摘 要：農村改革40年有力推動了我國農業發展，保障了糧食安全。然而，過去的成就雖然舉世矚目，但是食物/糧食安全、農業永續發展仍面臨諸多挑戰。總結40年來在制度創新、技術進步、市場化改革、農業投入等方面所取得成功經驗的同時，更好發揮“兩個市場”的統籌作用，對于未來農業發展與糧食安全至關重要。
關鍵詞：農業發展；糧食安全；改革經驗；問題挑戰
一、引言
新中國成立70多年來，我國農業走過了曲折發展的歷程。20世紀50—70年代，農業國內生產總值年均增長率只有2%；1957年農村居民人均純收入僅73元，20年后的1977年才達到117元，扣除同期消費品物價增長因素，人均純收入年均實際增長率只有1.75%。貧困的農村呼喚改革，1978年安徽鳳陽小崗村18位農民冒險開展土地家庭聯產承包責任制，成為窮則思變的必然。由此，中國農村開始了長達40年的改革歷程。
40年的改革與發展，深刻改變著中國農業農村的面貌。過去40年，農業國內生產總值年均增長4.6%，遠高于同期人口年均0.93%的增長水平，中國只用占世界5%的淡水資源和8%的可耕地，卻為占世界18.5%的人口提供了高達95%的食物。農業生產結構也隨著食物需求結構的變化而不斷優化，在糧食增產的同時，經濟作物和養殖業同樣得到快速發展。與此同時，農村勞動力非農就業率不斷增長，農村貧困人口顯著下降，中國成為首個提前實現聯合國千年發展減貧目標的國家。
雖然過去的成就舉世矚目，但農業農村發展也面臨諸多挑戰。進入21世紀以來，農業資源環境壓迫、國家糧食安全及城鄉發展不平衡等問題，已成為我國農業農村發展面臨的主要挑戰。同時，近年來農業供給側結構性矛盾也日益突出。機遇與挑戰總是相伴而行。每當農業農村發展遇到困難的時候，“三農”問題也總會引起政府和社會更多的關注和得到更大的支持。黨的“十九大”明確提出，要把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，堅持農業農村優先展，同時首次提出了實施鄉村振興戰略。
今天，當我們在向著實現“十九大”提出的2035年和2050年兩個階段奮斗目標邁進之時，回顧總結農村改革40年取得的成就、經驗與教訓，展望未來發展趨勢，對落實鄉村振興戰略，加速實現農業農村現代化，無疑具有重要理論和現實意義。文章擬通過對40年農村改革發展在制度創新、技術進步、市場化改革、農業投入等方面的經驗總結，對新時期農業發展面臨挑戰的分析，提出未來糧食安全與農業發展的相關政策建議。
二、農業發展40年簡要回顧
改革開放以來，我國農業發展取得舉世矚目的成就。過去40年，我國農林牧漁總產值保持著年均5.4%的實際增速。雖然我國淡水資源、耕地資源僅占全球的5%和8%，但是我國仍以高達95%的自給率養活了全球近20%的人口。
（一）土地密集型的糧棉油糖作物生產增長迅速。1978—2016年，糧食、棉花、油料作物、糖料作物產量的年均增速分別達到2.1%、3.8%、6.4%、5.3%。由于同期人口年均增速僅為1%，因此，長期以來的“吃不飽飯”的問題得以徹底解決。
（二）勞動力密集型的高值農業產量增長更快。
伴隨著收入的提高，為了順應城鄉居民對飲食多樣性（特別是高價值農產品）的需求，水果產量的年均增速高達11.5%，其次是奶產品、水產品及肉類食品，年均增速分別達到了9%、7.3%及6%。
三、農業發展的重要驅動力
（一）制度創新。我國的農村改革始于家庭聯產承包責任制。許多研究表明，在改革開放初期這一制度的建立和推廣，通過賦予農民對生產的決策權和收益權，充分調動了農民的生產積極性，進而顯著提高了農業生產率（McMillanetal.，1989；Lin，1992；HuangandRozelle，1996）。20世紀90年代末以來，國家在穩定土地承包權基礎上，進一步推動農地流轉（冀縣卿和錢忠好，2009；Gaoetal.，2012）。2016年，中央正式提出農地的“三權分置”，旨在通過經營權的流轉進一步提高農地生產效率（HuangandYang，2017）。此外，國家還出臺了農民專業合作社法（Dengetal.，2010），推動農機社會化服務的發展（HuangandDing，2016）等。
（二）技術進步。過去40年，我國農業科研和技術推廣體系分別經過4個發展階段和5個不同建設期,盡管發展與改革的進程相當艱辛，但取得的成效十分顯著。尤其在育種技術、生物技術、栽培/灌溉技術、化肥技術、植保技術、機械技術等領域取得的成就，對農業生產力的提高發揮了重要作用。40年來,我國建立了學科齊全的公共農業科研體系，還建立了覆蓋全國所有鄉鎮的國家農業技術推廣體系，農業科技運行機制得到改善，政府不斷增加的投入為農業科技進步提供了資金保障。研究表明，即使在改革初期的1978—1984年，技術進步對水稻單產增長的貢獻也接近40%，而在1985—1990年，水稻單產的增長幾乎都來自技術進步，對于其他糧食作物和農產品同樣如此。技術進步始終是我國農業綜合生產力增長的主要驅動力。
（三）市場改革。農產品市場改革對農業發展和農民增收的重要作用主要體現在3個方面（黃季焜,2018）：首先，市場化改革優化了農業資源配置，改善了農業生產結構；其次，市場化改革使得農業生產資料價格明顯降低，促進了農民對農業生產的投入；再次，市場化改革降低了市場的交易成本，提高了農民銷售農產品的價格，激發了農民擴大生產的積極性。
（四）農業投入。農業投入不斷增加是我國農業保持較快增長的重要驅動力之一。長期以來，農業基礎設施（特別是農田水利）建設一直是國家財政支農的最大支出項目，耕地灌溉面積從1978年的4496.5萬公頃增加到2016年的6714.1萬公頃（國家統計局,2017)，這對土地生產力的提高起到了重要作用。不僅如此，農民對農業生產的投入也顯著增長，例如，化肥使用量從1978年的884萬噸提高到2016年的5984萬噸，這也對糧食等主要農產品的增產起到極其重要的作用。
四、新時期農業發展的主要挑戰
21世紀以來，我國農業發展進入了新的階段，長期積累下來的問題和矛盾相繼凸顯。其中，食物/糧食安全、農業永續發展是我國農業發展面臨的最重要挑戰。就食物/糧食安全而言，我國從2004年開始，由食物凈出口國變成了凈進口國，到2015年食物自給率下降到了94.5%（HuangandYang,2017），這也引起了國家高層的高度關注（韓俊,2015）。就農業可持續發展而言，我國農業的快速增長是以犧牲資源環境為代價的，許多地區出現了地下水下降、耕地質量退化、農業面源污染等新問題（Luetal.,2015）。
五、新時期食物/糧食安全與“兩個市場”
（一）需要對“國際市場”的農業資源稟賦和生產能力有所了解。從分地區看，東亞地區的耕地面積僅占全球耕地面積的9%，而人口占比卻高達22%；北美地區的耕地面積占比達到14%，但是人口占比僅為5%。不同國家的糧食單產也有顯著差異。雖然全球谷物單產的平均水平不足5噸/公頃，但是美國和中國的單產分別達到了8噸/公頃、6噸/公頃，而單產低于3噸/公頃的國家合計生產全球30%的谷物。主要糧食進出口國都有促進貿易訴求，糧食等大宗農產品的貿易增長趨勢難以逆轉。正是由于耕地資源和人口分布、生產能力、市場需求在地區/國家間的差異，因此，貿易是解決全球和我國糧食及食物安全的重要途徑，更是充分利用“兩種資源”“兩個市場”的現實基礎。
（二）有必要辨析一下表述上接近但內涵上不同的幾個“概念”。所謂“口糧”，其實是指稻谷和小麥；谷物一般是指稻谷、小麥和玉米等；飼料糧主要包括玉米和大豆。食物的范圍更為廣泛，包括口糧、副食品和其他食物。中國目前的糧食安全目標是“谷物基本自給、口糧絕對安全”。事實上，2019年全國糧食產量達到6.64億噸，2020年夏糧產量更是在2019年的基礎上增長0.9%，秋糧面積也穩中有增。另有數據指出，我國目前的稻谷、小麥庫存相當于城鄉居民一年的消費量；雖然2020年進口玉米約700萬噸，主要是為了滿足國內畜牧產品發展的需要。對于近年來的大豆進口，常年維持在9000萬噸上下（占國內消費量的近90%），其中80%用于蛋白飼料，20%用于生產食用油，勿要將大豆安全等同于糧食安全。
（三）近期的國內外糧食市場現狀。雖然最近幾年經濟全球化受到挑戰，加之今年新冠肺炎疫情加劇了短期內的不確定性，但是總的影響應該不大。如，越南在2020年3月底出臺大米出口管制，4月初便取消管制政策；哈薩克斯坦只是在今年3—4月份出臺過短期限制面粉出口的政策。此外，全球谷物產量將達到27.9億噸，較2019年基礎上還增長3%（FAO,2020）。在國內，近期國家小麥收購量同比下降引發媒體熱議，這里有必要對我國“糧食最低收購價格政策”機制作出必要解釋。該政策適用的前提是當市場價格低于最低收購價時，國家按最低收購價格收購農民出售的糧食，進而讓農民從國家政策中受益；否則，國家糧食最低收購價政策就無需啟動，即農戶從市場機制中受益。
六、未來農業發展與食物/糧食安全展望
（一）未來15年是我國農業發展和轉型的關鍵期。首先，農業勞動力的數量將持續減少，但是農民素質將不斷提高；其次，食物消費總量預計在2035年前后達到高峰，但是食物需求結構向多樣化、高價值及安全方向轉變；再次，養殖業向規模化、專業化方向轉型，同時種植業的生產社會化服務水平不斷提高。
（二）國民食物消費更加向園藝作物（主要是蔬菜、水果）、畜產品、水產品等傾斜。根據2025、2035和2050年模擬預測的結果，稻谷和小麥的需求將有所下降；與此同時，蔬菜和水果、肉類、牛奶、水產品的需求將大幅增加。雖然主要食物的自給率仍然為接近90%，但是玉米、牛羊肉和牛奶的自給率會明顯下降。此外，2050年凈進口虛擬作物種植面積約占我國耕地的47%，其中南美和北美是我國進口農作物的主要來源地。
（三）未來政策建議。近期，應當進一步夯實“藏糧于地、藏糧于技”戰略。對于口糧，應當推進供給側結構性改革，建議實施水稻小麥“價補分離”政策，加大補償政策力度；建立高效的糧食庫存保障體系。中長期，口糧絕對安全與谷物基本自給是底線，堅持“藏糧于地、藏糧于技”戰略，增加飼料糧或畜產品供給，發展草牧業，堅持綠色高效高值和永續農業的轉型發展戰略。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、北京大學新農村發展研究院院長、發展中國家科學院院士、清華大學中國農村研究院學術委員會委員，中國鄉村發現網轉自：《中國農業綜合開發》 2020年11期）
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