——讀吳理財(cái)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村治理70年》所想到的
正是薔薇花盛開的時(shí)節(jié)，我和吳理財(cái)教授在安大校園見面了。雖相見有點(diǎn)姍姍來遲，但談及家鄉(xiāng)的山間溪流、田間地頭，又是那么非常親切。其實(shí)，我早就拜讀過他的相關(guān)“三農(nóng)”系列研究著作了。吳教授送給我的一本新著《中華人民共和國(guó)農(nóng)村治理70年》，又讓我想起童年的光景，仿佛一部農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史影片，一個(gè)個(gè)鏡頭展現(xiàn)在我的眼前。70年來，我國(guó)農(nóng)村治理是如何演變的？其演變的基本邏輯是什么？未來的發(fā)展趨向又是什么？帶著這些思考，讓我與吳理財(cái)這位老鄉(xiāng)、教授學(xué)術(shù)興趣緊緊連在一起，從其著作的字里行間一同分享學(xué)術(shù)成果的快樂。
一、農(nóng)村治理離不開我國(guó)農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)
馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。有什么樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，就有什么樣的上層建筑與之相適應(yīng)。吳理財(cái)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村治理70年》一書，始終圍繞著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯脈絡(luò)由淺入深、由表及里進(jìn)行闡述，并以大量的史例和數(shù)據(jù)佐證，讓讀者清晰明了。這本書以時(shí)間為序，將70年來的我國(guó)農(nóng)村治理劃分為七個(gè)歷史階段，即新中國(guó)成立初期、合作化時(shí)期、人民公社時(shí)期、改革開放前期、市場(chǎng)轉(zhuǎn)型期、農(nóng)村綜合改革時(shí)期以及新時(shí)代鄉(xiāng)村振興等。上述每個(gè)歷史階段劃分不是憑主觀臆斷的，而是依據(jù)以我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的制度安排。正如吳理財(cái)教授在書中“緒論”所言：“本書做上述歷史階段的劃分，主要依據(jù)特定歷史時(shí)期國(guó)家制度的變革，特別是關(guān)于農(nóng)村土地制度、經(jīng)濟(jì)制度或社會(huì)制度的變革。一項(xiàng)國(guó)家重大農(nóng)村制度的變革，必然引起農(nóng)村治理的變化。”（P1）
二、“城鄉(xiāng)分治”形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史由來是與我國(guó)鄉(xiāng)村治理的歷史演進(jìn)分不開的。從土地改革到人民公社時(shí)期建立戶籍制度，一步一步將鄉(xiāng)村和城市被制度隔開。土地維系著農(nóng)民的生存，新中國(guó)成立之初，鄉(xiāng)村治理的首要任務(wù)就是解決土地問題，要實(shí)現(xiàn)耕者有其田，讓無(wú)地少地的貧苦農(nóng)民獲得生產(chǎn)資料，將封建土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，鄉(xiāng)村生產(chǎn)關(guān)系也得到調(diào)整。
土地改革后，歷史進(jìn)入農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，鄉(xiāng)村治理面臨的是農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造。黨在過渡時(shí)期的總路線要求逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展必須與總路線相一致，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平必須有一個(gè)大提升。鑒于當(dāng)時(shí)農(nóng)民個(gè)體生產(chǎn)存在不少困難的實(shí)際，于是教育和動(dòng)員農(nóng)民按照自愿的原則組織起來，大力激發(fā)農(nóng)民互助合作的積極性，通過集體經(jīng)濟(jì)的方式，先后成立互助組和初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，進(jìn)而向高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展。農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，將農(nóng)民的土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村土地集體所有制。
通過農(nóng)業(yè)合作化，鄉(xiāng)村治理發(fā)生了很大變化。國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村地區(qū)建立和鞏固人民公社制度。這種鄉(xiāng)村治理模式特點(diǎn)是“政社合一”“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，鄉(xiāng)村區(qū)域得到了更大程度的整合。在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家財(cái)政資金被大量配置到了城市發(fā)展，對(duì)農(nóng)村的投入有限。這個(gè)時(shí)期，戶籍制度也已建立，形成了長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)壁壘，極大地限制了城鄉(xiāng)居民自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)日益形成。正如吳理財(cái)教授研究總結(jié)的那樣：“與人民公社這種全能型管治體制相統(tǒng)一的，是我國(guó)建立了影響深遠(yuǎn)的以戶籍制度以及與之相配套的用工和福利、分配制度為基本內(nèi)容的城鄉(xiāng)二元分治體制，嚴(yán)格管制農(nóng)民的自由流動(dòng)，將農(nóng)民牢牢束縛于土地之上。”（P53）
三、鄉(xiāng)村治理始終圍繞著“農(nóng)民—土地”演變的
土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活依賴的重要條件，鄉(xiāng)村治理的演變實(shí)質(zhì)上也是圍繞“農(nóng)民—土地”來展開的。土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的變化，直接牽動(dòng)著億萬(wàn)農(nóng)民的根本利益，也關(guān)系到黨在農(nóng)村政權(quán)的建立和鞏固，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。
我國(guó)鄉(xiāng)村治理70年以來，土地政策經(jīng)歷了不同時(shí)期的演變。無(wú)論是土地改革、農(nóng)業(yè)合作化和人民公社時(shí)期，還是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、市場(chǎng)轉(zhuǎn)型時(shí)期以及新時(shí)代土地“三權(quán)分置”改革，政府始終通過頒布法律和政策文件調(diào)整土地與農(nóng)民的利益關(guān)系，從而也使我國(guó)的鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生系列變化。高度集中的“政社合一”的鄉(xiāng)村治理體制，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展而逐漸被“鄉(xiāng)政村治”新的鄉(xiāng)村治理模式所取代，形成各種新的利益主體和階層結(jié)構(gòu)。可以說，經(jīng)過70年的變化，我國(guó)鄉(xiāng)村治理已經(jīng)到了一個(gè)高水平發(fā)展時(shí)期，在鄉(xiāng)村振興背景下，“土地—農(nóng)民”仍然是影響鄉(xiāng)村治理的核心。吳理財(cái)教授也坦言“不同的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度對(duì)農(nóng)村治理產(chǎn)生的影響作用不盡相同。”（P110）
四、鄉(xiāng)村治理離不開農(nóng)民這個(gè)主體
馬克思主義認(rèn)為，人是處于一定社會(huì)關(guān)系中從事實(shí)踐活動(dòng)的主體，具有客觀物質(zhì)性、社會(huì)歷史性和主觀能動(dòng)性。縱觀我國(guó)鄉(xiāng)村治理70年的發(fā)展歷程，始終沒有離開農(nóng)民這個(gè)主體。新中國(guó)建立后，黨把農(nóng)民從地主土地剝削中解放出來，通過“打土豪、分田地”把地主階級(jí)的土地沒收后分配給農(nóng)民，將地主土地私有制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋剞r(nóng)民私有制。農(nóng)業(yè)合作化把分散的農(nóng)民組織起來，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面發(fā)揮互助作用。到了人民公社時(shí)期，成千上萬(wàn)的農(nóng)民成為公社的主體，極大地激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。之后由改革開放家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到農(nóng)村稅費(fèi)改革，黨一直尊重農(nóng)民的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐主體作用。再到進(jìn)入新時(shí)代“鄉(xiāng)政村治”，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)性和發(fā)揮民主作用大大增強(qiáng)。
農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的實(shí)踐主體地位，隨著時(shí)代的發(fā)展愈來愈凸顯重要。農(nóng)村任何一場(chǎng)改革，如果忽視農(nóng)民的實(shí)踐主體，依靠行政手段強(qiáng)制推行，勢(shì)必大大挫傷農(nóng)民的積極性甚至侵害農(nóng)民利益。黨堅(jiān)持以人民為中心，無(wú)論是土地制度改革，還是農(nóng)村稅費(fèi)改革以及構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，都把維護(hù)農(nóng)民利益、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)放在首位，不斷提高基層政府服務(wù)能力，充分發(fā)揮農(nóng)民自治主動(dòng)性和創(chuàng)造性。但在農(nóng)村的基層政府機(jī)構(gòu)具體工作中，在如何發(fā)揮好農(nóng)民實(shí)踐主體作用方面還存在不足。吳理財(cái)教授在研究鄉(xiāng)村治理過程中指出：“在農(nóng)村治理之中，始終沒有很好地解決農(nóng)民主體性問題—在農(nóng)村治理中往往存在農(nóng)民主體缺失、不在場(chǎng)、遮蔽、隱身乃至虛化等問題。因此，在當(dāng)前農(nóng)村治理中，如何培育和激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生活力是個(gè)難題，因?yàn)樗鼜母旧蠜Q定著農(nóng)村內(nèi)生秩序的生產(chǎn)能力及生產(chǎn)狀況。”（P5）
五、鄉(xiāng)村治理是法治、自治和德治的融合共進(jìn)
法治是鄉(xiāng)村治理的保障。從土地改革、合作化、人民公社、農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，到市場(chǎng)轉(zhuǎn)型以及新時(shí)代鄉(xiāng)村治理，都始終堅(jiān)持依法治理。新中國(guó)建立初期頒布《中國(guó)土地法大綱》明確規(guī)定：廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行“耕者有其田”的土地制度。合作化時(shí)期，全國(guó)人大通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》明確規(guī)定：“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕蓄、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。”人民公社時(shí)期，中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》規(guī)定：“農(nóng)村人民公社一般地分為公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)。以生產(chǎn)大隊(duì)的集體所有制為基礎(chǔ)的三級(jí)集體所有制，是現(xiàn)階段人民公社的根本制度。”市場(chǎng)轉(zhuǎn)型時(shí)期，全國(guó)人大通過《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，我國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行村民自治制度。進(jìn)入新時(shí)代，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定，將農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度法制化。
自治和德治，是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的進(jìn)步體現(xiàn)。自治可充分發(fā)揮群眾自我管理、自我服務(wù)和自我教育的功能，提高農(nóng)民參政議政能力。在自治過程中，涌現(xiàn)出一批新鄉(xiāng)賢積極參與鄉(xiāng)村治理。同時(shí)，在鄉(xiāng)村倡導(dǎo)德治，可提升鄉(xiāng)村治理“軟實(shí)力”。如，加大對(duì)道德模范、最美家庭等先進(jìn)典型的培樹，引導(dǎo)人民遵道德、講道德、守道德，建設(shè)共同的精神家園。
法治、自治和德治三者是彼此促進(jìn)和融合的，構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)性鄉(xiāng)村治理模式，有效地推動(dòng)政府、社會(huì)組織、村民等多方主體在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中發(fā)揮作用，充分激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展活力。吳理財(cái)教授對(duì)鄉(xiāng)村治理新趨勢(shì)展望指出：“以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”（P178）
(作者系哲學(xué)博士，高級(jí)研究分析師。研究方向：縣域經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村振興、基層黨建、金融安全等)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
