn)楹诵慕艘粋€(gè)主題公園,作為一個(gè)觀光旅游的景點(diǎn),除了車流量收費(fèi)之外,還通過賣門票獲取了很高的收益。

所以說,在田園綜合體實(shí)踐中,我們要找到政府的職責(zé)在什么地方,在引入社會(huì)資本的時(shí)候,要科學(xué)評(píng)估社會(huì)資本有無能力承擔(dān)這些項(xiàng)目,而不是說政府的補(bǔ)貼多少就干多少活兒。PPP模式需要更多有創(chuàng)新能力的企業(yè)來參與,而不僅僅只需要有建設(shè)能力,更要看重企業(yè)能不能使這個(gè)項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)下去。當(dāng)然,在國(guó)內(nèi)大家都愿意做短期的項(xiàng)目,不愿意做長(zhǎng)期的項(xiàng)目,銀行的長(zhǎng)期貸款和長(zhǎng)期債券發(fā)行也比較少。這些都需要體制機(jī)制的改革,來跨過這些障礙。

五、基層推進(jìn)田園綜合體實(shí)踐建議

田園綜合體是為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略量身打造的政策體系,最充分體現(xiàn)了“三農(nóng)”的元素——以農(nóng)民為主體、農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ),農(nóng)村為載體。在具體實(shí)踐過程中,有以下幾個(gè)方面應(yīng)著重關(guān)注:

1. 田園綜合體要形成獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)力。從當(dāng)前我國(guó)50多個(gè)城市人口爭(zhēng)奪大戰(zhàn)可以感受到,人力資源正在成為一個(gè)區(qū)域發(fā)展最寶貴的資源。城市競(jìng)爭(zhēng)、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的核心就是人口競(jìng)爭(zhēng),這對(duì)處于偏遠(yuǎn)和基層的農(nóng)村區(qū)域構(gòu)成了極大壓力。在可見未來,城市對(duì)于鄉(xiāng)村來說并不處于同一重量級(jí),前者對(duì)后者形成了全面擠壓。不過,這并不意味著田園綜合體沒有機(jī)會(huì),田園綜合體的終極發(fā)展方向,其實(shí)就是打造一個(gè)“小而美、新而活、特而強(qiáng)”的現(xiàn)代化小鎮(zhèn)生活空間,也可以把它理解為一個(gè)超級(jí)市民莊園,一個(gè)在鄉(xiāng)村自得其樂、相得益彰的社群和圈層。田園綜合體如果要形成人口的新聚居,那么就要有自身核心競(jìng)爭(zhēng)力,就要有優(yōu)于城鎮(zhèn)和其它鄉(xiāng)村的功能,而其中最重要的思路就是要以特色取勝。俗話說“尺有所短,寸有所長(zhǎng)”,田園綜合體要找出優(yōu)于城鎮(zhèn)尤其是大城市的長(zhǎng)項(xiàng)。那么鄉(xiāng)村究竟有什么所長(zhǎng)呢?歸納起來講,有空間、歷史、故事、童趣、山水、農(nóng)耕、阡陌、雞犬、手作、村舍、族群、鄰里、起居等諸多屬性,田園綜合體的文化旅游應(yīng)順延上述元素進(jìn)行規(guī)劃和打造。

2. 田園綜合體是一個(gè)生態(tài)體系。在當(dāng)前諸多田園綜合體項(xiàng)目中,不同的規(guī)劃師都較為自覺地考慮到了項(xiàng)目的功能性分區(qū)和多元化主題塑造,比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)事體驗(yàn)、文化娛樂、休閑度假等,兼顧到了項(xiàng)目自身的系統(tǒng)性打造。田園綜合體不是超級(jí)農(nóng)家樂,它會(huì)很快與周邊土地、居民、城鎮(zhèn)、政府發(fā)生密切關(guān)聯(lián),它從一開始就不能有圍墻意識(shí)和封閉思維。田園綜合體作為地方新規(guī)則、新模式的創(chuàng)立者,是鄉(xiāng)村建設(shè)的先鋒軍,肩負(fù)著農(nóng)業(yè)更新的使命,足以影響當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)生態(tài)。根據(jù)專家觀察日本知名的母親牧場(chǎng)、阿蘇農(nóng)場(chǎng)、mokumoku農(nóng)場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制,可以發(fā)現(xiàn)它們具有典型的外向拓展性:一方面,他們橫向整合了方圓幾十公里的農(nóng)戶,共同從事農(nóng)牧生產(chǎn)及文旅合作;另一方面,他們形成了完整產(chǎn)業(yè)鏈,貫穿了特色產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售全過程,并構(gòu)建起了全國(guó)范圍的營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)。注重生態(tài)體系和生態(tài)圈的打造,能夠讓田園綜合體快速形成可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。

3. 政府推動(dòng)田園綜合體要以營(yíng)造良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)為重心。思考我們的產(chǎn)業(yè)政策方向?,F(xiàn)在政府引導(dǎo)什么、什么就多,往往是一哄而上。本來有些地方可能發(fā)展得很好,可是政府一引導(dǎo),反而擾亂了市場(chǎng)的秩序,形成低成本的競(jìng)爭(zhēng),由此帶來生態(tài)環(huán)境的破壞和資源的巨大浪費(fèi)值得高度重視。所以政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向引導(dǎo)上應(yīng)謹(jǐn)慎,應(yīng)該把精力放在產(chǎn)業(yè)生態(tài)的營(yíng)造上。比如新型融合主體的培育、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立、田園綜合體的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的建立、農(nóng)業(yè)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善以及農(nóng)村金融體制的創(chuàng)新等方面。

4. 田園綜合體建設(shè)要把市場(chǎng)需求導(dǎo)向放在首位。要以市場(chǎng)需求為中心,謀劃特色產(chǎn)品定位。田園綜合體的謀劃要明晰:產(chǎn)品市場(chǎng)定位是什么、目標(biāo)客源市場(chǎng)在哪、消費(fèi)者細(xì)分市場(chǎng)等問題。同時(shí),隨著消費(fèi)者越來越挑剔,消費(fèi)者對(duì)田園綜合體的產(chǎn)品特色要求越來越高,田園綜合體的建設(shè)要堅(jiān)持特色化發(fā)展.

5. 田園綜合體建設(shè)要以“高端環(huán)節(jié)+農(nóng)業(yè)”挖掘盈利點(diǎn)。近年來“農(nóng)業(yè)+”是個(gè)比較熱門的話題,但是我認(rèn)為在田園綜合體建設(shè)中更重要是要做“X+農(nóng)業(yè)”,也就是“高端環(huán)節(jié)+農(nóng)業(yè)”。如從田園到餐桌是“農(nóng)業(yè)+”,餐桌到田園則是“X+農(nóng)業(yè)”,這兩種是不一樣的概念。和傳統(tǒng)的自產(chǎn)自制自銷的“農(nóng)業(yè)+餐桌”不同,餐桌到田園是餐桌需要什么,農(nóng)業(yè)則配合餐桌進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)綠色產(chǎn)品。

6. 田園綜合體要注重個(gè)體創(chuàng)業(yè)者。在首批國(guó)家級(jí)田園綜合體試點(diǎn)項(xiàng)目中,可以發(fā)現(xiàn)它們是清一色的國(guó)家隊(duì),地方政府包攬了這些項(xiàng)目的主體規(guī)劃和建設(shè),這讓外部觀察者可能質(zhì)疑這些項(xiàng)目的后續(xù)創(chuàng)新性和市場(chǎng)活力。對(duì)于很多田園綜合體項(xiàng)目而言,或許歷史積淀、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)、山水景觀都非常出眾,但如果沒有一流的策劃和運(yùn)營(yíng),沒有高效的項(xiàng)目決策者、管理團(tuán)隊(duì)及運(yùn)行機(jī)制,那么好資源也可能打出一副爛牌,現(xiàn)實(shí)中這類擱淺項(xiàng)目并不罕見。田園綜合體這個(gè)極具創(chuàng)新精神和創(chuàng)業(yè)激情的領(lǐng)域,天然屬性決定了民營(yíng)和個(gè)體力量應(yīng)該唱主角,此類項(xiàng)目需要百年老店式的精心打磨,而內(nèi)生的民間力量更具這樣的耐心和特質(zhì),比如國(guó)家在“雙創(chuàng)”旗幟下匯聚的一大批青年才俊便是理想的鄉(xiāng)村建設(shè)者。在今年中央一號(hào)文中,特別提到要“匯聚全社會(huì)力量,強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興人才支撐”,并具體提出要培養(yǎng)新型農(nóng)民、農(nóng)村專業(yè)人才,尤其是要吸引外部的“企業(yè)家、黨政干部、專家學(xué)者、醫(yī)生教師、規(guī)劃師、建筑師、律師、技能人才”等優(yōu)秀個(gè)體投身鄉(xiāng)村建設(shè)。上述群體具有巨大的創(chuàng)新活力和個(gè)人能量,必將成為田園綜合體的骨干和精英力量。

7.田園綜合體需要政府的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。田園綜合體項(xiàng)目需要內(nèi)外部?jī)煞矫尜Y源的結(jié)合,一方面是本土農(nóng)業(yè)資源及農(nóng)民群體的整合;另一方面是外部社會(huì)資本、專業(yè)人才及市民群體的導(dǎo)入,而后者是項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。田園綜合體作為涉農(nóng)項(xiàng)目,通常沒有成熟社區(qū)和配套社會(huì)資源,其生產(chǎn)生活水準(zhǔn)普遍較低,為了增加外部資本和建設(shè)者的信心,地方政府的首要任務(wù),不是直接把控項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng),而是要為項(xiàng)目提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和各項(xiàng)公共服務(wù)。

田園綜合體在運(yùn)行中需要地方政府的全方位支持,這不僅包括了表層意義的稅收減免及財(cái)稅資助,而且也包括了更深層面的良政治理。一個(gè)高效、包容、公正的政策空間和市場(chǎng)環(huán)境看似平常,但實(shí)際上是對(duì)地方政府執(zhí)政能力和水平的巨大考驗(yàn)。地方政府需要回答,田園綜合體的建設(shè)者和新居民,能否得到相比城市而言更好的公共服務(wù)?日常行政性事務(wù)處理是否更加便捷高效,這是鄉(xiāng)村與城市競(jìng)爭(zhēng)中的一大痛點(diǎn)和難點(diǎn)。

8. 田園綜合體建設(shè)需要體制、機(jī)制的改革創(chuàng)新。田園綜合體偉大愿景的實(shí)現(xiàn),僅靠財(cái)政部門的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策是不夠的,這不僅可能會(huì)造成社會(huì)企業(yè)和地方政府的投機(jī)沖動(dòng),而且還可能會(huì)干擾和壓制自發(fā)性的田園綜合體業(yè)態(tài)成長(zhǎng)。田園綜合體概念本身充滿了變革性和創(chuàng)新性,它能否在我國(guó)全國(guó)特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)之上達(dá)到新的高峰,那么就要擁有出奇制勝、以小博大的法寶和招數(shù)。從政府角度來說,需要給予田園綜合體建設(shè)主體更大的自主權(quán),為其提供運(yùn)營(yíng)成本、政策成本盡可能低的發(fā)展空間。尤其是在鄉(xiāng)村的空心村、四荒地、棄耕地、廢棄工礦區(qū)等具有邊緣化特征的土地載體上,允許個(gè)人和團(tuán)體進(jìn)行開創(chuàng)性試驗(yàn)。在保障運(yùn)行安全大前提下,可以在行政規(guī)制、土地權(quán)屬、空間功能、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、社會(huì)行為等方面給予更多的包容性放權(quán)。

(執(zhí)筆:王平)


中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中改研究(微信公眾號(hào)原創(chuàng))2018-07-04


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