一、問(wèn)題的提出
《土地管理法》的修改自從2017年啟動(dòng)以來(lái)，一直備受關(guān)注。2018年12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)初次審議了《土地管理法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）。總體來(lái)說(shuō)，“草案”能夠適應(yīng)新時(shí)代全面深化改革的現(xiàn)實(shí)需求和未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)，對(duì)原《土地管理法》作出了很多創(chuàng)新性的修改或者補(bǔ)充規(guī)定，大多數(shù)修補(bǔ)都是科學(xué)合理、適應(yīng)時(shí)代需要的。但是在個(gè)別地方，仍然存在一些值得探討和改進(jìn)之處。
其中，“草案”的第六十二條對(duì)宅基地使用權(quán)分配的“一戶一宅”原則予以了堅(jiān)持和保留。即以戶為單位，每戶可以（也只能）申請(qǐng)一處宅基地，若子女成人自立門戶，則可以重新申請(qǐng)新的宅基地。宅基地使用權(quán)產(chǎn)生之初，其主要承載的制度功能是一種保障功能，也就是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的功能，其主要的政策目標(biāo)是要保證農(nóng)民“戶有所居”。因此，基于此種目的，原《土地管理法》中明確了宅基地使用權(quán)分配環(huán)節(jié)的“一戶一宅”的原則。但是，自2008年以來(lái)，全國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了一場(chǎng)巨大的變化。各地通過(guò)“拆村并村”，建立起各種“農(nóng)民集中居住區(qū)”或者“新型社區(qū)”。這些新型社區(qū)一般以多層單元式樓房為主，農(nóng)民按照人均30-40平方米的居住面積，從原來(lái)村落住宅中搬入單元式樓房，原有住宅被平整、復(fù)墾為耕地。農(nóng)民一般將這種現(xiàn)象稱為“農(nóng)民上樓”（或者宅基地置換模式），我認(rèn)為也可以稱之為“一戶一房，戶有所居”的分配模式。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，主要是我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的不斷推進(jìn)以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。
實(shí)際上，“一戶一宅”原則最初確立的立法目的，是為了保護(hù)有限的農(nóng)村土地資源（尤其是耕地），避免農(nóng)村土地資源被浪費(fèi)，這也是我國(guó)土地政策的主要內(nèi)容之一。但是，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村社會(huì)正在經(jīng)歷著巨變。在這種時(shí)代背景下，實(shí)踐中的“一戶一宅”原則反而對(duì)我國(guó)的農(nóng)村土地資源和土地政策都造成了一定的消極影響，尤其是該原則的制度設(shè)計(jì)造成了“一戶多宅”現(xiàn)象以及大量農(nóng)村閑置宅基地的出現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程。現(xiàn)階段來(lái)看，“一戶一宅”作為宅基地使用權(quán)分配原則的弊端是顯而易見(jiàn)的，它所表現(xiàn)的仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的平均主義。在經(jīng)濟(jì)不斷轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高的新時(shí)代背景下，繼續(xù)堅(jiān)持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代農(nóng)村宅基地使用權(quán)分配中具有的社會(huì)保障功能已經(jīng)不合時(shí)宜。因此，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)宅基地分配過(guò)程中的“一戶一宅”原則進(jìn)行改進(jìn)，以期形成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求的包括“一戶一房，戶有所居”原則在內(nèi)的多元宅基地分配制度。
二、實(shí)踐中多元宅基地分配模式的探索
為了完善農(nóng)村土地制度，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2015年2月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)了33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）在2017年底前試行暫行調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定。此次宅基地改革試點(diǎn)對(duì)以往的宅基地制度做了較大的改變，試點(diǎn)目的不僅在于對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的宅基地制度進(jìn)行優(yōu)化完善，更重要的是為今后全國(guó)宅基地制度的完善提供可復(fù)制、可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。
在此次試點(diǎn)的過(guò)程中，各試點(diǎn)地區(qū)都對(duì)宅基地的分配制度進(jìn)行了多元化的探索。其中，義烏市在對(duì)處于城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)的“城中村”進(jìn)行改造時(shí)，需要對(duì)規(guī)劃內(nèi)281個(gè)村的宅基地進(jìn)行征收，并集中安置到55個(gè)社區(qū)。為確保改造工程順利完成，由義烏市政府主導(dǎo)對(duì)涉及村村民的宅基地資格權(quán)進(jìn)行了確權(quán)，并以宅基地資格權(quán)為基礎(chǔ)，按一定比例將農(nóng)民的宅基地使用權(quán)面積置換為了新社區(qū)的房屋所有權(quán)，并允許農(nóng)民將置換的面積指標(biāo)進(jìn)行公開(kāi)上市交易。通過(guò)此種方式，義烏市較為順利的完成了對(duì)于規(guī)劃范圍內(nèi)農(nóng)民宅基地的征收，在此過(guò)程中，農(nóng)民的居住權(quán)益非但沒(méi)有遭到任何損害，還獲得了相當(dāng)大程度的改善，甚至有的農(nóng)民還因分的房子過(guò)多而發(fā)愁沒(méi)錢裝修。通過(guò)資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)和確權(quán)，義烏市已經(jīng)在新社區(qū)集聚安置住房8284套、完成協(xié)議簽訂2601戶；解決住房困難戶5010戶，治理危房戶24509戶，使農(nóng)民的成員權(quán)在住房保障方面落到了實(shí)處。我們的課題組在義烏市進(jìn)行調(diào)研的過(guò)程中，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民激動(dòng)的表示：“改革的紅利讓我們?cè)谒瘔?mèng)中也能笑醒。”這充分證明了宅基地使用權(quán)分配制度的多元化探索，符合以獲得感、幸福感和安全感滿足人民美好生活的新時(shí)代需要，改革紅利明顯。
四川省瀘縣在堅(jiān)守“土地公有制不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線以及社會(huì)穩(wěn)定的前提下，對(duì)宅基地使用權(quán)的分配制度的改革頒布了多項(xiàng)政策、采取了多種措施。為了保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益，瀘縣形成了“以人定地、法定無(wú)償”的宅基地取得制度。同時(shí)，積極探索“不同區(qū)域戶有所居”的不同實(shí)現(xiàn)模式。對(duì)城鎮(zhèn)郊區(qū)的農(nóng)戶，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，采用“一戶一房，戶有所居”的分配模式，探索開(kāi)發(fā)建設(shè)農(nóng)民公寓或住宅小區(qū)；對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的農(nóng)戶，在標(biāo)準(zhǔn)控制、布局合理的前提下，繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”的分配模式，并結(jié)合幸福美麗新村建設(shè)，相對(duì)集中到中心村建房居住。對(duì)貧困地區(qū)、山區(qū)和林區(qū)的農(nóng)戶，結(jié)合易地扶貧搬遷，引導(dǎo)農(nóng)民帶著原有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)到農(nóng)村新型社區(qū)居住。
此外，在試點(diǎn)地區(qū)以外也廣泛存在著宅基地多元分配模式的探索。比如重慶市涪陵區(qū)，已建或在建農(nóng)民集中居住項(xiàng)目超過(guò)了70個(gè)，范圍涉及近70個(gè)行政村，約占行政村總數(shù)的65%。這些集中居住點(diǎn)大多是企業(yè)投入大量資金到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)而推動(dòng)建設(shè)的，在村子里形成了集中居住點(diǎn)和農(nóng)業(yè)園區(qū)合二為一的布局，極大地推動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。再比如四川省的都江堰市，在2012年地震后，很多鎮(zhèn)就采用了“拆村并村”的方式，整理復(fù)墾農(nóng)戶宅基地，將騰出的數(shù)千畝建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給國(guó)土部門后，將獲得的流轉(zhuǎn)資金在統(tǒng)一規(guī)劃的居住區(qū)重建住房，有效解決了災(zāi)后重建的資金困難問(wèn)題。
各地區(qū)宅基地使用權(quán)分配模式探索的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，在新型城鎮(zhèn)化提出后，更加強(qiáng)調(diào)要以人為本，城市和農(nóng)村要協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化新模式要以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域的共同發(fā)展目標(biāo)。而現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地分配的“一戶一宅”原則過(guò)于單一，立法規(guī)定也過(guò)于概括，其他相關(guān)的配套制度也不夠健全。“一戶一宅”原則內(nèi)在的矛盾限制了宅基地使用權(quán)的分配和流轉(zhuǎn)，造成了大量宅基地閑置和浪費(fèi)的現(xiàn)象，在很大程度上限制了農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)效益。因此，應(yīng)當(dāng)在《土地管理法》中明確在“一戶一宅”的分配模式之外，對(duì)于不同區(qū)域，采取多元的宅基地分配模式。
三、“一戶一房，戶有所居”分配模式的制度優(yōu)勢(shì)
隨著我國(guó)城市化水平達(dá)到一定階段，國(guó)家為了縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的差別、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展而推出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、土地增減掛鉤等政策，“一戶一房，戶有所居”原則正是因應(yīng)這些政策而出現(xiàn)的新型宅基地分配模式。其主要是指不再按照原來(lái)“一戶一宅”的模式分散分配宅基地，而是在一處宅基地上仿照城市建立農(nóng)村社區(qū)，使得村民從原來(lái)的村落式分散宅基地統(tǒng)一搬入單元式樓房集中居住，形成“一戶一房，戶有所居”的格局，這種分配模式同樣可以保障農(nóng)民的居住權(quán)益。如果涉及土地增減掛鉤政策，節(jié)約出來(lái)的耕地指標(biāo)用來(lái)?yè)Q取城市建設(shè)用地指標(biāo)，以便提高土地利用率，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的建設(shè)用地，同時(shí)改善農(nóng)民原有的居住條件，提高生活質(zhì)量。綜合來(lái)看，“一戶一房，戶有所居”的宅基地使用權(quán)分配原則主要具有以下制度優(yōu)勢(shì)：
第一，宅基地使用權(quán)的分配和流轉(zhuǎn)流程大大簡(jiǎn)化。集中居住使得農(nóng)民的宅基地使用權(quán)事實(shí)上聚集成一個(gè)權(quán)利束，每戶農(nóng)民均擁有所居住樓房的宅基地使用權(quán)的一部分，宅基地使用權(quán)的分配僅需通過(guò)住房?jī)?nèi)部的分配（或買賣）即可實(shí)現(xiàn)。而且按規(guī)劃建成的樓房面積規(guī)范，戶型相似，非常適合內(nèi)部流轉(zhuǎn)，基本可以徹底消除在“一戶一宅”的分配模式下可能存在的分配不公的問(wèn)題。
第二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)集約化發(fā)展的需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不只農(nóng)村的村落形態(tài)、農(nóng)民的生活方式發(fā)生著劇烈的變化，農(nóng)民的生產(chǎn)方式及“包產(chǎn)到戶”以來(lái)的家庭經(jīng)營(yíng)形式也在發(fā)生劇烈的變化。承包地“三權(quán)分置”后，可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后形成規(guī)模化集約經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。由于流轉(zhuǎn)出經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶不再有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求，新型社區(qū)可以建在離承包地較遠(yuǎn)的地方，從而有效擴(kuò)大耕地半徑。在這種模式下，地方政府可以幫助引進(jìn)各種城市企業(yè)集中租賃農(nóng)民的承包地，大規(guī)模種植經(jīng)濟(jì)作物或從事各種高投入、高附加值的“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
第三，城市化發(fā)展的需要。隨著現(xiàn)代化的進(jìn)程推進(jìn)，城市化水平逐漸提高和加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的輻射作用越來(lái)越明顯。大量農(nóng)二代向縣城以及城市聚集為產(chǎn)業(yè)的集聚和農(nóng)村的城鎮(zhèn)化提供了更好的基礎(chǔ)。但是，農(nóng)二代與土地的“粘著性”與其父輩相比大大降低，隨著大量“農(nóng)二代”向城市流動(dòng)，農(nóng)村宅基地所占的集體建設(shè)用地規(guī)模不但沒(méi)有萎縮的趨勢(shì)，反而有所擴(kuò)大，農(nóng)村閑置宅基地越來(lái)越多，這使得很多村莊成為了“空心村”。同時(shí)，他們大多也在縣城重新購(gòu)置了新房，這造成了我國(guó)城市建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“雙擴(kuò)張”的現(xiàn)象。因此，全國(guó)很多試點(diǎn)地區(qū)借助國(guó)家的“增減掛鉤”政策，對(duì)農(nóng)民宅基地分配（或用已有的宅基地置換）實(shí)行“一戶一房，戶有所居”的模式，集中建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，用分房的模式保障農(nóng)民的居住權(quán)益，從而節(jié)約土地，提高了土地的利用率。
第四，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施共建和共享的需要。村民集中居住的新建社區(qū)有利于村莊的統(tǒng)一規(guī)劃，配套水、電、煤氣、供熱、道路、通訊設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施。村民還可以使用社區(qū)內(nèi)的健身器材等進(jìn)行鍛煉活動(dòng)，在棋牌室內(nèi)進(jìn)行打牌、下棋等娛樂(lè)活動(dòng)，豐富精神生活。“一戶一房，戶有所居”的集中居住模式一方面為解決以前村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、建設(shè)成本高等問(wèn)題提供了一條良好的途徑，改善了村民的生活條件；另一方面統(tǒng)一科學(xué)地建設(shè)和管理，減少了設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)的費(fèi)用，增加了基建設(shè)施的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。
第五，農(nóng)村居住環(huán)境、衛(wèi)生治理改善的需求。“一戶一宅”的分配模式造成的農(nóng)村原有的偏僻和分散的居住分布格局，使得村內(nèi)很難進(jìn)行統(tǒng)一的環(huán)境規(guī)劃，導(dǎo)致了村莊內(nèi)部的臟、亂、差現(xiàn)象，大多數(shù)村莊都呈現(xiàn)出無(wú)序狀態(tài)。村民集中居住后，可以修建專門的垃圾處理池，安置統(tǒng)一的垃圾桶，村民的生活垃圾得到處理。既有利于環(huán)境衛(wèi)生，也方便了農(nóng)民的生產(chǎn)生活。同時(shí)，還方便以社區(qū)為單位開(kāi)展宣傳環(huán)保活動(dòng)，普及環(huán)保知識(shí)，增強(qiáng)村民的環(huán)保理念，提高村內(nèi)居住環(huán)境質(zhì)量。
四、關(guān)于《土地管理法》中“一戶一宅”原則改革的立法建議
當(dāng)前，我國(guó)對(duì)宅基地管理過(guò)程中的諸多難題，仍然維持著由政策調(diào)整主導(dǎo)，而法律規(guī)定缺位的現(xiàn)狀。我們應(yīng)當(dāng)以此次《土地管理法》修訂為契機(jī)，將實(shí)踐中已經(jīng)證明為更科學(xué)的制度在法律中予以明確。“一戶一宅”是一種樸素的公平分配理念，在保障農(nóng)民住有所居的情況下，也成為了農(nóng)民追求更好生活環(huán)境的阻礙。在修改《土地管理法》的過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)探索“一戶一宅”之外的多元的宅基地使用權(quán)分配模式，不再統(tǒng)一實(shí)行“一戶擁有一處宅基地”的規(guī)定。探索不同區(qū)域、不同資源稟賦條件下，農(nóng)民“戶有所居”的多種實(shí)現(xiàn)形式。明確可以通過(guò)集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建、集中建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)等多種方式，以“一戶一房”的形式落實(shí)“戶有所居”。
誠(chéng)然，“一戶一房，戶有所居”的分配原則可能會(huì)帶來(lái)農(nóng)民“市民化”、農(nóng)民“熟人社會(huì)”體系的崩塌以及農(nóng)民的社會(huì)保障缺失等一系列的問(wèn)題。因此，在《土地管理法》中明確該分配原則的同時(shí)，在實(shí)踐中還應(yīng)當(dāng)配合以多種舉措，比如對(duì)村莊布局進(jìn)行合理規(guī)劃、對(duì)農(nóng)民進(jìn)行必要的宣傳引導(dǎo)、政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障予以大力支持等。從而使制度的創(chuàng)新真正對(duì)農(nóng)村長(zhǎng)期發(fā)展起到至關(guān)重要的作用，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
作者系全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)委員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、法學(xué)研究所研究員。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國(guó)法學(xué)網(wǎng)2019年12月24日
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