習(xí)近平總書記指出，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國家長治久安的重要基礎(chǔ)?？h域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)及實(shí)現(xiàn)共同富裕具有深遠(yuǎn)意義。本報(bào)告基于我國1866個(gè)縣域（含縣、縣級(jí)市、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū)），首先探討我國縣域經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀與特性，其次分析制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要難題，最后提出促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議。
一、我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和特征
（一）經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)攀升
縣域經(jīng)濟(jì)總量不斷壯大，“千億縣”發(fā)展迅猛。我國縣域GDP從2000年的4.07萬億元上升至2022年的46.69萬億元；人均GDP從0.52萬元提升至5.21萬元，增長近10倍。其中，以“千億縣”為代表的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣表現(xiàn)突出，據(jù)賽迪顧問數(shù)據(jù)顯示，截至2023年，全國GDP超過千億的縣域達(dá)到60個(gè)，GDP總量為9.6萬億元，占全國比重為7.6%，人均GDP約為全國平均水平的1.7倍。
（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)顯著優(yōu)化，但支柱產(chǎn)業(yè)量小質(zhì)弱
“農(nóng)業(yè)大、工業(yè)小、三產(chǎn)弱”的結(jié)構(gòu)性問題有所緩解?？h域三產(chǎn)結(jié)構(gòu)由2000年的28.2:40.5:31.3轉(zhuǎn)變?yōu)?022年的14.3:42.6:43.1，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向更加多元和高級(jí)化方向發(fā)展。第二產(chǎn)業(yè)總體占比穩(wěn)定并略有增長，但在“千億縣”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占比高達(dá)50%，是其縣域經(jīng)濟(jì)增長的核心驅(qū)動(dòng)力。全國層面第三產(chǎn)業(yè)占比顯著增長，逐步超過第二產(chǎn)業(yè)，成為縣域經(jīng)濟(jì)最重要的組成部分。
（三）就業(yè)承載能力有所提高
縣域就業(yè)吸引力增強(qiáng)，吸引勞動(dòng)力回流?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近就業(yè)，農(nóng)民工外出務(wù)工半徑縮短。2022年，選擇在本地（主要是縣域）就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到12372萬人，增長率達(dá)2.4%，而外出農(nóng)民工的數(shù)量增速僅為0.1%。縣域就業(yè)群體趨向多元化，高層次人才占比上升。麥可思報(bào)告顯示，相較于2018屆畢業(yè)生，2022屆本科生到縣級(jí)城市及以下地區(qū)就業(yè)的比例增長25%。
（四）經(jīng)濟(jì)環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定
居民購買力增強(qiáng)，縣域消費(fèi)市場趨于多元化、品質(zhì)化。國金證券研究所數(shù)據(jù)顯示，2021年縣域社會(huì)消費(fèi)品零售總額占全國比重達(dá)46.3%，縣域網(wǎng)絡(luò)零售額占全國比重升至33.5%。這標(biāo)志著縣域消費(fèi)規(guī)模逐漸龐大，且突破了傳統(tǒng)消費(fèi)的時(shí)空限制。消費(fèi)內(nèi)容向服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)展，反映出縣域居民對(duì)高質(zhì)量生活方式的追求和消費(fèi)偏好的升級(jí)。以美業(yè)為例，根據(jù)大眾點(diǎn)評(píng)POI數(shù)據(jù)，2023年前三季度縣域地區(qū)新開商戶數(shù)量相比2022年同期增長148%，高于全國平均水平。
二、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議
（一）總體思路
以功能定位為導(dǎo)向，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)分類發(fā)展：核心城市周邊縣域培育城郊“新城”；產(chǎn)業(yè)商貿(mào)等節(jié)點(diǎn)型縣域培育區(qū)域新增長極；人口流失縣域精明收縮、加速就近就地城鎮(zhèn)化。
具體而言，鼓勵(lì)都市圈核心城市周邊的縣域積極融入核心城市產(chǎn)業(yè)鏈條，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、強(qiáng)化產(chǎn)學(xué)研協(xié)同合作，適當(dāng)發(fā)展核心城市疏散的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，成為產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居的城郊“新城”。支持已具有一定專業(yè)化集聚水平、人口密度較高的節(jié)點(diǎn)型縣域繼續(xù)扎根“小精尖”特色產(chǎn)業(yè)，并以產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)動(dòng)的形式，強(qiáng)化縣域經(jīng)濟(jì)的區(qū)域品牌效應(yīng)，成為區(qū)域新增長極。對(duì)于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、常住人口低于20萬且持續(xù)流失的縣域，亟需對(duì)其空間體系進(jìn)行精明重構(gòu)、收縮轉(zhuǎn)型，在精明收縮的空間范圍內(nèi)優(yōu)化公共服務(wù)、改善人居環(huán)境，促進(jìn)人口就近就地城鎮(zhèn)化，遏制人口外流趨勢。
（二）對(duì)策建議
1.人才興縣，保障縣域經(jīng)濟(jì)引才用才
一是加快就地就近城鎮(zhèn)化，將縣城打造為縣域人口集聚的核心區(qū)域。合理預(yù)測各縣（市）的人口城鎮(zhèn)化目標(biāo)，引導(dǎo)縣域公共資源按常住人口規(guī)模進(jìn)行配置。推進(jìn)三產(chǎn)融合，依托縣域比較優(yōu)勢重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力，推進(jìn)“工農(nóng)兼業(yè)”的就地就近城鎮(zhèn)化。二是確保人口“流得出”“回得來”，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充足的人力資源。著力增加縣城基礎(chǔ)設(shè)施供給，提高公共服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入縣城舉家落戶。放寬“非轉(zhuǎn)農(nóng)”戶口回遷和土地承包、宅基地使用限制，鼓勵(lì)各類群體以“城鄉(xiāng)兩棲”“半工半耕”等靈活方式參與縣域經(jīng)濟(jì)。三是加大對(duì)高層次人才的“引育留用”力度，促進(jìn)人才柔性流動(dòng)。鼓勵(lì)各地采用“縣引企用，雙向進(jìn)入”的管理模式，在不變更人事關(guān)系和戶籍關(guān)系的情況下，促進(jìn)人才在公私部門間柔性流動(dòng)，以更靈活的身份精準(zhǔn)參與到縣域重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。
2.產(chǎn)業(yè)強(qiáng)縣，培育縣域經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)
一是因地制宜，打造特色產(chǎn)業(yè)集群。站在連接城鄉(xiāng)、服務(wù)市場的高度，打造“一縣一品”“一業(yè)一品”的特色縣域經(jīng)濟(jì)。通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善公共服務(wù)、優(yōu)化營商環(huán)境等舉措，推動(dòng)要素資源向縣城產(chǎn)業(yè)平臺(tái)集聚，進(jìn)而打造輻射縣域、吸納就業(yè)的高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)集群。二是數(shù)字賦能，提高產(chǎn)業(yè)附加價(jià)值。推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興業(yè)態(tài)與縣域經(jīng)濟(jì)的有機(jī)融合。大力發(fā)展農(nóng)村電商、直播帶貨、在線服務(wù)平臺(tái)等，打造縣域公共品牌，使其對(duì)接更廣泛市場需求，并提升品牌影響力和市場競爭力。三是區(qū)域協(xié)同，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。加強(qiáng)縣域、縣市間產(chǎn)業(yè)合作，鼓勵(lì)有條件的縣主動(dòng)與（特）大城市對(duì)接，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”或共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)迭代升級(jí)。
3.資金促縣，激活縣域經(jīng)濟(jì)造血潛能
一是加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政管理，確?？h級(jí)財(cái)政資金精準(zhǔn)使用。通過數(shù)字化手段提升財(cái)政透明度，優(yōu)先保障教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)鍵領(lǐng)域的投入，嚴(yán)格控制非必要支出。加強(qiáng)縣級(jí)債務(wù)監(jiān)控管理，建立健全債務(wù)預(yù)警和化解機(jī)制，避免過度負(fù)債。二是發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用，構(gòu)建多元投融資體系。中央和省級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)精準(zhǔn)滴灌欠發(fā)達(dá)縣域，并對(duì)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣域、邊境縣域予以獎(jiǎng)補(bǔ)；引導(dǎo)各類資金在縣一級(jí)進(jìn)行統(tǒng)籌，創(chuàng)新使用基礎(chǔ)設(shè)施REITs等融資工具保障重大項(xiàng)目落地；完善縣域金融服務(wù)體系，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)存款更多用于支持本地產(chǎn)業(yè)；參照浙江省安吉等地的經(jīng)驗(yàn)，探索構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，使“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。三是建立健全民營企業(yè)服務(wù)體系，激活民間資本。引導(dǎo)稅收、融資等優(yōu)惠政策向民營經(jīng)濟(jì)傾斜，重點(diǎn)扶持小微企業(yè)?？h級(jí)政府扮演好“店小二”角色，建立健全覆蓋信用擔(dān)保、信息服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等環(huán)節(jié)的民營企業(yè)服務(wù)體系，更好發(fā)揮民營企業(yè)在縣域經(jīng)濟(jì)中的主體作用。
（作者系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國發(fā)展改革 微信公眾號(hào)）
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