“如何通過國有土地和集體土地的平權，來推進城鄉(xiāng)融合的道路，這是南海土地制度改革最需要創(chuàng)新的一點。”11月29日，在南海區(qū)委理論學習中心組城鄉(xiāng)融合發(fā)展專題學習會上，我國知名土地與“三農”問題專家、中國人民大學經濟學院院長、南海城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革創(chuàng)新實驗區(qū)建設工作專家顧問劉守英以視頻講話方式，對試驗區(qū)的建設建言獻策。
“在整個城鄉(xiāng)關系的發(fā)展階段里面，必須要有‘城鄉(xiāng)融合’的階段，我們要重新研究國際城市化的發(fā)展規(guī)律，在這個基礎上提煉出南海經驗。”劉守英認為，無論是用“城市化”的思路來做城鄉(xiāng)融合，還是通過鄉(xiāng)村復興來實現鄉(xiāng)村現代化，這兩種道路都很難行得通。要在正確的城鄉(xiāng)關系下，討論城鄉(xiāng)融合發(fā)展的道路問題。
“南海一定要認清自己發(fā)展道路和發(fā)展階段的獨特性，南海是在鄉(xiāng)村工業(yè)化基礎上實現的城市化，現在走到城鄉(xiāng)融合的階段，這是南海的獨特性。”劉守英認為，南海的城鄉(xiāng)融合，不是城市去融入鄉(xiāng)村，實際上是城市在發(fā)展，鄉(xiāng)村也在發(fā)展，這兩個發(fā)展起來的板塊，如何實現融合。
“南海的城鄉(xiāng)融合要做到‘兩強’，城市要強，鄉(xiāng)村也要強。”劉守英提醒，在城鄉(xiāng)融合過程中，一定要注意，鄉(xiāng)村不只是要美麗，鄉(xiāng)村也要有活力。只有城市和鄉(xiāng)村都有活力了，才能更快實現城鄉(xiāng)融合，形成我們自己獨特的道路。
以下為劉守英發(fā)言實錄:
一、城鄉(xiāng)融合是整個城鄉(xiāng)關系非常重要的一個階段。
今天我們在南海討論的城鄉(xiāng)融合命題，對南海下一步的發(fā)展乃至中國下一步城鄉(xiāng)發(fā)展都非常重要。實際上，現在很多人在講城鄉(xiāng)融合問題時，并不清楚什么叫“城鄉(xiāng)融合”，也不知道怎樣去做城鄉(xiāng)融合。當前有2個大的極端方向越來越明顯：一是繼續(xù)探討怎樣提高中國城市化的水平，用“城市化”的思路來做城鄉(xiāng)融合；另一個思路走向另一個極端，是通過鄉(xiāng)村復興來實現鄉(xiāng)村現代化，這兩種道路都很難行得通。因此，我們今天探討的是，在正確的城鄉(xiāng)關系下，討論城鄉(xiāng)融合發(fā)展的道路問題。
從國際上來看，一般是把整個城市化理解為終極目標，以為只要通過城市化，就能解決鄉(xiāng)村的問題。但從中國近些年的高速發(fā)展來看，中國城市化的進度非常快，但是鄉(xiāng)村的問題并沒有得到根本解決。
我們在談西方的城市化道路時，往往只看到城市化率達到了多少，以為這就是現代化水平的一個指標。忽略的是，當西方的城市化達到50%以后，他們就進入了“郊區(qū)化”，這實際上就是城鄉(xiāng)融合的開始。也就是在城市化快速發(fā)展階段，大量人口從鄉(xiāng)村涌入城市，促進城市的發(fā)展和就業(yè)，形成城市占優(yōu)勢的一極。然而當城市發(fā)展到一定水平的時候，大量收入水平高的人口，他們會考慮從城市中心區(qū)，向郊區(qū)遷移，這就是人口遷移帶來的城鄉(xiāng)關系的重大變化。人口往鄉(xiāng)村遷移之后，帶來了經濟活動，產業(yè)就會在城鄉(xiāng)之間重新擺動，這種擺動帶來土地的配置、公共服務等從城市向鄉(xiāng)村轉變。
我要講的第一點就是，我們要重新研究國際的城市化的發(fā)展規(guī)律，也要總結中國上一輪快速城市化發(fā)展的一些經驗教訓。這里最重要的一點是，我們要意識到，城鄉(xiāng)融合是整個城鄉(xiāng)關系非常重要的一個階段。這個階段主要表現為生產要素、經濟活動、人口、功能、規(guī)劃、公共服務等方面在城鄉(xiāng)重新配置，在整個城鄉(xiāng)關系的發(fā)展階段里面，必須要有“城鄉(xiāng)融合”的階段，這是需要我們好好總結的。南海城鄉(xiāng)融合的實驗，實際上是在探索城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)融合的這個階段，如何符合城鄉(xiāng)融合的基本規(guī)律，來推動南海的發(fā)展。
二、要認識到南海城鄉(xiāng)關系的獨特性。
第二點，我們一定要認識南海城鄉(xiāng)關系的獨特性。在中國快速城市化進程中，南海有自己獨特的道路。這種獨特道路表現為，南海的城鄉(xiāng)關系，不是首先通過城市高度集聚，然后人口向城市遷移、經濟活動在城市的集聚下而形成的這種關系。
南海第一個重要特征是，南海城鄉(xiāng)發(fā)展的起點是在鄉(xiāng)村，從鄉(xiāng)村集體土地的工業(yè)化來帶動了城鄉(xiāng)關系的變化。我們通常說的“六個輪子一起轉”的軸心不在城市，而是在鄉(xiāng)村地區(qū)，在村一級鎮(zhèn)一級。
南海第二個非常重要的特征是，由于工業(yè)化在鄉(xiāng)村發(fā)生，它是以集體土地的工業(yè)化開啟南海工業(yè)化的進程，工業(yè)化主要是在集體土地上發(fā)生。
第三個非常重要的特征，是在整個鄉(xiāng)村工業(yè)化的過程中，鄉(xiāng)村農民分享了工業(yè)化成果，沒有出現其它地方出現的城鄉(xiāng)差距過大的情況。與其他地方不同，南海城鄉(xiāng)關系非常獨特的地方，就在于南海鄉(xiāng)村的富裕。
第二個階段，南海的城鄉(xiāng)關系不斷在遞進。鄉(xiāng)村工業(yè)化到了一定階段后，南海面臨的是城市化不足的問題，通過城市的提升、園區(qū)的改造等，改變過去城市發(fā)展不足的局面，形成城鄉(xiāng)之間的相對平衡。與其他地方不同，南海城市的發(fā)展，并沒有犧牲鄉(xiāng)村的發(fā)展；相反，南海借助了鄉(xiāng)村的力量，來帶動了城市發(fā)展，因此，南海城市的發(fā)展并不是在剝奪鄉(xiāng)村，這跟其它地方很不一樣。
現在南海城鄉(xiāng)關系進入第三個階段，就是城市和鄉(xiāng)村如何有機融合，形成城鄉(xiāng)融合的新局面。所以這是我要強調的第二點，我們一定要認清南海城鄉(xiāng)關系的獨特性，只有認清了獨特性，才能在此基礎上思考城鄉(xiāng)融合的實現路徑。
三、南海的城鄉(xiāng)融合要做到“兩強”，城市要強，鄉(xiāng)村也要強。
對南海來講，如何實現城鄉(xiāng)融合？下一步在南海的實驗探索中，要在以下方面開展研究：
第一，南海城鄉(xiāng)融合過程中，要把過去城市和鄉(xiāng)村相對分割的狀態(tài)進行融合，這個融合表現在從城市到鄉(xiāng)村，實現兩個空間的一體化。南海從城到鄉(xiāng)，表現出沒有發(fā)展水平上的差異，只有功能上和景觀上的差異。
下一步，南海要首先考慮，在形態(tài)上，城市和鄉(xiāng)村兩個空間上如何融合，一方面，要從規(guī)劃上要形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃體系；其次，城鄉(xiāng)功能上要有明確的分工；再次，城鄉(xiāng)發(fā)展上要明確形成城市增長極和鄉(xiāng)村的功能區(qū)；另外，產業(yè)布局上城鄉(xiāng)要實現有效的平衡。
第二：南海在城鄉(xiāng)融合過程中需要注意的是，不能最后把城市做得非常大、非常有實力、有競爭力，但是鄉(xiāng)村發(fā)展的活力和機會失去了，這是南海探索城鄉(xiāng)融合過程中需要認真思考的。
從南海目前產業(yè)發(fā)展狀況看，城市可以做得很大很強，這點不用擔心；我現在擔心的是，把城市做強做大的同時，把鄉(xiāng)村做弱了。所以我提出來，城市在做強做優(yōu)做到集聚的同時，鄉(xiāng)村也要持續(xù)得到更好發(fā)展。
在城鄉(xiāng)產業(yè)的分布上，不要過于往城市集中，鄉(xiāng)村也有很多獨特的產業(yè)，跟城市配套的產業(yè)。城市強的同時，鄉(xiāng)村也要美，鄉(xiāng)村也要強，鄉(xiāng)村不能只有美、只有綠、只有農業(yè)，只有自然，這個不是南海要走的路。南海的農村除了美，也要強，形成城市強、鄉(xiāng)村強，處于這種融合的狀態(tài)，才契合南海城鄉(xiāng)融合發(fā)展的特點。因此，南海的城鄉(xiāng)融合要做到“兩強”：城市要強，鄉(xiāng)村也要強。
四、在國有土地和集體土地平權上進行制度創(chuàng)新。
土地制度改革創(chuàng)新，是南海城鄉(xiāng)融合的關鍵。南海要落實中央的精神，落實修訂的《土地管理法》，要在集體土地和國有土地同權的情況下，實現城鄉(xiāng)融合，而不是簡單的通過集體土地的國有化，或整體國有化來實現城市的發(fā)展。
南海在推進城鄉(xiāng)融合過程中，土地制度，是制度創(chuàng)新里面最重要的一部分。
首先，在規(guī)劃上，跟土地制度的現狀相契合，不能以土地所有制的屬性來推動規(guī)劃，應該要在承認土地制度現狀的情況下，來實現城鄉(xiāng)融合規(guī)劃的設計。
其次，堅持集體土地上的城鄉(xiāng)融合道路。南海如何在集體土地上探討城鄉(xiāng)融合，是下一步探討的重點，包括如何實現集體土地和國有土地“兩權”的平等，如何實現集體土地增值的分享，如何在土地增值過程中實現基礎設施和公共服務資金的保障，如何在土地增值過程中實現農民的共同富裕，這是南海下一步土地制度方面最重要的探索。
土地制度改革創(chuàng)新的第二點，就是現在正推進的三舊改造。南海要總結已經進行三舊改造的經驗，南海的三舊改造，就是在集體土地上進行城市更新，在這個經驗的基礎上，設計城鄉(xiāng)融合的方案和制度創(chuàng)新。這里最重要的一點，就是舊廠房和村級工業(yè)園的改造，一定要在南海城鄉(xiāng)融合的主軸下來進行改造和城市跟新。就是說，不能讓南海變成“房地產化”，在城市更新的過程中，一定要保住南海實體經濟的落地，而且不能提高落地成本。
其次，產業(yè)落地不能只落在園區(qū)，也要考慮產業(yè)在鄉(xiāng)村的落地，產業(yè)在園區(qū)和鄉(xiāng)村應該是呼應的，而不應只有園區(qū)這種大的工業(yè)。南海的很多隱形冠軍，都不完全是在城市地區(qū)。所以產業(yè)升級和村莊的改造，兩者一定要有機結合。
再次，改造過程中一定要讓農民受益。我們的土地制度改革，是用來支撐城鄉(xiāng)融合的發(fā)展道路，而不是支撐城市化的發(fā)展道路。
五、讓城市和鄉(xiāng)村都有活力 從而形成南海的獨特道路。
城市的集聚和鄉(xiāng)村的活力，這個應該是未來南海城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路的基本特征。南海要讓鄉(xiāng)村在美麗的同時，鄉(xiāng)村也要有活力。
怎樣保持鄉(xiāng)村活力？首先，要讓外來人口融入南海，這對南海非常重要，南海活力的很大方面來自于中小企業(yè)的創(chuàng)新和外地人的創(chuàng)造，從而形成有創(chuàng)造力的企業(yè)，這是南海產業(yè)的根基，因此，要保住外來的人力資本。
其次，要保持鄉(xiāng)村的產業(yè)，在規(guī)劃南海鄉(xiāng)村發(fā)展時，一定要有可支撐的產業(yè)。
再次，村級經濟的活力，以前是靠收租，未來要通過設計一套制度，通過土地級差收益的分享，讓村民參與到整個發(fā)展的過程里。農民不應該只是土地主，他應該通過級差收益的分享，來參與到城鄉(xiāng)融合的進程。
在城鄉(xiāng)融合過程中，一定要注意，鄉(xiāng)村不只是要美麗，鄉(xiāng)村也要活力。要讓城市和鄉(xiāng)村都有活力，才能更快實現城鄉(xiāng)融合，形成我們自己獨特的道路。
作者系中國人民大學經濟學院院長、博士生導師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自:珠江時報
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