——四川崇州鄉(xiāng)村振興探索實踐的幾點啟示
堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，是推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總方針，也是在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力加大、外部環(huán)境發(fā)生深刻變化的復(fù)雜形勢下， 切實穩(wěn)住“三農(nóng)”基本盤的政策導(dǎo)向。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實處，總的要求是必須做到四個“優(yōu)先”，即在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在公共財政投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排。從當(dāng)前工作重點看，就是要深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力夯實糧食生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，拓展農(nóng)村就業(yè)空間和農(nóng)民增收渠道，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐。
按照中央的總體部署，去年以來，各地在推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中已經(jīng)開展了形式多樣的探索創(chuàng)新，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。最近我們赴“農(nóng)業(yè)共營制”的創(chuàng)始地四川崇州市進行了專題調(diào)研，深感崇州通過一系列探索實踐和改革創(chuàng)新，有效促進了資源要素合理流動，推動了產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)城和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，真正做到了把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實處，具有重要啟示，值得深入思考和跟蹤調(diào)研。
第一，堅持“重中之重”， 地方一把手必須真抓、實抓、持久抓。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，首先必須始終優(yōu)先體現(xiàn)在地方黨政一把手的工作思路、管理理念之中。如崇州市委市政府主要負責(zé)人，始終堅持把“三農(nóng)”擺在全部工作的重中之重位置并落到實處。多年來， 堅持抓實抓好“三農(nóng)”工作頂層設(shè)計、制度保障、機構(gòu)支撐和干部配備等核心問題。早在2013年，在崇州市委主要負責(zé)人的直接推動下， 崇州市探索實踐以農(nóng)戶自愿自主組建土地股份合作社推進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，以培育農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人隊伍推進農(nóng)業(yè)的專業(yè)化經(jīng)營，以強化社會化服務(wù)推進農(nóng)業(yè)的組織化經(jīng)營，形成多主體、多層次的“農(nóng)業(yè)共同經(jīng)營”模式（簡稱“農(nóng)業(yè)共營制”），有效解決了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中“誰來種地、種怎樣的地、如何種地”的突出難題。在此基礎(chǔ)上， 近幾年來，崇州市為推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實處，進一步強化“三農(nóng)”工作的工作機制和制度安排。一是建立“一把手”牽頭抓農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作制度。崇州建立黨政一把手牽頭的推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“十大重點工程”“五項重點改革”行動方案， 明確目標(biāo)、細化措施、落實責(zé)任， 形成扎實推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的工作機制。二是建立市委書記掛帥的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革領(lǐng)導(dǎo)小組等聯(lián)席會議制度，定期研究解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村重大問題，增強工作執(zhí)行力。三是建立財政保障制度。設(shè)立市財政農(nóng)業(yè)農(nóng)村專項資金8000萬元，并保持逐年增長，重點支持農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化運用、農(nóng)村社會化服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展， 使“三農(nóng)”主管部門對鄉(xiāng)村振興能夠通盤考慮、系統(tǒng)謀劃、總體設(shè)計，實現(xiàn)穩(wěn)扎穩(wěn)打、逐步推進、久久為功。三是建立保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度框架，以制度為統(tǒng)領(lǐng)，確保資源要素優(yōu)先向鄉(xiāng)村配置和農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部署穩(wěn)步推進，破除鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵障礙。崇州基層干部反映，如果沒有市一把手的高度重視、系統(tǒng)思考和強力支持，鄉(xiāng)村振興中人財物調(diào)配、資源整合、政策落地、部門協(xié)同等難以到達目前的通暢、協(xié)調(diào)程度，這也激發(fā)了基層干部抓“三農(nóng)”工作的主動性和積極性，具有明顯的示范和引領(lǐng)效應(yīng)。
第二，創(chuàng)新制度供給，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)要素向鄉(xiāng)村合理流動和有效匯聚。“人、地、錢”問題，是把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實處的三個根本性難題。調(diào)研表明，崇州市通過一系列制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，千方百計激活主體、激活要素、激活市場，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“人、地、錢”問題逐步得到緩解。
首先，“人”怎么聚？崇州市近幾年來探索健全鄉(xiāng)村振興人才引育留用機制，設(shè)立人才發(fā)展專項資金，給予人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目、科研創(chuàng)新平臺和創(chuàng)新載體建設(shè)、人才公寓等政策扶持。尤其是，崇州市多年來注重培育農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人和新型職業(yè)農(nóng)民，到目前已達7329人， 成為農(nóng)業(yè)共營制的中堅力量，經(jīng)營管理全市耕地面積達66%；通過院校地企共建科研基地，引進農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)軍人才185人，推動了農(nóng)業(yè)科技成果落地轉(zhuǎn)化和科技人才就地孵化；引育鄉(xiāng)村創(chuàng)意設(shè)計人才100余名，已有北京、成都等多地的都市人才下鄉(xiāng)駐村創(chuàng)業(yè)就業(yè)。如崇州構(gòu)建“天府文化+設(shè)計師聯(lián)盟+集體經(jīng)濟組織”聯(lián)動機制，引進清華大學(xué)、中央美院等院校規(guī)劃設(shè)計專家團隊，吸引愛馬仕設(shè)計師、巴金文學(xué)院簽約作家等100余名創(chuàng)意人才作為“新村民”入住村落，打造出竹藝村、凡樸生活、五星村等特色景點。崇州市尊才重才、優(yōu)化人才服務(wù)，讓人才有平臺、有溫暖、有希望，人才都樂意扎根崇州，由此引領(lǐng)了鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新經(jīng)濟快速發(fā)展。
其次，如何盤活“地”？崇州市勇于探索，善于創(chuàng)新，出臺一系列促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的規(guī)章制度。一是推動農(nóng)業(yè)共營制提質(zhì)升級，到目前土地股份合作社已覆蓋全市農(nóng)業(yè)經(jīng)營土地的81%，基本實現(xiàn)了承包地的規(guī)模經(jīng)營。二是推進農(nóng)村土地綜合整治，探索集體建設(shè)用地入股聯(lián)營和流轉(zhuǎn)交易，盤活閑置集體建設(shè)用地600余畝，有效保障了農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興重大項目用地需求。三是試點農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，鞏固宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，鼓勵以租賃等方式利用鄉(xiāng)村閑置宅基地和房屋，有力促進了民宿、文創(chuàng)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。
再次，“錢”從哪里來？這是當(dāng)前各地推進鄉(xiāng)村振興的最大瓶頸因素。崇州市為破解這一難題， 注重用好財政資金、社會資金和金融資金“三種錢”，探索構(gòu)建“財政資金優(yōu)先保障、社會資金積極參與、金融資金重點傾斜”的多元投入格局。特別是，崇州采取規(guī)劃統(tǒng)籌、資金統(tǒng)籌、建設(shè)統(tǒng)籌的“三統(tǒng)籌”路徑，率先從規(guī)劃統(tǒng)籌著手， 做到鄉(xiāng)村振興“一張藍圖繪到底、一以貫之抓落實”，避免多個規(guī)劃之間相互沖突和來回折騰；對財政資金，采取“多個漏斗進、一個漏斗出”，統(tǒng)籌使用，集中投放一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個片區(qū)，整體推進農(nóng)田水利、公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套、生態(tài)環(huán)境等各項建設(shè)，不撒胡椒面、不單兵突進；夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、優(yōu)化營商環(huán)境、加強政策支持，引進中國中化、成都華川、四川發(fā)展、中業(yè)文旅等企業(yè)集團，作為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、品牌運營、文創(chuàng)等新經(jīng)濟投資主體和建設(shè)主體，激發(fā)社會資本參與鄉(xiāng)村振興的活力。
第三，突出產(chǎn)業(yè)振興，優(yōu)先推動農(nóng)業(yè)共營制升級和農(nóng)商文旅體融合發(fā)展。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，首要是振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。崇州市首先推動農(nóng)業(yè)共營制提質(zhì)升級，促進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效和高質(zhì)量發(fā)展。一是創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)入股方式，通過折股聯(lián)營、入股經(jīng)營、合作聯(lián)營探索“土地股份合作社+農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)”的聯(lián)合，讓土地經(jīng)營權(quán)分享到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的增值收益。二是健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障體系，提高糧食、蔬菜部分險種保險賠付水平， 創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)履約保證保險、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體用工意外傷害保險，有效降低了土地股份合作社規(guī)模經(jīng)營和雇工經(jīng)營等風(fēng)險。三是通過農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的遴選機制、產(chǎn)業(yè)鏈復(fù)合型技能培訓(xùn)體系、市場競爭優(yōu)勝劣汰機制等，有效提升了農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人隊伍專業(yè)技能、綜合能力和整體質(zhì)量。四是進一步深化校院地企合作，推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、試驗示范、轉(zhuǎn)化中試、應(yīng)用推廣，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營科技支撐體系升級；引進中化集團合建MAP現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心， 實現(xiàn)“全產(chǎn)業(yè)鏈”的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系升級；引進華川集團等構(gòu)建“農(nóng)產(chǎn)品公共品牌+企業(yè)自主品牌+ 電商平臺”的農(nóng)業(yè)品牌運營體系， 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)化、品牌化發(fā)展。崇州市通過農(nóng)商文旅體融合發(fā)展推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，“全域旅游、全業(yè)旅游、全域景區(qū)”，繪就“推窗見田、開門見綠”的錦繡畫卷。
第四，創(chuàng)新金融服務(wù)，暢通農(nóng)村金融下鄉(xiāng)渠道。長期以來，農(nóng)村金融服務(wù)融資難、融資貴、融資慢等問題突出，對農(nóng)村發(fā)展的制約越來越凸顯。2017年以來，崇州市以“農(nóng)業(yè)共營制”推動土地適度規(guī)模經(jīng)營為基礎(chǔ)，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資為根本途徑，以“農(nóng)貸通” 融資綜合服務(wù)平臺為抓手，積極推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育和農(nóng)村信用體系建設(shè)，推動金融資本、社會資本優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，初步突破了農(nóng)村金融的瓶頸約束。首先，崇州市應(yīng)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)搭建了“農(nóng)貸通”融資綜合服務(wù)平臺。該平臺涵蓋惠農(nóng)政策、融資主體、金融產(chǎn)品三大信息庫，整合銀（行）政（府）保（險）擔(dān)（保） 企（業(yè)）資源，同時匯集融資主體多元需求。通過信息共享推動資金供需、農(nóng)業(yè)保險、融資擔(dān)保網(wǎng)上對接和線上辦理，有效解決農(nóng)村金融服務(wù)資源分散、信息分割、對接不暢問題。其次，推動“農(nóng)貸通”平臺與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺、農(nóng)村電商服務(wù)平臺有機銜接，實現(xiàn)信息共享和功能集成。崇州市構(gòu)建了市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級管理，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站、農(nóng)村電商服務(wù)站、農(nóng)村金融服務(wù)站“三站合一”的“農(nóng)貸通”融資綜合服務(wù)體系。實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）全覆蓋，已建成村級“農(nóng)貸通”服務(wù)站231個， 有效破解農(nóng)村金融服務(wù)“最后一公里”問題。再次，崇州市構(gòu)建了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估、信用評價、風(fēng)險分擔(dān)、聚合融資、收儲處置、政策扶持“七大體系”，發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用和杠桿效應(yīng)，有效緩解信息不對稱、融資難、融資貴，以及農(nóng)村資產(chǎn)處置難、產(chǎn)權(quán)抵押融資難等突出難題， 盤活農(nóng)村資產(chǎn)，讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資政策真正落地。調(diào)研表明，崇州探索建立的農(nóng)村金融綜合服務(wù)體系，著力盤活農(nóng)村資源，初步實現(xiàn)了農(nóng)村金融多樣化、便捷化和智能化，促進降低金融服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的成本，為鄉(xiāng)村振興注入金融服務(wù)新動能。
第五，改革管理體制，探索建立城鄉(xiāng)行政管理、公共服務(wù)和社區(qū)治理新體系。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實處，必須推動改革涉農(nóng)和城鄉(xiāng)管理體制，促進轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能。崇州正在推進的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)建設(shè)管理體制試點及其改革效果值得關(guān)注和跟蹤。為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的新要求，崇州市組建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體功能區(qū)管委會（以下簡稱“管委會”）。管委會屬成都市政府的派出機構(gòu)，委托崇州市委市政府代管，負責(zé)落實成都市委市政府和崇州市委市政府重大決策部署和交辦的重大事項。同時，崇州市將功能區(qū)內(nèi)11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、92個村（社區(qū)）整合為4個街道、46個社區(qū)，構(gòu)建了“管委會+街道+社區(qū)”的組織框架。一是強化管委會的經(jīng)濟管理職能，管委會負責(zé)功能區(qū)建設(shè)、改革和發(fā)展，如負責(zé)功能區(qū)的規(guī)劃編制、實施和監(jiān)督，推動行政跨區(qū)多規(guī)合一；統(tǒng)籌人才、科技、土地、資金、服務(wù)等要素配置，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間布局優(yōu)化，破除區(qū)域壁壘和部門障礙；負責(zé)招商目錄和招商政策制定，招商引資和項目投資促進，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村綜合配套改革等。二是強化街道的公共服務(wù)和社會管理職能。按照新的管理構(gòu)架設(shè)置，街道是崇州市政府的派出機構(gòu)，主要任務(wù)是抓好公共服務(wù)和社會管理。崇州市試點成立了4個農(nóng)村社區(qū)工作站，承接民政、人社等部門下放的政務(wù)服務(wù)事項和衛(wèi)生健康服務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作、社會救助等基層行政事項208項，為社區(qū)居民、市場主體、產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員和游客四類主體提供專業(yè)化政務(wù)服務(wù)、精細化產(chǎn)業(yè)服務(wù)和個性化生活服務(wù)。社區(qū)工作站辦公場所設(shè)在社區(qū)、駐社區(qū)辦公，初步形成了“功能完善、服務(wù)多元、便捷高效”的15分鐘車程基本公共服務(wù)圈，有效推動了服務(wù)向農(nóng)戶下沉。三是推動社區(qū)“去行政化”，回歸村民自治職能，主抓集體經(jīng)濟發(fā)展，并根據(jù)《社區(qū)事務(wù)清單》承擔(dān)部分行政事務(wù)。崇州市通過構(gòu)建“管委會+街道+社區(qū)”的管理和治理新模式，對推動管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變、社區(qū)回歸自治做出有益探索。
與此同時，我們在崇州的調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實處，仍然面臨諸多源自頂層的制度安排和體制機制約束，使地方在破解鄉(xiāng)村振興建設(shè)用地供應(yīng)難題、建立新型農(nóng)村金融服務(wù)機制、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平等方面，難以取得進一步的突破創(chuàng)新， 亟需從中央層面加強頂層設(shè)計，深化系統(tǒng)改革，強化制度供給，出臺更加具有針對性、可操作性的政策措施。要鼓勵和支持基層在深化農(nóng)村土地制度改革、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場配置，增強農(nóng)村微觀主體活力，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合等方面，大膽實踐、勇于創(chuàng)新，允許試錯，盡快探索形成促進鄉(xiāng)村振興的體制支撐、制度框架和政策體系。
作者系同濟大學(xué)特聘教授，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部專家咨詢委員會委員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國發(fā)展觀察》2019年3-4期合刊 微信公眾號（原創(chuàng)）
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