摘要:近年來(lái)我國(guó)全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革，以實(shí)現(xiàn)持續(xù)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的雙重目標(biāo)?，F(xiàn)有研究雖對(duì)改革中的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了諸多討論，但對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的存續(xù)現(xiàn)狀和改革進(jìn)程缺乏全面實(shí)地的考察，關(guān)于集體資產(chǎn)改革的影響研究多基于個(gè)案分析。基于對(duì)全國(guó)九省156個(gè)村的調(diào)研數(shù)據(jù)，本文分析了我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)存續(xù)現(xiàn)狀、產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程及其影響。研究結(jié)果表明，村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)價(jià)值尚存，但其增值潛力不如預(yù)期；有較大增值空間的資產(chǎn)多數(shù)已確權(quán)改革，對(duì)農(nóng)民增收助力有限；村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)分布區(qū)域差異大；改革進(jìn)度省際間差異較大，部分地方性方案待規(guī)改。
關(guān)鍵詞:村集體資產(chǎn); 經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn); 資產(chǎn)現(xiàn)狀; 改革進(jìn)程;
一、引言
我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能試點(diǎn)改革是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的又一次深化改革。雖然現(xiàn)有的組級(jí)、村級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織替代了人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社，但原有集體經(jīng)濟(jì)核算體制下村集體資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系模糊、份額不清、政經(jīng)不分等問(wèn)題依舊突出，易發(fā)生權(quán)力尋租、集體資產(chǎn)流失問(wèn)題。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，這些弊端日益凸顯，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步改革的實(shí)踐更是迫在眉睫。
改革開(kāi)放四十年來(lái)我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革主要包括兩大路徑。一是集體土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新?！皟蓹?quán)分離”將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從集體所有權(quán)中分離，使得農(nóng)戶成為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)主體，有利于實(shí)現(xiàn)法定物權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能，提高農(nóng)業(yè)微觀生產(chǎn)效率；而“三權(quán)分置”進(jìn)一步將土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，為土地流轉(zhuǎn)、土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。二是以經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份權(quán)能試點(diǎn)為改革重點(diǎn)的村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革。從1984年廣東南海股份制改革，到十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要保障村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)必須構(gòu)建“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。這兩大集體經(jīng)濟(jì)改革路徑是在充分考慮我國(guó)改革特殊性的基礎(chǔ)上對(duì)西方產(chǎn)權(quán)理論的具體應(yīng)用，既堅(jiān)持了“帕累托改進(jìn)”的效率原則，又體現(xiàn)了共同富裕的本質(zhì)要求。
雖然學(xué)界已對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革給予了充分關(guān)注，并針對(duì)清產(chǎn)核資、成員身份確認(rèn)、股份量化、股權(quán)管理等關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了充分的討論，但基于實(shí)地調(diào)研探討我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的文獻(xiàn)較少，對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革的影響因素多停留在個(gè)案分析層面，這對(duì)全國(guó)性的村集體資產(chǎn)改革雖有一定的借鑒意義但缺乏代表性。例如，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司調(diào)研組的調(diào)研報(bào)告指出，目前浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在股權(quán)管理、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、集體資產(chǎn)增收等方面存在一定的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)比分析溫州、松江和成都三類典型的股改模式，段龍龍和劉曉茜對(duì)集體資產(chǎn)的總量范疇進(jìn)行了重新界定，并回應(yīng)了混合所有制形式結(jié)構(gòu)及配股機(jī)制方面的分歧。夏英等對(duì)大興、南海、閔行等12個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）進(jìn)行調(diào)查研究，對(duì)改革主客體、股權(quán)設(shè)置和管理、股份權(quán)能賦予、政社分離等方面做出經(jīng)驗(yàn)性總結(jié)，并探索了發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑。全面推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革仍須厘清一系列問(wèn)題。例如，目前全國(guó)范圍內(nèi)村集體資產(chǎn)尤其是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)存續(xù)現(xiàn)狀如何？目前集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行到何種程度？尤其在缺乏自發(fā)改革驅(qū)動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，改革進(jìn)展如何？改革前后各級(jí)組織對(duì)其管理是否到位，內(nèi)部管理制度是否完善？改革實(shí)際效果如何，對(duì)農(nóng)民增收的推動(dòng)力有多大？回答上述問(wèn)題，對(duì)于進(jìn)一步全面推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革具有十分重要的意義和作用。為此，本文基于對(duì)全國(guó)9省156個(gè)村集體資產(chǎn)改革狀況的調(diào)研數(shù)據(jù)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)存續(xù)現(xiàn)狀、改革進(jìn)程加以分析，為國(guó)家出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革和相關(guān)配套政策提供決策依據(jù)。
二、改革開(kāi)放四十年我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展回顧
改革開(kāi)放四十年來(lái)我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新和村集體資產(chǎn)股份權(quán)能試點(diǎn)為重點(diǎn)，在某些發(fā)展階段集體經(jīng)濟(jì)雖然受到一定程度削弱，但總體發(fā)展規(guī)模不斷壯大。目前我國(guó)已進(jìn)入發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的新時(shí)期，縱觀其發(fā)展歷程大致可分為四個(gè)階段：
1978年～1984年：逐步確立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制
十一屆三中全會(huì)以來(lái)，原有的高度集中的人民公社體制被統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制取代，我國(guó)農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度發(fā)生了根本改變。家庭分散經(jīng)營(yíng)并未改變農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，而是將土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地集體所有權(quán)中分離并下放到農(nóng)戶手中，集體土地產(chǎn)權(quán)制度得以初步分解。由于在調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)微觀效率方面的良好激勵(lì)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得到中央政策的支持并在實(shí)踐中迅速推廣。
雖然山西大寨村、河南南街村等提供了集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的成功范例，但這一階段家庭承包已成為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式的基礎(chǔ)與核心，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)隨著“雙層經(jīng)營(yíng)體制”的提出而有所弱化，這實(shí)質(zhì)造成了兩個(gè)經(jīng)營(yíng)層次發(fā)展失衡。在實(shí)際操作中，雖有部分村集體保留少量機(jī)動(dòng)地以緩解人地矛盾、滿足新增人口和返鄉(xiāng)人口等的用地需求，但預(yù)留機(jī)動(dòng)地受到《農(nóng)村土地承包法》的嚴(yán)格限制，到二輪土地承包時(shí)多數(shù)村莊的預(yù)留機(jī)動(dòng)地已分配殆盡。
20世紀(jì)80年代中期～90年代中期：鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)異軍突起
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然一定程度上弱化了集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，但卻間接促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展壯大。一是發(fā)端于20世紀(jì)50年代的社隊(duì)企業(yè)參照農(nóng)業(yè)承包責(zé)任制推廣了多種形式的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，為其向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型奠定了制度基礎(chǔ)。二是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力需求減少，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力逐漸從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移出去，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展壯大提供了大量勞動(dòng)力。1984～1988年，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從606.5萬(wàn)個(gè)猛增至1888.16萬(wàn)個(gè)；到1992年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高達(dá)2000多萬(wàn)家，從業(yè)人員接近12000萬(wàn)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值占整個(gè)農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值的2/3。
80年代末，我國(guó)在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)始了對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的有益探索。各地開(kāi)展的村集體資產(chǎn)改革多采取“股份合作制”的名義，雖然具體改革模式并不統(tǒng)一，如溫州的“三分三改”、上海松江的“三級(jí)合一”、成都試驗(yàn)的“化整為零”、浙江嘉興的“兩分兩換”等典型模式，但這些股份合作制改革對(duì)增加農(nóng)民的分紅收益和財(cái)產(chǎn)性收入均發(fā)揮了重要作用。由于這一時(shí)期的村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，因此屬于典型的誘致性制度變遷。
20世紀(jì)90年代中期～2008年：村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)逐步展開(kāi)
受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的沖擊，這一階段我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)流失較為嚴(yán)重。一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制為代表的村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)流失較為嚴(yán)重。上世紀(jì)90年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展空間變小、效益下降，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因無(wú)法適應(yīng)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而進(jìn)行改制并轉(zhuǎn)為民營(yíng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制使得部分地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形式較為單一，同時(shí)嚴(yán)重削弱了依靠經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)獲得集體收入的村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。二是以農(nóng)地征用為代表的村集體資源型資產(chǎn)流失。上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，地方政府為突出政績(jī)，低價(jià)征收集體土地，促進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化，過(guò)度擴(kuò)張城市，建設(shè)各類開(kāi)發(fā)區(qū)。集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害變相侵蝕了集體資產(chǎn)，大量農(nóng)民失地、失業(yè)和社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象較為突出。
隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模增長(zhǎng)迅速，集體經(jīng)濟(jì)組織成員流動(dòng)日趨頻繁，一系列新的社會(huì)矛盾促使部分城中村、近郊村逐步開(kāi)展集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)，例如北京市豐臺(tái)區(qū)、上海閔行區(qū)、江蘇吳中區(qū)、廣州東莞市的股份制改革試點(diǎn)，這些地區(qū)的改革試點(diǎn)為后來(lái)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革政策制定積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。
2008年～2013年：村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)與制度化
集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)入創(chuàng)新土地利用方式的新時(shí)期。以2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》為標(biāo)志，一些地區(qū)因地制宜探索土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)辦法，如互換并地開(kāi)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、土地股份合作制試點(diǎn)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)、建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心等。此外，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，部分城郊村和城中村借助征地補(bǔ)償獲得了大量集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金，為集體經(jīng)濟(jì)的保值增值提供了新的發(fā)展空間，如長(zhǎng)三角、珠三角、山東膠東半島等地通過(guò)征地拆遷補(bǔ)償款、發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)和物業(yè)經(jīng)濟(jì)等方式涌現(xiàn)了大量的強(qiáng)集體強(qiáng)村強(qiáng)鎮(zhèn)；而中西部因?yàn)橘Y源、地理?xiàng)l件等限制，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍較為落后。
各地試點(diǎn)為集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革政策的出臺(tái)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐支持。2010年中央一號(hào)文件首次提出“鼓勵(lì)有條件的地方開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)”，隨后幾年的中央政策對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革做了進(jìn)一步的規(guī)定，這些政策大大推進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革的步伐。截至2013年底，北京、江蘇、浙江、山東、廣東5省市完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村占全國(guó)完成村數(shù)的85.5%，比2012年提高了4.8個(gè)百分點(diǎn)。
2013年～現(xiàn)在：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的全面推進(jìn)
農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革是這一階段集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾。近年來(lái)我國(guó)政府出臺(tái)了一系列改革政策和試點(diǎn)辦法，對(duì)分類有序推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出了明確部署。2015年中央“一號(hào)文件”指出應(yīng)將明晰產(chǎn)權(quán)歸屬、資產(chǎn)折股量化、發(fā)展多形式的股份合作作為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的重點(diǎn)。2016年底中共中央國(guó)務(wù)院對(duì)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出了階段性安排，即力爭(zhēng)在2019年底全面完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，到2021年底基本完成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。按照改革精神，中央先后在各地部署了一系列試點(diǎn)。例如，2015年在29個(gè)縣（市、區(qū)）推進(jìn)的農(nóng)民股份合作、集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，以及2018年在50個(gè)地市和個(gè)別省首次開(kāi)展的集體產(chǎn)權(quán)制度改革“整省整市”試點(diǎn)。
農(nóng)村集體土地改革試點(diǎn)也不斷深化。2014年，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地和集體土地征收制度改革在全國(guó)33個(gè)縣級(jí)行政單位逐步開(kāi)展；2015年，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出的“三權(quán)分置”主張進(jìn)一步穩(wěn)定了土地承包關(guān)系，放活了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力；2017年，北京、上海、南京等13個(gè)城市開(kāi)始進(jìn)行利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，這意味著政府開(kāi)始分階段地向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移土地紅利。
全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，不僅是全面深化改革的重要內(nèi)容，而且對(duì)保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利、建立城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)系、推進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)均具有重要戰(zhàn)略價(jià)值。下文將基于實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)存續(xù)現(xiàn)狀、增值潛力及存在問(wèn)題開(kāi)展系統(tǒng)性統(tǒng)計(jì)分析和案例分析。
三、數(shù)據(jù)與抽樣方法
為厘清農(nóng)村集體資產(chǎn)的現(xiàn)狀，課題組于2016年8月至9月在九個(gè)省開(kāi)展了大樣本村級(jí)調(diào)查。具體的抽樣框架如下：首先，根據(jù)區(qū)域特征和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合指標(biāo)，確定黑龍江、吉林、陜西、山東、河南、浙江、湖北、四川和廣東等9個(gè)樣本?。黄浯?，根據(jù)縣人均工業(yè)總產(chǎn)值，在每個(gè)省分層隨機(jī)抽樣確定3～5個(gè)樣本縣；最后，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均工業(yè)總產(chǎn)值，在每個(gè)縣分層隨機(jī)抽樣確定2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并在每個(gè)樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照隨機(jī)抽樣原則確定2個(gè)村。樣本合計(jì)為9省39縣78個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的156個(gè)村。調(diào)研形式為面對(duì)面訪談，受訪對(duì)象為村主任、村書(shū)記和村會(huì)計(jì)。此外，為了解村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的最新進(jìn)程，2017年初課題組對(duì)所有樣本村進(jìn)行了相關(guān)內(nèi)容的面談回訪。
為更全面了解村集體資產(chǎn)及其改革情況，調(diào)研設(shè)計(jì)為三大模塊，分別為村集體資產(chǎn)模塊、村集體資產(chǎn)改革模塊及村其他特征模塊。村集體資產(chǎn)模塊除村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)外，還包括村集體資源性資產(chǎn)（不含農(nóng)戶承包的耕地和林地）以及非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（主要是校舍）的現(xiàn)狀、運(yùn)營(yíng)及其資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估。村集體資產(chǎn)改革模塊主要包括村集體社員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，股份制改革的具體辦法及其改革經(jīng)驗(yàn)與阻力等開(kāi)放問(wèn)題。村莊其他特征包括村莊地理位置、交通和人均收入等。
四、樣本村集體資產(chǎn)存續(xù)現(xiàn)狀與價(jià)值估計(jì)
1．村集體資產(chǎn)現(xiàn)狀
調(diào)研結(jié)果表明，大多數(shù)村擁有集體資產(chǎn)，且以經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)為主。如表1所示，在所有156個(gè)樣本村中，72%(112個(gè)）的村擁有集體資產(chǎn)。其中，擁有集體資產(chǎn)的112個(gè)村共涉及171項(xiàng)集體資產(chǎn)，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)64項(xiàng)，資源性資產(chǎn)66項(xiàng)，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)41項(xiàng)。
村集體資產(chǎn)分布呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域差異。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份（如浙江和廣東）有更多的村擁有集體資產(chǎn)，而西部地區(qū)（如陜西和四川）擁有集體資產(chǎn)的村相對(duì)較少，黑龍江只有38%的村（6/16）擁有集體資產(chǎn)。從集體資產(chǎn)類型來(lái)看，大多數(shù)地區(qū)集體資產(chǎn)以資源性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為主，而吉林和河南主要以非經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)為主。
2．村集體資產(chǎn)價(jià)值估計(jì)
調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，樣本村人均集體資產(chǎn)價(jià)值低，區(qū)域差異顯著。表2列出了村集體所有資產(chǎn)價(jià)值的估算現(xiàn)值。2所有樣本村村均資產(chǎn)價(jià)值為273萬(wàn)元；若僅考察有集體資產(chǎn)的112個(gè)村，村均集體資產(chǎn)價(jià)值增至380萬(wàn)元，略高于官方統(tǒng)計(jì)的三分之二。3從戶均和人均價(jià)值來(lái)看，在所有156個(gè)樣本村中，戶均和人均集體資產(chǎn)的價(jià)值分別為4769元和1183元；黑龍江人均集體資產(chǎn)價(jià)值最低，僅95元，而浙江集體資產(chǎn)人均價(jià)值最高，達(dá)8637元。
從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)來(lái)看，村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)價(jià)值占集體資產(chǎn)總值比重不高。如表3所示，盡管經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)數(shù)量占總資產(chǎn)數(shù)量的37%(64/117），但其資產(chǎn)價(jià)值僅占村均集體資產(chǎn)總價(jià)值的20%(55/273），資源性資產(chǎn)價(jià)值占比最高（57%），非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)價(jià)值占23%。如果只考查村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，村均僅55萬(wàn)元，人均僅241元，且主要來(lái)自村辦企業(yè)（23萬(wàn)元）和小產(chǎn)房（18萬(wàn)元），其他包括出租與閑置的校舍（6萬(wàn)元）和小水電（5萬(wàn)元）。值得一提的是，即使只計(jì)算有村集體資產(chǎn)的112個(gè)村，村均集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)也僅77萬(wàn)元，人均343元。
調(diào)研結(jié)果表明，村集體資產(chǎn)價(jià)值同村莊的區(qū)位、交通條件和收入水平存在顯著相關(guān)關(guān)系。村距離區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心越近（以距離縣政府的距離來(lái)衡量）、交通越便捷（以距離鄉(xiāng)級(jí)以上公路的距離來(lái)衡量）、人均收入越高，其擁有的集體總資產(chǎn)的人均價(jià)值也越高。如表4所示，村委會(huì)到縣政府距離在12公里以內(nèi)的人均集體資產(chǎn)總值為0.14萬(wàn)元/人，而距離25公里以外的村人均集體資產(chǎn)價(jià)值則降至0.11萬(wàn)元/人；同時(shí)，到鄉(xiāng)級(jí)以上公路距離在0.5公里以內(nèi)的村人均集體資產(chǎn)價(jià)值為0.13萬(wàn)元/人，而2.5公里外的村該值降為0.08萬(wàn)元/人；資產(chǎn)所在村人均收入的差別與人均集體資產(chǎn)價(jià)值的關(guān)系更顯著，高收入村組（人均年收入大于12000元）的人均集體資產(chǎn)價(jià)值為0.24萬(wàn)元/人，是低收入村組（人均年收入小于4000元）的6倍，其中中等收入村組（人均年收入介于二者之間）的人均資產(chǎn)價(jià)值也偏低，僅為0.09萬(wàn)元/人。
3．村集體資產(chǎn)使用情況
在村集體所有資產(chǎn)中，增收的資產(chǎn)大多數(shù)已處于收益輸出狀態(tài)。如表5所示，在171項(xiàng)村集體資產(chǎn)中，由集體使用的資產(chǎn)有106項(xiàng)，占資產(chǎn)總數(shù)的60%以上，出租和閑置資產(chǎn)分別有48和17項(xiàng)。當(dāng)我們比較三種使用方式的資產(chǎn)平均價(jià)值就會(huì)發(fā)現(xiàn)，幾乎所有類別的資產(chǎn)，其閑置平均價(jià)值都遠(yuǎn)低于出租和集體使用的平均價(jià)值。這說(shuō)明各村有較高價(jià)值的集體資產(chǎn)，早已通過(guò)出租或者集體使用產(chǎn)生了收益，剩下的閑置資產(chǎn)價(jià)值都較低。
經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)閑置率比資源性資產(chǎn)高，增值潛力相對(duì)更大，但能增收的資產(chǎn)多數(shù)也處于已使用狀態(tài)。如表5所示，在64項(xiàng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中，由集體使用和出租的資產(chǎn)分別占資產(chǎn)總數(shù)的50%(32項(xiàng)）和33%(21項(xiàng)），閑置資產(chǎn)占17%(11項(xiàng)），而資源性資產(chǎn)的閑置率僅為9%(6/66）。閑置的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)主要為未使用的校舍，價(jià)值最高的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（村辦企業(yè)和小產(chǎn)房）要么處于運(yùn)營(yíng)狀態(tài)（如集體所有），要么已經(jīng)出租。
五、樣本村集體資產(chǎn)改革進(jìn)程
從改革現(xiàn)狀來(lái)看，確權(quán)與股份制改革尚處于初步階段。截至2017年初，已開(kāi)展村集體資產(chǎn)確權(quán)的村（41個(gè)），占有集體資產(chǎn)的村數(shù)量（112個(gè)）的37%。所有樣本村中僅12個(gè)村進(jìn)行了村集體資產(chǎn)股份制改革，11個(gè)在浙江，1個(gè)在山東。
省際間開(kāi)展村集體資產(chǎn)改革的進(jìn)度差異較大。在集體資產(chǎn)確權(quán)上，黑龍江進(jìn)度最快，至2017年初有63%的資產(chǎn)完成了確權(quán)工作，其次是廣東（45%）和四川（44%），確權(quán)進(jìn)度較慢的是吉林和河南。在股份制改革上，浙江作為全國(guó)村集體資產(chǎn)改革的試點(diǎn)省份，占據(jù)了絕大部分進(jìn)行股份制改革的村（11個(gè)）。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)進(jìn)展快于其它資產(chǎn)的進(jìn)展。到2017年初有44%(28/64）的村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)完成了確權(quán)，而資源性和非經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)確權(quán)比例均不足30%。
已開(kāi)展股份制改革的資產(chǎn)，有相當(dāng)一部分尚未完成確權(quán)工作，尤以經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)為代表。如表6所示，2017年初，19個(gè)進(jìn)行股份制改革的資產(chǎn)中僅4個(gè)完成了確權(quán)工作。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)沒(méi)有開(kāi)展確權(quán)工作，就執(zhí)行村集體資產(chǎn)的股份制改革，可能會(huì)造成村集體資產(chǎn)的流失，同時(shí)也表明村集體資產(chǎn)的改革工作程序還需規(guī)范管理。
浙江開(kāi)展了股份制改革的村，基本能夠按當(dāng)?shù)貙?shí)際情況并按股份制改革的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對(duì)于開(kāi)展了股份化改革的12個(gè)村，課題組對(duì)其中來(lái)自浙江的11個(gè)村做了分析（因山東僅1個(gè)樣本村開(kāi)展了股份化改革，體量太小，未列入分析）。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該11個(gè)村都召開(kāi)了社員大會(huì)，這表明目前浙江省村集體資產(chǎn)的股份制改革還比較規(guī)范（見(jiàn)表7）。在社員身份認(rèn)定上，均采取了按戶口分配股份，即戶籍在本村的人全部進(jìn)行入股分配。這個(gè)方式較為簡(jiǎn)便可行，但是不一定可以推廣到其他地區(qū)，比如未列入下表的山東省實(shí)施改革的樣本，社員認(rèn)定就更寬泛，不僅包括戶籍在本村的居民，還包括戶籍不在本村、但長(zhǎng)期居住在本村并對(duì)本村有貢獻(xiàn)的常住人口。這種方式對(duì)于處理如何兼顧本村人和外村流動(dòng)人口問(wèn)題上較有借鑒意義。在股份分配方式上，浙江省主要采用一人一股制。政府在推廣時(shí)，同樣可以考慮人口股與老齡股相結(jié)合的方式，讓長(zhǎng)期為本村勞動(dòng)的人口獲得更多收益。分紅方式主要是按股分配，然而，由于各地農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革尚在初期，沒(méi)有一個(gè)改革村執(zhí)行了股權(quán)分紅，因此改革的效果仍需時(shí)間檢驗(yàn)。綜上所述，浙江省的股份制改革具有較多地方特色，全國(guó)推廣時(shí)需要因地制宜，做更多切實(shí)考慮。
近年來(lái)我國(guó)政府全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革，以實(shí)現(xiàn)持續(xù)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的雙重目標(biāo)。現(xiàn)有關(guān)于集體資產(chǎn)改革的研究還停留在個(gè)案分析層面，缺乏對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)改革的定量分析。本文基于全國(guó)9省156個(gè)村的調(diào)研數(shù)據(jù)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)狀和產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程進(jìn)行了分析，主要得出如下結(jié)論：
第一，村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)價(jià)值尚存，但現(xiàn)狀可能不抵預(yù)期。從價(jià)值上看，我們?cè)?省采用分層隨機(jī)抽樣調(diào)查的村，村均集體資產(chǎn)為273萬(wàn)；其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)村均僅55萬(wàn)，人均僅241元。我們調(diào)研的數(shù)據(jù)明顯小于相關(guān)統(tǒng)計(jì)上報(bào)和部分典型案例分析的數(shù)據(jù)，本文認(rèn)為一方面是因?yàn)檎{(diào)研未將無(wú)形資產(chǎn)等納入經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)范圍；另一方面可能與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份制改革流程不規(guī)范有關(guān)，導(dǎo)致村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)村均和人均價(jià)值較低。
第二，價(jià)值較高的村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)仍有助力農(nóng)民增收的空間。在本輪確權(quán)改革之前就已承包或出租的村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)大多數(shù)已產(chǎn)生收益，但其收益大部分成為承包者和出租人的個(gè)人收益，村集體及其成員財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到一定的侵蝕。在這部分集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的承包合同或租賃合同到期后，基于本輪村集體資產(chǎn)確權(quán)和股份合作制改革原則與經(jīng)驗(yàn)積累，對(duì)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)一步明晰集體產(chǎn)權(quán)，并將股份量化至農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織個(gè)人，形成更加普惠的收益分配方式，將更大程度地發(fā)揮經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入中的作用。
第三，村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革在提高全國(guó)農(nóng)民平均財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)，農(nóng)民收入的地區(qū)差異將會(huì)有所擴(kuò)大。目前，接近30%的村沒(méi)有任何集體資產(chǎn)，主要集中在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部和東北地區(qū)；即使是在同一地區(qū)，具有地理區(qū)位相對(duì)優(yōu)勢(shì)、交通運(yùn)輸便捷、農(nóng)民收入高的村，其集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)也更高。這些相對(duì)落后地區(qū)的村莊在村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革中要么無(wú)法獲利，要么獲利較少，農(nóng)民的整體收入差距將擴(kuò)大。
第四，村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革尚處于初步階段，改革進(jìn)度省際間差異較大，部分地區(qū)改革流程仍需規(guī)范。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，開(kāi)展村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份制改革的村均為東部試點(diǎn)省份；在我們調(diào)研的19個(gè)進(jìn)行股份制改革的資產(chǎn)中僅有4個(gè)完成了確權(quán)工作，部分村莊清產(chǎn)核資與股份制改革工作順序混亂，使得改革流于形式，違背了改革的初衷。
第五，村集體資產(chǎn)股份制改革試點(diǎn)進(jìn)展良好，改革效果待實(shí)踐檢驗(yàn)。已開(kāi)展村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份制改革的村，在成員界定、股權(quán)分配、分紅與繼承等改革內(nèi)容上體現(xiàn)了較多地方特色，為其他地區(qū)村集體資產(chǎn)股份制改革積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)；但鑒于調(diào)研的改革村目前還未執(zhí)行股權(quán)分紅，因此暫時(shí)無(wú)法對(duì)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)對(duì)農(nóng)民增收方面的改革效果做出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，在后續(xù)研究中實(shí)證分析村集體資產(chǎn)股份制改革的改革效果將是十分必要和有意義的。
基于本文研究結(jié)論，我們提出如下三點(diǎn)政策建議：
第一，需要進(jìn)一步規(guī)范村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)和股份合作制改革的工作流程。基層領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員要統(tǒng)一“先確權(quán)、后股改”的工作思路，在清產(chǎn)核資、摸清家底的基礎(chǔ)上，對(duì)有改革價(jià)值的村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革；針對(duì)村辦企業(yè)、小水電、小產(chǎn)權(quán)房等不同經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)特性和當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜、分類細(xì)化實(shí)施更加符合本村所有集體成員利益的股改方案。
第二，根據(jù)各類資產(chǎn)存續(xù)現(xiàn)狀，合理兼顧經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份制改革和其他類型的集體資產(chǎn)改革。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，調(diào)研村的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)平均價(jià)值并不高，村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革對(duì)農(nóng)民增收的影響較為有限；而在不包括村集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地的情況下，村集體資源性資產(chǎn)的價(jià)值也是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的近三倍。因此，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)需要深化包括農(nóng)用地、集體建設(shè)用地和宅基地在內(nèi)的“三塊地”改革試點(diǎn)。對(duì)于已投入使用或出租的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，既要通過(guò)股權(quán)配置、資產(chǎn)折股量化等方式保證村集體經(jīng)濟(jì)組織成員財(cái)產(chǎn)權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的管理和監(jiān)督，又要為以后發(fā)展預(yù)留必要資金，提高經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展能力；對(duì)于收益較低、對(duì)農(nóng)民增收作用有限的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，應(yīng)在完成清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上逐步向非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化改造，例如不再具有經(jīng)營(yíng)性收益的廠房等固定資產(chǎn)以招標(biāo)、承包、拍賣等形式向老年人、婦女、兒童活動(dòng)中心等公共服務(wù)功能轉(zhuǎn)化改造。
第三，要密切關(guān)注并合理控制村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革過(guò)程中農(nóng)民收入差距擴(kuò)大的現(xiàn)象。調(diào)研表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和交通條件相對(duì)落后、地理區(qū)位相對(duì)偏遠(yuǎn)的地區(qū)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)價(jià)值越低，考慮到這些地區(qū)的農(nóng)民收入水平本身就低，改革必然導(dǎo)致區(qū)域間農(nóng)民收入擴(kuò)大。一方面應(yīng)加大中央對(duì)上述地區(qū)農(nóng)民的收入轉(zhuǎn)移支持力度，把無(wú)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村列入扶持重點(diǎn)；另一方面，應(yīng)健全問(wèn)題反饋機(jī)制，確保集體資產(chǎn)改革的公允性、信息透明度和村民監(jiān)督權(quán)，盡可能避免村集體資產(chǎn)流失，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者。
專家介紹：黃季焜 北京大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院院長(zhǎng)，發(fā)展中國(guó)家科學(xué)院院士，清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第12期
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