縣域經濟是區域發展的重要組成部分和主要支撐，是統籌城鄉經濟社會發展的重要環節。應打破縣域經濟發展的固有思維模式，以城市群建設為突破口，促進縣域經濟轉型升級，推動區域經濟社會步入可持續發展新軌道。
習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要實施區域協調發展戰略，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。今年的政府工作報告也指出，要促進區域協調發展，提高新型城鎮化質量。圍繞解決發展不平衡不充分問題，改革完善相關機制和政策，促進基本公共服務均等化，推動區域優勢互補、城鄉融合發展。
縣域經濟是區域發展的重要組成部分和主要支撐，是統籌城鄉經濟社會發展的重要環節。我們應打破縣域經濟發展的固有思維模式，以城市群建設為突破口，促進縣域經濟轉型升級，推動區域經濟社會步入可持續發展新軌道。
山西縣域經濟發展進入瓶頸期
山西90%的國土面積、73%的人口都在縣域，縣域經濟是全省經濟發展的主要支柱之一。曾經，縣域經濟在推動全省農村工業化、農業現代化進程中發揮過巨大的作用。然而，任何一種發展模式都與特定的歷史發展階段相適應，隨著改革的深化和新常態的到來，縣域經濟發展出現瓶頸，一些深層次問題逐漸顯現，其在資源配置、功能整合方面的局限尤為突出。全省縣域經濟長期發展緩慢，表面看是因為傳統產業占比過大、產品技術含量低等，實質卻在于長期孕育、支撐這一產業體系的縣域經濟固有短腿，已無法適應新形勢下的經濟發展格局。
一是結構調整步履艱難?？傮w上看，全省縣域經濟結構仍處于初級化水平，結構單一，產業、產品雷同，自給自足的小農經濟色彩濃厚。由于政策、機制、市場等因素制約，縣域經濟結構調整短期內難以有大的突破和質的飛躍。一些原來工業基礎相對較好的縣(市)，由于產品結構不合理、科技含量低、附加值低，近幾年形成了“高產不難高效難、增產不難增收難、生產不難銷售難”的怪圈。
二是縣域財政困難較大。就多數縣(市)來講，普遍財力弱、包袱重、壓力大，突出反映在入不敷出，許多應當投入的項目無法投，許多該辦的事沒錢辦。需要財政保障的支出不斷增加，支出需求剛性不斷增強，縣一級財政壓力很大，甚至有的連吃飯都難以保證。
三是城鎮化進程緩慢。城鎮普遍存在基礎差、功能弱、發育不成熟、帶動力不強的問題，特別是城市基礎設施、城市環境建設的落后，對外缺乏吸引力，難以聚集資本和生產要素；對內缺乏帶動力，難以成為拉動經濟發展的“火車頭”。自然資源與人力資源難以充分開發和有效利用，難以使更多的農村剩余勞動力轉移到城鎮，延緩了農村城市化進程。
全國范圍內縣域經濟發展進入轉軌期
縣域經濟發展不僅在山西遇到了瓶頸，放眼全國，許多縣域經濟體同樣面臨著困境，諸如產業發展滯后、人口過度流失和農村經濟凋敝等問題日益顯現。當前我國縣域經濟呈現以下特點。
首先，縣域經濟增速下滑幅度超過全國水平。跟蹤中國社會科學院發布的年度《中國縣域經濟發展報告》可以發現，2015年其400強樣本縣（市）實際經濟增長率同比回落2.26個百分點，遠超同期全國0.5個百分點的回落幅度。2016年其400強樣本縣(市)經濟增速為7.2%，比上年下滑0.9個百分點，雖下滑幅度有所縮小，但仍超過同期全國0.2個百分點的回落幅度。
其次，一些縣域經濟體出現大幅度的負增長。全國縣域經濟體發展分化嚴重，雖然部分縣域保持了較高的經濟增速，但一些縣域經濟增速卻急劇下滑，甚至轉入深度負增長。其中，資源開采業和重工業生產比重畸高的縣域經濟體經濟增速下滑最為劇烈，這些區域的許多企業都面臨著產能過剩和財務危機等問題，工人待崗的現象也比較普遍，并對當地的服務業發展形成威脅，給地方經濟帶來了嚴重沖擊。
第三，大城市近郊縣經濟活力較強，偏遠縣發展受阻。受大城市輻射效應逐漸增強的影響，大城市周邊的縣域經濟體正在獲得越來越強的發展動能，從而保持了較強的經濟活力。與之對比，中西部地區相對偏遠的縣域經濟體，經濟規模偏小，經濟活躍程度、就業機會不足，經濟發展嚴重受阻。
不難看出，隨著經濟社會發展進入新階段，縣域經濟的發展也進入到體制轉軌、結構轉型的特定時期，這一點，從近幾年百強縣排行榜的變遷中也可略見端倪。一段時期以來，在百強縣榜單上江蘇、浙江、山東并駕齊驅，占據半壁江山。但上述3省上榜縣數量卻逐年下降，位列榜單前列的縣更是經常變化。究其原因，并不是這些縣的發展出了什么問題，而是由于一些縣近年來相繼撤縣設區，已不符合參選條件，因而退出了百強縣行列。比如，不少強縣已改成市轄區的經濟強省廣東，2016年百強縣榜單中僅入圍一席。另一個很有典型意義的事例是，一度位列百強縣浙江之首的蕭山市改為杭州市蕭山區后，從縣域經濟道路轉入城市經濟軌道，無論經濟規模、產業結構還是財政收入、民生改善，均獲得了歷史性提升。
一方面是縣域經濟經過數十年發展開始遇到“天花板”，亟須轉型升級；另一方面則是城市群經濟在未來區域經濟競爭中的分量越來越重。因此，近年來百強縣榜單的變化，也可以說從某種角度折射出當前縣域經濟的一種發展趨勢，即從經濟強縣轉變為城市市轄區，發展方式則從縣域經濟向城市群經濟轉型。
依托城市群發展促進縣域經濟加快轉型升級
隨著我國城市化進程的加快，都市圈或城市群越來越成為衡量一個區域社會經濟發展水平的重要標志。經過近十年的實踐，城市群的集聚效應日益凸顯，長三角、珠三角和京津冀三大城市群強勢崛起，已經成為全國經濟的領頭羊。據國家統計局數據，2015年三大城市群以5.2%的國土面積集聚了23.0%的人口，創造了39.4%的國內生產總值，成為帶動中國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺，城市群的建設和發展創造了“1+1>2”的經濟奇跡。
從縣域經濟到城市群經濟，走的是一條從分散到融合、從單打獨斗到抱團發展的道路。山西目前正處于資源型經濟轉型發展的關鍵時期，依托城市群加快縣域經濟發展以應對日益激烈的區域競爭環境，應該成為政府設計制定發展政策的重要目標取向。
（一）以城市群形態優化區域空間布局
城市群由中心城市和周邊經濟聯系緊密且交通便利的區域組成，其范圍主要取決于中心城市的輻射范圍。以城市群形態優化區域空間布局，有利于各類資源、產業和人口在整個城市群范圍內得到合理配置。從山西現狀來看，“一核一圈三群”的城鎮布局已基本成形。對于城市群內部而言，應根據各縣具體情況，由農業基礎厚實、旅游資源豐富的縣承擔起“菜籃子”“后花園”角色；由礦產資源豐富、勞動力充足的縣承擔起產業轉移承接者角色，使各縣成為中心城市的“衛星城”“市郊”，中心城市則重點發展高精尖產業。產業的轉移、功能的定位應避免縣區經濟結構雷同現象，這有利于優化生產力布局，形成優勢資源，促進特色經濟發展，加快經濟結構戰略調整，有利于形成更加科學合理完善的區域經濟新格局，有利于充分發揮中心城市的輻射帶動作用，以城帶鄉，城鄉協調，共同繁榮。
（二）適時推進行政區劃調整，拓寬城市群經濟發展空間
一是擴大中心城市行政區劃范圍。山西現有城市普遍較小，且以單區市占多數。在城市快速發展和空間不斷外延的趨勢下，以撤縣設區為主要模式的行政區劃調整不但可以在短期內有效擴大城市發展空間，而且可以減少不必要的資源浪費和無謂的區域內惡性競爭的消耗，促進公共效率的提高。二是拓寬縣域發展空間。全省縣域規模明顯偏小，且貧困縣相對集中，可有計劃、分步驟地實施縣鄉撤并，有效整合各類資源，優先考慮在行政體制改革以及扶貧搬遷政策落實中，適度進行縣域撤并，實行有計劃的生態移民，這樣不僅可以減少財政供養人員，還可以加快脫貧步伐，促進資源集約利用。同時積極推進以縣城為核心的城鎮建設，引導生產要素盡快向城區集聚和重組，為二、三產業的快速發展拓展空間，創造條件。
（三）進一步提升中心城市的輻射帶動能力
發展城市群，中心城市是關鍵。目前山西省的中心城市總體偏弱，無法有效帶動整個區域發展，甚至個別地方存在中心城市與周邊縣域“小馬拉大車”的失衡格局。發展城市群經濟，首要任務就是提升中心城市功能。要花大力氣優化中心城市發展環境，使之成為高端要素、高端產業的集聚高地，強化其在金融、教育和科技等方面的跨區域服務水平，進一步提升中心城市產業層級，確立其在區域產業鏈中的龍頭地位。其次，要下決心消除行政壁壘，使中心城市的輻射影響力能比較順暢地向周邊縣域滲透擴散。在有序推進行政區劃調整的基礎上，進一步研究探索跨行政區域的聯合協調機制，在不斷提高市場化程度的基礎上，促進生產要素在不同行政區之間的自由流動。
（四）把加快小城鎮建設作為促進城市群發展的突破口
城市群的發展離不開眾多小城鎮的有力支撐。作為連結城鄉的橋梁，小城鎮的發展既促進了農業人口的非農化，又加速了農村工業化與城市化進程。從這個意義上講，加快小城鎮建設是城市群經濟發展的重要基礎。我們要堅持以產業化為支撐，走城鎮建設、市場建設、工業園區建設相結合的發展路子，推動農業產業化的龍頭企業向城鎮集中，形成支撐小城鎮發展的產業集群，依靠產業聚集帶動城鎮發展。要切實搞好城鎮規劃，強化城鎮管理，公共資源配置要適當向小城鎮傾斜，以增加其吸引力與發展潛力，形成更優的規模和結構，提高城市群整體實力，從而推動城鄉經濟向一體化邁進。
作者單位：山西省政府發展研究中心
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報 2019-04-12
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