為了保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地而推出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，被地方政府片面理解為通過減少農(nóng)村建設(shè)用地來增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，再進(jìn)一步指望通過指標(biāo)交易來生產(chǎn)出巨額土地財(cái)富，從而增加地方政府財(cái)政收入，為農(nóng)民增加土地財(cái)產(chǎn)性收入，建設(shè)新農(nóng)村，乃至用于扶貧。這就徹底歪曲了增減掛鉤制度的本質(zhì)，以及誤會了土地的性質(zhì)和土地制度的性質(zhì)。
從以上討論可以看到，農(nóng)村建設(shè)用地減少（主要是農(nóng)村宅基地減少）與城市建設(shè)用地指標(biāo)的增加，這個(gè)對應(yīng)關(guān)系的前提是保持國家對地方新增建設(shè)用地指標(biāo)偏緊的供給，從而在地方上造成建設(shè)用地指標(biāo)的相對稀缺。這顯然有一個(gè)前提，即國家不能因?yàn)榻ㄔO(shè)用地供給不足而對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張?jiān)斐商蟮呢?fù)面影響。
增減掛鉤政策正是在地方建設(shè)用地指標(biāo)相對稀缺的前提下，通過農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤，才使農(nóng)村建設(shè)用地減少具有了價(jià)值。所謂農(nóng)村建設(shè)用地的減少，將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，這樣形成新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)覆蓋到建新地塊，形成城市建設(shè)用地。要特別注意，建新地塊是在城郊征地所得，征地需要支付成本，農(nóng)村建設(shè)用地減少所形成的價(jià)值僅僅是地方政府城市建設(shè)用地指標(biāo)稀缺所產(chǎn)生的價(jià)值。
如果沒有土地用途管制，沒有建設(shè)用地指標(biāo)計(jì)劃下達(dá)，以及沒有增減掛鉤政策，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地就不可能產(chǎn)生出農(nóng)地以外的價(jià)值。實(shí)際上，在增減掛鉤政策下，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，耕地價(jià)值十分有限，目前帶給農(nóng)民所謂土地財(cái)產(chǎn)權(quán)以及新農(nóng)村建設(shè)或扶貧資金的都是其指標(biāo)價(jià)，即掛鉤所得。這種所得顯然是依靠土地政策，而非真正使用農(nóng)村建設(shè)用地生產(chǎn)出來的財(cái)富。因此，這樣一種農(nóng)村建設(shè)用地減少所產(chǎn)出的財(cái)富只是一種財(cái)富轉(zhuǎn)移，歸根結(jié)底是由地方財(cái)政完成的財(cái)富轉(zhuǎn)移，而沒有任何額外財(cái)富生產(chǎn)出來。
既然農(nóng)村建設(shè)用地減少所獲補(bǔ)償只是政策性的財(cái)富轉(zhuǎn)移，以農(nóng)民宅基地為主體的農(nóng)村建設(shè)用地就不是所謂財(cái)產(chǎn)權(quán)，也不存在財(cái)產(chǎn)性收益。全國絕大多數(shù)中西部農(nóng)村，農(nóng)民進(jìn)城后，宅基地大量閑置，并沒有利用，唯一的利用是復(fù)墾種糧食可以產(chǎn)生收益，但這個(gè)收益十分有限。有人以城市建設(shè)用地來想象農(nóng)民宅基地，認(rèn)為農(nóng)民是抱著金飯碗討飯吃。這種認(rèn)識顯然是荒謬的。
鄭新立計(jì)算農(nóng)民宅基地價(jià)值的依據(jù)是安徽金寨縣的增減掛鉤，農(nóng)民騰退出宅基地形成的指標(biāo)以50萬元/畝掛鉤交易出去，全國有2億多畝宅基地，價(jià)值達(dá)100萬億元。不考慮金寨縣增減掛鉤的政治因素，假定購買金寨縣掛鉤指標(biāo)的合肥市的確有巨大的城市建設(shè)用地指標(biāo)稀缺，從而愿從金寨縣購買掛鉤指標(biāo)。
這里也有一個(gè)前提，即安徽省必須規(guī)定合肥市只能從金寨縣買掛鉤指標(biāo)，否則，安徽幾十個(gè)縣都有大量宅基地可以退出形成新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，安徽卻只有一個(gè)地方財(cái)力比較強(qiáng)的省會城市合肥，就一定會出現(xiàn)所有縣競爭性向合肥賣指標(biāo)，這樣就會將指標(biāo)價(jià)降低到接近農(nóng)民退出宅基地的安置成本，這個(gè)安置成本在湖北省大約為2萬元/畝。這樣的成本僅僅略高于部分農(nóng)民騰退出宅基地的代價(jià)，農(nóng)民從中所獲利益極為有限，這里面顯然不存在所謂財(cái)產(chǎn)性收益，更不存在所謂“農(nóng)民抱著金飯碗”的情況。
要保持增減掛鉤指標(biāo)的高價(jià)，只有兩個(gè)辦法：一是人為造成地方政府城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺；二是只允許極少數(shù)特權(quán)地區(qū)退出農(nóng)村建設(shè)用地形成掛鉤的城市建設(shè)用地指標(biāo)。城市建設(shè)指標(biāo)越稀缺，可以掛鉤農(nóng)村建設(shè)用地減少所形成城市建設(shè)用地指標(biāo)越少，指標(biāo)價(jià)值就越高。這個(gè)價(jià)值可以達(dá)到100萬元甚至200萬元/畝，前提要嚴(yán)格限定掛鉤指標(biāo)的供給以及人為造成城市建設(shè)用地稀缺。
但是，城市建設(shè)需要新增建設(shè)用地是有限的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)前2億多畝農(nóng)村建設(shè)用地的存量，另一方面，嚴(yán)格人為造成城市建設(shè)用地稀缺會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化，這顯然是不可能的。而嚴(yán)格限定掛鉤指標(biāo)的供給，比如只允許安徽金寨縣和河北阜平縣的掛鉤指標(biāo)交易到特定市區(qū)，實(shí)際上這樣不僅沒有市場配置，而且是完全特權(quán)的計(jì)劃。全國絕大多數(shù)農(nóng)村是無法從農(nóng)村建設(shè)用地減少中獲得所謂巨額土地財(cái)產(chǎn)性收益的，當(dāng)然也就不可能產(chǎn)生100萬億的財(cái)富出來。
現(xiàn)在有一種普遍性的誤會，以為通過擴(kuò)大增減掛鉤范圍就可以形成更大的土地級差收益，從而增加增減掛鉤指標(biāo)的價(jià)值。例如，姚樹榮等人認(rèn)為，要探索增減掛鉤市場化運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，其中之一是“取消項(xiàng)目范圍限制，允許在全國范圍內(nèi)跨省進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)交易，最大限度釋放土地級差收益，用于精準(zhǔn)扶貧工作”。
實(shí)際上，擴(kuò)大增減掛鉤范圍，全國農(nóng)村都可以通過減少農(nóng)村建設(shè)用地來形成掛鉤指標(biāo)，并在全國形成統(tǒng)一的市場交易，結(jié)果必然是掛鉤指標(biāo)供過于求而導(dǎo)致掛鉤指標(biāo)的成本價(jià)降低，卻不會形成更大的土地級差收益，增加增減掛鉤指標(biāo)的價(jià)值。擴(kuò)大增減掛鉤范圍建立全國增減掛鉤市場可以最大限度釋放土地級差收益的想法，這種想法的數(shù)學(xué)表述為：
（最高指標(biāo)購入價(jià)－最低生產(chǎn)指標(biāo)成本）×全國可以騰退減少的農(nóng)村建設(shè)用地面積=農(nóng)村建設(shè)用地減少所可以產(chǎn)生的總財(cái)富
這顯然是一種靜態(tài)思維。因?yàn)槿珖袌霰厝灰馕吨┻^于求，最高指標(biāo)購入價(jià)會無限趨近最低指標(biāo)生產(chǎn)價(jià)，兩者相減接近于零。
正是基于擴(kuò)大增減掛鉤范圍就可以產(chǎn)生出巨額土地財(cái)富的想象，增減掛鉤政策被國土資源部作為壓箱底的政策用于精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興以及增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，結(jié)果造成了關(guān)于土地和土地制度的各種誤解，以及實(shí)踐中巨大的混亂與損失。
比如，2017年國土資源部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步運(yùn)用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》，明確省級扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣可以將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，并要求“適當(dāng)減少節(jié)余指標(biāo)流入地區(qū)新增建設(shè)用地安排，經(jīng)營性建設(shè)用地盡量要求使用增減掛鉤指標(biāo)，以提高增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)收益，進(jìn)一步加大對脫貧攻堅(jiān)工作的支持力度”。
2016年中辦國辦印發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》，明確了深度貧困地區(qū)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可不受指標(biāo)規(guī)模限制，探索“三州三區(qū)”及深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對口支扶框架內(nèi)開展交易，收益主要用于深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。
據(jù)報(bào)道，“2016年增減掛鉤支持扶貧開發(fā)新政出臺以來，各地國土資源部門完善配套政策措施，開展政策指導(dǎo)，組織項(xiàng)目立項(xiàng)，建立交易平臺，探索交易方式，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的成交額不斷攀升。2016年2月?2017年9月，河北等省份增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益461億元，高于國家同期對易地扶貧移民搬遷投入資金。”
要特別注意的是：第一，國土資源部通知明確要求“適當(dāng)減少節(jié)余指標(biāo)流入地區(qū)新增建設(shè)用地安排”，這是為了造成節(jié)余指標(biāo)流入地區(qū)更大稀缺，從而人為提高指標(biāo)價(jià)值；二是只允許深度貧困地區(qū)產(chǎn)生增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，以及特許“三州三區(qū)”進(jìn)行對口的跨省指標(biāo)交易，以減少指標(biāo)交易中產(chǎn)生的供過于求問題，從而實(shí)現(xiàn)由發(fā)達(dá)地區(qū)城市向深度貧困地區(qū)的資源轉(zhuǎn)移，這樣的資源轉(zhuǎn)移顯然不是市場行為，表面上是增減掛鉤政策為深度貧困地區(qū)生產(chǎn)出來巨額財(cái)富，實(shí)際上是借增減掛鉤這一政策工具來實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)對深度貧困地區(qū)的對口支持。這其中并沒有新增財(cái)富，只有財(cái)富通過增減掛鉤的政策工具實(shí)現(xiàn)了由發(fā)達(dá)地區(qū)向深度貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期（原題：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的邏輯與謬誤）有刪節(jié)
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