本文摘要：在鄉(xiāng)村振興和集體土地改革的大背景下，各地都在探索新的模式和路徑，以期走出一條符合自身特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展之路。關(guān)于宅基地改革涉及面廣，關(guān)系重大，因此中央對(duì)宅基地的改革慎之又慎。本文從目前面臨的改革背景入手，提出宅基地流轉(zhuǎn)及城鄉(xiāng)合作建房的有關(guān)問題。
本文堅(jiān)持從實(shí)踐中來到實(shí)踐中去的研究思路，通過介紹城鄉(xiāng)合作建房的試點(diǎn)情況、司法政策，對(duì)判例進(jìn)行梳理闡明城鄉(xiāng)合作建房的現(xiàn)實(shí)狀況。根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況提出其存在的法律問題，并加以剖析，最終在立法、制度、司法、執(zhí)法和保障層面給出完善城鄉(xiāng)合作建房的相關(guān)思考。
通過分析研究，本文認(rèn)為城鄉(xiāng)合作建房是完全可行的，在不踩改革底線的同時(shí)能有效提高土地利用率，能有效激活鄉(xiāng)村的閑置資源，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往和期待，在相關(guān)法律和配套制度完善后，是一條完全可以復(fù)制推廣的實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好路徑。
引言
本文將基于狹義上的城鄉(xiāng)合作建房的政策、背景，合作建房的性質(zhì)，合作建房的實(shí)例，合作建房效力的法律效力認(rèn)定、權(quán)利保障等方面進(jìn)行分析，進(jìn)而在立法、制度、司法、執(zhí)法和保障層面提出相應(yīng)的建議以供參考。城鄉(xiāng)居民在宅基地上合作建房形式多樣，這些情形包括但不限于，一部分是城里人為帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，從而返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新與農(nóng)民在宅基地上合作建房的；一部分是知識(shí)分子為提高鄉(xiāng)村文化教育水平而下鄉(xiāng)與農(nóng)民在宅基地上合作建房的；一部分是城里人為了改善居住環(huán)境、生活質(zhì)量而下鄉(xiāng)與農(nóng)民在宅基地上合作建房的。
但是，城里人為了改善居住環(huán)境、生活質(zhì)量而下鄉(xiāng)與農(nóng)民在宅基地上合作建房這種情況，我們稱之為狹義上的城鄉(xiāng)合作建房，其合法性在理論界和實(shí)務(wù)界目前幾乎難以得到支持。不過，城鄉(xiāng)合作建房行為在農(nóng)村廣泛的存在，導(dǎo)致了大量糾紛，面對(duì)這些糾紛，各地區(qū)、各級(jí)人民法院的判決結(jié)果卻不盡相同，甚至截然相反，沒有根本上做到案結(jié)事了，也讓人民群眾難以理解和認(rèn)同，沒有真正意義上化解社會(huì)糾紛和矛盾。
一、城鄉(xiāng)合作建房概述
（一）農(nóng)村宅基地改革背景及流轉(zhuǎn)方式
1.農(nóng)村宅基地改革背景
三農(nóng)問題，也即農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，從來就是我國(guó)最重要的問題之一。2015年3月23日至25日，原國(guó)土資源部召開試點(diǎn)工作部署暨培訓(xùn)會(huì)議，正式啟動(dòng)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作。原國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明表示：“我國(guó)將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。”“三權(quán)分置”這一政策將實(shí)現(xiàn)宅基地資源利用效率與公平有機(jī)統(tǒng)一。
2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》，該意見明確指出縣以及縣以上人民政府可以根據(jù)本地實(shí)際，制定相關(guān)地方政府規(guī)章對(duì)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行依法管理，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依托自有和閑置農(nóng)房院落發(fā)展農(nóng)家樂。在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房。這無疑是對(duì)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為目的的城鄉(xiāng)合作建房的鼓勵(lì)。
2017年10月18日黨的十九大順利召開，會(huì)議明確提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年1月2日，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，該意見要求對(duì)農(nóng)村宅基地要進(jìn)行有益探索，首次正式提出了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的概念，即對(duì)國(guó)家農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)三權(quán)進(jìn)行探索實(shí)踐。同年，宅基地“三權(quán)分置”政策正式提出，為宅基地入市流轉(zhuǎn)打下了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。
2019年9月30日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)該通知的目的在于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作。通知明確指出，要鼓勵(lì)利用閑置住宅發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、創(chuàng)意辦公、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，支持返鄉(xiāng)人員依托自有和閑置住宅發(fā)展適合的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。這也說明了中央對(duì)于積極穩(wěn)妥開展盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的積極態(tài)度。
2021年，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了關(guān)于《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》的通知。該文件指出，要深化改革農(nóng)村土地制度。積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，出臺(tái)穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的指導(dǎo)意見。推動(dòng)深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)率先健全宅基地分配、流轉(zhuǎn)、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等制度。鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營(yíng)、出租、入股、合作等方式，盤活農(nóng)村閑置宅基地和地上房屋。這無疑對(duì)城鄉(xiāng)合作建房和農(nóng)村宅基地改革釋放了積極的信號(hào)。
2.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式
中央政策“三權(quán)分置”改革下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式主要包括：“出租”“抵押”“入股”等方式。
出租是指承租方將部分或全部宅基地以一定期限租賃給他人(包括個(gè)人、集體、企業(yè)或其他組織)，出租人向承租人收取租金。出租后原宅基地所有權(quán)、資格權(quán)不變，承租方獲得該宅基地的土地使用權(quán)。承租人按出租時(shí)約定的條件對(duì)出租人負(fù)責(zé)。
對(duì)于抵押而言，抵押是指抵押人在宅基地上，以不轉(zhuǎn)移宅基地之占有，在宅基地上設(shè)立擔(dān)保的行為。在抵押人不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人(即抵押權(quán)人)依照民法典等有關(guān)規(guī)定對(duì)宅基地進(jìn)行處理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)宅基地的擔(dān)保功能。
入股包括經(jīng)濟(jì)組織（主要是企業(yè)）設(shè)立時(shí)的出資和經(jīng)濟(jì)組織成立以后購(gòu)買經(jīng)濟(jì)組織股份或出資份額這兩種形式。此處只分析經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立時(shí)的出資。經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立時(shí)的出資入股是指集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員，農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)及農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)入股分紅，增加財(cái)產(chǎn)性收入。
筆者認(rèn)為，在當(dāng)前宅基地應(yīng)當(dāng)“三權(quán)分置”已成共識(shí)的情況之下，為了實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)鄉(xiāng)村長(zhǎng)足發(fā)展，應(yīng)當(dāng)放開當(dāng)前對(duì)宅基地使用權(quán)的限制，只有放開宅基地使用權(quán)上的限制，才能夠激活鄉(xiāng)村宅基地上的閑置資源。允許城鄉(xiāng)合作建房可以滿足人民對(duì)美好生活的向往和期待，更好地推動(dòng)助力鄉(xiāng)村振興。
（二）城鄉(xiāng)合作建房的試點(diǎn)及實(shí)踐
2015年2月，國(guó)務(wù)院在全國(guó)設(shè)立了33個(gè)土地改革試點(diǎn)縣（市、區(qū)），每一個(gè)區(qū)域都肩負(fù)著不同責(zé)任。截至2018年，33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）已按新辦法騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝。
2017年8月下旬，河北省出臺(tái)關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見。該意見指出，在集體經(jīng)濟(jì)組織引導(dǎo)下，探索農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)及農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)宅合作社。在不改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的宅基地使用權(quán)的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民合作建房、合作開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。意見旨在探索農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，保護(hù)農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益，進(jìn)一步盤活農(nóng)村資產(chǎn)資源，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。
2018年，湖南省瀏陽市作為全國(guó)首批33個(gè)土地改革試點(diǎn)區(qū)之一,在湖南省農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下，開展了“城鄉(xiāng)合作建房”的試點(diǎn)。具體做法是，由具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的村民提供宅基地，想去鄉(xiāng)村養(yǎng)老或生活的城市一方主要出資，雙方約定好產(chǎn)權(quán)歸屬，合作完成建房后，參與者都可以申請(qǐng)《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》，雙方各持一份，給城市一方的房產(chǎn)頒發(fā)的證書上注明年限為40到50年的土地使用權(quán)。城鄉(xiāng)合作建房政策大門打開，不僅能改善當(dāng)?shù)厝司迎h(huán)境，也為人才和資本下鄉(xiāng)暢通了渠道。這場(chǎng)改革試點(diǎn)取得了良好的社會(huì)效果，既滿足了一部分人對(duì)農(nóng)村建房的強(qiáng)烈愿望和需求，又帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，富裕了農(nóng)民。
2019年，為落實(shí)中共湖南省委農(nóng)村改革專項(xiàng)小組關(guān)于同意《張家界市城鄉(xiāng)居民合作建房改革試點(diǎn)實(shí)施方案》的批復(fù)，張家界市人民政府印發(fā)了《張家界市城鄉(xiāng)居民合作建房管理辦法（試行）》的通知，用來保障城鄉(xiāng)居民合作建房改革試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行。其重要內(nèi)容是：參與合作建房的城市一方，可以是自然人、法人或其它組織；城鄉(xiāng)合作建成的房屋，可以申請(qǐng)《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》，參與者各持一份；房屋用途，可以是自住或發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、康體養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)；征得參與方同意后，房屋可轉(zhuǎn)讓、抵押、入股。
到2020年底，新一輪的宅基地制度改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，試點(diǎn)期限為2020年至2022年。在新一輪的改革中，中央明確提出了“四個(gè)允許”，即允許經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、允許農(nóng)戶自愿退出宅基地、允許繼承的多宅確權(quán)、允許城里人下鄉(xiāng)合作建房。中央的“四個(gè)允許”表明了對(duì)瀏陽市宅基地制度改革試點(diǎn)工作的肯定，說明了瀏陽市在城鄉(xiāng)合作建房等方面的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)是行得通、做得好的。
（三）城鄉(xiāng)合作建房的司法政策
隨著近些年經(jīng)濟(jì)水平的高速發(fā)展，城鄉(xiāng)合作建房變成了一種新的消費(fèi)模式，也因此城鄉(xiāng)合作建房出現(xiàn)了大量矛盾糾紛，這些糾紛開始逐漸進(jìn)入司法程序?qū)で蠊龣?quán)威的解決。但是，各級(jí)、各地區(qū)法院在對(duì)此類糾紛作出裁判時(shí)，其法律適用、裁判觀點(diǎn)、裁判思路、裁判邏輯都并無統(tǒng)一，有的甚至大相徑庭。這些不一致的裁判導(dǎo)致了并不理想的社會(huì)效果，進(jìn)一步激化了原有的矛盾糾紛，甚至衍生了新的社會(huì)矛盾糾紛。
就目前而言，司法層面城鄉(xiāng)合作建房合同效力的認(rèn)定通常以無效為主要裁判觀點(diǎn)，只有少數(shù)裁判觀點(diǎn)認(rèn)定為有效。在北京市高級(jí)人民法院的裁判文書中，明確地提出了以認(rèn)定城鄉(xiāng)合作建房合同無效為指導(dǎo)原則，以認(rèn)定城鄉(xiāng)合作建房有效為例外情況的裁判觀點(diǎn)。不過在其他地方法院同樣存在自身的裁判邏輯和方式，但是最終結(jié)果幾乎都是指向城鄉(xiāng)合作建房合同無效。 對(duì)于城鄉(xiāng)合作建房無效的主要觀點(diǎn)是從法律具體規(guī)范層面出發(fā)的，依照《中華人民共和國(guó)民法典》第一百五十三條：“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效。但是，該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外。”要認(rèn)定合同的效力，就應(yīng)該從現(xiàn)行法律、行政法規(guī)關(guān)于宅基地的性質(zhì)、目的及流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行綜合分析。
又根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》三百六十三條：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”《中華人民共和國(guó)土地管理法》第九條：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條：“國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。”通過這三個(gè)法條可以知道，個(gè)人對(duì)宅基地只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。就宅基地使用權(quán)而言，其是一種特殊的用益物權(quán)，該權(quán)利的取得和享有與作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份是密不可分的，宅基地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員而言，具有很強(qiáng)的社會(huì)福利性質(zhì)和社會(huì)保障功能。根據(jù)法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)的主體應(yīng)該是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民，同樣，宅基地使用權(quán)也只能夠在該集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)。也因此，城鄉(xiāng)合作建房合同應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為無效。
另外，根據(jù)2016年11月30日第八次全國(guó)法院民事商事審判工作會(huì)議（民事部分）紀(jì)要第十九點(diǎn)：“在國(guó)家確定的宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，可以按照國(guó)家政策及相關(guān)指導(dǎo)意見處理宅基地使用權(quán)因抵押擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓而產(chǎn)生的糾紛。在非試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)民將其宅基地上的房屋出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人，該房屋買賣合同認(rèn)定為無效。合同無效后，買受人請(qǐng)求返還購(gòu)房款及其利息，以及請(qǐng)求賠償翻建或者改建成本的，應(yīng)當(dāng)綜合考慮當(dāng)事人過錯(cuò)等因素予以確定。”同樣可以得出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的個(gè)人單純購(gòu)買或者與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員合作建房的民事法律行為無效。
綜上所述，就目前而言，宅基地上合作建房在法律、司法政策上幾乎是被禁止的。這實(shí)際上否認(rèn)了農(nóng)民宅基地及其住房的商品性質(zhì)，這種限制對(duì)農(nóng)民明顯不公平，不僅抑制了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加，也阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展、雙向流動(dòng)。
（四）城鄉(xiāng)合作建房的判例梳理
從上世紀(jì)七十年代末改革開放到目前為止，城鄉(xiāng)合作建房在社會(huì)上一直事實(shí)上存在著。人民群眾通過城鄉(xiāng)合作建房解決了很多實(shí)際的問題，如個(gè)人及家庭的居所問題、個(gè)人及家庭對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的需求問題、自然人與法人下鄉(xiāng)帶動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的用房問題等等。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛，城市面積也必然的飛速的擴(kuò)張，這給農(nóng)村帶來了巨大改變，尤其是城郊鄉(xiāng)的農(nóng)村土地，面臨著政府行政征收或者以其他方式發(fā)生宅基地、房產(chǎn)權(quán)屬改變的狀態(tài)。在城鄉(xiāng)合作建房當(dāng)時(shí)，也許當(dāng)事人之間存在《合作建房協(xié)議書》、《宅基地使用權(quán)讓渡協(xié)議書》等等民事合同文書，甚至，部分當(dāng)事人使用與城鄉(xiāng)合作建房有關(guān)的協(xié)議書由有關(guān)行政部門頒發(fā)了相對(duì)應(yīng)的房屋或者宅基地使用權(quán)屬證書，但是應(yīng)當(dāng)指出這些協(xié)議并不一定合法有效，這些行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的房屋或者宅基地使用權(quán)屬證書有可能成為未來當(dāng)事人雙方爭(zhēng)議的起因，即使這些有關(guān)城鄉(xiāng)合作建房的協(xié)議合法有效，也不能排除在未來當(dāng)事人因?yàn)楹炗唴f(xié)議的時(shí)間已經(jīng)久遠(yuǎn)，心態(tài)已經(jīng)發(fā)生變化，其在巨大利益面前選擇違背當(dāng)初約定，故意制造糾紛以博取更多財(cái)產(chǎn)性利益。
事實(shí)上，城鄉(xiāng)合作建房在判例中主要有4個(gè)要素制約，其一是歷史沿革；其二是宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓；其三是宅基地上房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)讓；其四是宅基地上房屋所有權(quán)的問題。這四個(gè)要素的相互組合則會(huì)產(chǎn)生更多種類的實(shí)踐問題。
1.非宅基地使用權(quán)人不能在宅基地上房屋設(shè)立物權(quán)
宅基地的所有權(quán)無疑是屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的，其使用權(quán)也必然的屬于集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民，但是宅基地上的合作建成的房產(chǎn)使用權(quán)對(duì)于當(dāng)事人來說仍有爭(zhēng)議。在2020年，福建省高級(jí)人民法院審理了一個(gè)宅基地使用權(quán)與宅基地上房屋所有權(quán)爭(zhēng)議的案件。案件經(jīng)過為黃某成于2004年在方某明具有使用權(quán)的宅基地上建設(shè)了房屋，方某明以自己的名義向村委會(huì)申請(qǐng)批建該房屋。2005年黃某成將戶口遷入了該宅基地所在的村中，到2006年，方某明以自己名義申請(qǐng)了房屋所有權(quán)登記，并繳納了相關(guān)費(fèi)用。
法院認(rèn)為案涉宅基地使用權(quán)和房屋批建手續(xù)均以方某明的名義辦理，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，方某明已經(jīng)合法取得案涉宅基地使用權(quán)。根據(jù)“房地一體”的基本原則，不論黃某成是否取得該村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，方某明名下宅基地上所建的訟爭(zhēng)房屋都不能確認(rèn)歸黃某成所有。事實(shí)上，宅基地使用權(quán)具有人身依附性，以權(quán)利人具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份作為基礎(chǔ)，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能申請(qǐng)宅基地使用權(quán)。本案中，黃某成在該村的集體土地上建造案涉房屋時(shí)，不具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，不能申請(qǐng)?jiān)摯逭亍Ｒ虼耍S某成僅憑建造房屋事實(shí)行為依法尚不能設(shè)立物權(quán)。
2.宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓折中處理
在我國(guó)土地改革歷史過程中，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)有一段時(shí)間在法律上只做了比較模糊的界定。因?yàn)橹贫葘用嫔陷^為模糊，從而導(dǎo)致了人民群眾在農(nóng)村問題上進(jìn)行了諸多積極探索。其中，對(duì)宅基地的探索就是眾多探索中的熱點(diǎn)之一。有一部分敢為人先者甚至將宅基地的使用權(quán)出讓，并且得到了住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)部門的許可，獲得了相關(guān)使用權(quán)證。
在2020年，河南省高級(jí)人民法院終審了一件農(nóng)村土地宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的案件。案件經(jīng)過是在1994年，案件當(dāng)事人李某興和鄭州市某園林藝術(shù)建筑公司在李某興具有使用權(quán)的宅基地上合作建房。李某興與該建筑工程有限公司約定：李某興投入宅基地，并持有土地使用證，該園林藝術(shù)建筑公司投入全部建房資金，其它費(fèi)用由李某興支付。房子計(jì)劃六層，李某興1.5層（一層全部，二層的50％）；該園林藝術(shù)建筑公司為二層的50％，另包括三、四、五、六層的全部。如遇國(guó)家政策性拆遷，國(guó)家補(bǔ)償?shù)姆峙洌措p方所占面積比例進(jìn)行分成。房屋建成后，李某興家庭實(shí)際占有使用部分房屋，其余房屋由該園林藝術(shù)建筑公司分配給其單位職工居住使用直至李某興居住的村落被連片改造時(shí)。至1996年10月，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)局為涉案房屋居住者辦理了建筑許可證。
到2004年6月1日，鄭州某建筑工程有限公司出具的情況說明顯示：其公司與李某興聯(lián)合建房，雙方對(duì)三層以下的房子進(jìn)行五五分成，四層以上的房子全部歸其公司所有。1-3層的約二分之一屬其公司所有，其余二分之一歸李某興所有。并將房屋一部分分給職工張某欽；三、四、五層分屬于不同的公司職工。城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)局就涉案房屋為居住者辦理建筑許可證。至2015年該城中村改造項(xiàng)目搬遷補(bǔ)償安置時(shí)，村連片改造項(xiàng)目指揮與李某興對(duì)于宅基地上房屋面積產(chǎn)生了爭(zhēng)議。
河南省高級(jí)人民法院對(duì)于宅基地上合作建房則報(bào)以寬緩的態(tài)度。其認(rèn)為，涉案宅基地是李某興所在村集體經(jīng)濟(jì)組織為保障李某興的居住權(quán)益，分配給李某興使用的，李某興對(duì)其享有使用權(quán)。1994年李某興通過與他人合作建房的方式對(duì)該使用權(quán)進(jìn)行了部分處分，1996年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)局以李某興與他人聯(lián)合建房一事為基礎(chǔ)，分別為涉案房屋居住者辦理了面積不等的建筑許可證，且直至涉案村莊連片改造時(shí)，李某興實(shí)際占有使用部分房屋，其余房屋由與其聯(lián)合建房的公司職工居住使用，故對(duì)李某興就其宅基地使用權(quán)的處分，應(yīng)當(dāng)本著實(shí)事求是、尊重歷史、符合現(xiàn)實(shí)的原則予以認(rèn)定。最終判決，安置房交付給了王某伏、李某凡420.64㎡。
這也就展現(xiàn)了河南省高級(jí)人民法院的兩個(gè)態(tài)度：其一是宅基地上房屋使用權(quán)的處分無異于是宅基地使用權(quán)的處分；其二是，對(duì)于在歷史上已經(jīng)處分的宅基地使用權(quán)，并且手續(xù)合法得到了相關(guān)部門認(rèn)可的，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是、尊重歷史，基于符合現(xiàn)實(shí)的原則可以認(rèn)定宅基地使用權(quán)的處分。
這種折中的處理方式相較于直接認(rèn)定城鄉(xiāng)合作建房這一民事法律行為有效或者無效更為溫和。事實(shí)上，部分地方法院也并非將城鄉(xiāng)合作建房的效力問題進(jìn)行一刀切的判斷，通常會(huì)采用具體問題具體分析的方法。一是同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的宅基地上合作建房行為，或者說農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的房屋買賣行為，法院通常認(rèn)可該合同的效力；二是非集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的宅基地上合作建房行為，此時(shí)，要參考該房屋的買賣是否得到了相關(guān)部門的準(zhǔn)允、城鄉(xiāng)合作建房合同的履行情況、對(duì)該房屋的實(shí)際占有使用情況等等因素，只要城鄉(xiāng)合作建房合同已經(jīng)實(shí)際履行，款物已經(jīng)兩清，而且非集體經(jīng)濟(jì)組織成員合作建房的目的并非投機(jī)，而是為了實(shí)際居住，此時(shí)，法院暫時(shí)擱置城鄉(xiāng)合作建房合同的效力評(píng)價(jià)，做出維持現(xiàn)狀，支持房屋實(shí)際使用的當(dāng)事人繼續(xù)對(duì)房屋占有、使用和居住。
3.新土地管理法視野下的實(shí)踐處理
值得注意的一點(diǎn)是，2019年8月26日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議修訂了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，自2020年1月1日起實(shí)施。原《中華人民共和國(guó)土地管理法》的第六十三條關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)這一禁止條件被刪除，這一限制由新《中華人民共和國(guó)土地管理法》八十二條進(jìn)行替代轉(zhuǎn)述。這必然的引發(fā)了新舊規(guī)范之間存在微妙差異，也會(huì)導(dǎo)致實(shí)務(wù)中順應(yīng)規(guī)范的變更。
2020年，湖南省岳陽市中級(jí)人民法院的再審案件就是例證。案件當(dāng)事人楊某東系原汨羅市城郊鄉(xiāng)城北村9組（現(xiàn)更名為汨羅市歸義鎮(zhèn)茶園社區(qū)九組）村民，甘某堅(jiān)系汨羅市新市鎮(zhèn)新橋村村民。2006年6月6日，以楊某東為甲方，甘某堅(jiān)為乙方，簽訂了一份《關(guān)于房屋出售協(xié)議書》，約定：甲方自愿將其具有使用權(quán)的宅基地交由乙方使用，由乙方支付村組和甲方費(fèi)用若干；自協(xié)議簽訂之日起，房屋為乙方所有。甲乙雙方在協(xié)議上簽名，生產(chǎn)隊(duì)代表在協(xié)議上簽名，并加蓋了村民委員會(huì)公章。協(xié)議簽訂后，甲乙雙方均按協(xié)議履行，甘某堅(jiān)對(duì)房屋進(jìn)行裝修后一直居住至房屋被拆除。直到2017年，該房屋被納入汨羅市高泉新城棚戶區(qū)改造項(xiàng)目征收拆遷范圍。甲乙雙方就安置補(bǔ)償問題產(chǎn)生糾紛。
湖南省岳陽市中級(jí)人民法院認(rèn)為，關(guān)于甘某堅(jiān)與楊某東簽訂的《關(guān)于房屋出售協(xié)議書》的合法有效。《中華人民共和國(guó)民法典》三百六十三條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，……農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”按照《中華人民共和國(guó)民法典》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定看可以看出，立法上并未明文禁止一切轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的行為，也因此，根據(jù)對(duì)私人“法無禁止即自由”的原則，立法上不是限制一切宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的。同時(shí)應(yīng)該知道，目前“房地一體”的格局下，處分宅基地上房屋的行為就是對(duì)宅基地和地上房屋的共同處分。
《關(guān)于房屋出售協(xié)議書》的效力問題。《中華人民共和國(guó)民法典》第七條規(guī)定，民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)信原則，秉持誠(chéng)實(shí)，恪守承諾。2006年6月6日，楊某東與甘某堅(jiān)簽訂的《關(guān)于房屋出售協(xié)議書》系雙方真實(shí)意思表示，簽訂協(xié)議時(shí)，楊某東對(duì)該房屋擁有合法的所有權(quán)，其不僅在該協(xié)議書上簽名確認(rèn)，并在收取房屋出售款后又將房屋交付甘某堅(jiān)，雙方按協(xié)議約定已實(shí)際履行了十余年，直至案涉房屋拆遷前，楊某東既未向甘某堅(jiān)要求過返還房屋并退還房款也未向相關(guān)部門主張過該行為無效，現(xiàn)因涉案房屋已被拆除，涉及的拆遷補(bǔ)償利益較之于當(dāng)初房屋買賣的價(jià)款相差巨大，故在本案訴訟中楊某東主張合同無效，無非是為了獲得案涉房屋的拆遷補(bǔ)償利益，該行為有違誠(chéng)實(shí)信用原則和社會(huì)主義核心價(jià)值觀，不利于社會(huì)交易秩序的安全穩(wěn)定和良好社會(huì)風(fēng)氣的維護(hù)。
另，本案所涉房屋買賣并不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，且簽署協(xié)議時(shí)，被上訴人楊某東所在的村組已在協(xié)議上簽名并蓋章，足以證明該交易行為也未侵害集體利益或社會(huì)公共利益。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條第五款規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。法律并未禁止非同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間轉(zhuǎn)讓宅基地及其地上房屋，只是通過對(duì)轉(zhuǎn)讓人不再審批宅基地的方式制約以轉(zhuǎn)讓宅基地牟利的行為。
綜上所述，本案房屋買賣既未損害集體利益、社會(huì)公共利益，亦未違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不符合《中華人民共和國(guó)民法典》第一百四十三條有關(guān)認(rèn)定合同無效的法定情形。
而且，湖南省岳陽市中級(jí)人民法院還認(rèn)為之前合議庭成員均認(rèn)定農(nóng)村宅基地上房屋買賣合同無效的原因在于原《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八條第二款、第四十一條、第四十三條、第六十三條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)有很強(qiáng)的人身依附性，而該法在2019年8月26日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議進(jìn)行了修訂。修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》從2020年1月1日正式實(shí)施，本案適用修訂后的新法律。之前合議庭審理該案時(shí)使用的為當(dāng)時(shí)法律、行政法規(guī)，故而得出相反的結(jié)論。
除了湖南省岳陽市中級(jí)人民法院做出過支持城鄉(xiāng)宅基地上合作建房的判例外，江蘇南通曾經(jīng)也有過相同的判決。
二、城鄉(xiāng)合作建房的法律困境
（一）城鄉(xiāng)合作建房有沒有突破法律政策的底線
試點(diǎn)區(qū)的一舉一動(dòng)，都會(huì)被解讀為改革風(fēng)向標(biāo)。宅基地是與農(nóng)民相關(guān)度最高的一塊地，其改革是農(nóng)村改革的核心。城鄉(xiāng)合作建房這個(gè)話題非常敏感爭(zhēng)議又極大，在探索中得到肯定的同時(shí)也面臨著諸多的社會(huì)質(zhì)疑。城鄉(xiāng)合作建房的性質(zhì)是否等同于宅基地買賣，是否受到“限墅令”的影響，是否與強(qiáng)迫農(nóng)民上樓有關(guān)，是否與小產(chǎn)權(quán)房相同，是否突破了農(nóng)村土地的“三條底線”，這些都必須進(jìn)行探究予以明確。
1. 城鄉(xiāng)合作建房不等同于宅基地買賣
有些學(xué)者和審判人員認(rèn)為，基于我國(guó)“房地一體”原則，地上房屋所有權(quán)或者使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓必然伴隨著土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。但是“房地一體”原則并不能在宅基地上適用。“房地一體”原則起始于1990年《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，從條例的名稱可以看出，“房地一體”原則調(diào)整的對(duì)象是城鎮(zhèn)國(guó)有土地的使用權(quán)處分，其僅是關(guān)于城市建設(shè)用地使用權(quán)及其地上建筑物，并不包含農(nóng)村集體組織的宅基地。也因此，用“房地一體”原則認(rèn)定城鄉(xiāng)合作建房屬于宅基地使用權(quán)的出讓是沒有根據(jù)的，故城鄉(xiāng)合作建房并非宅基地的買賣。
除此之外，從“三權(quán)分置”的角度來看城鄉(xiāng)合作建房，其性質(zhì)同樣不等同于宅基地買賣。“三權(quán)分置”將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中宅基地權(quán)利剝離為集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的所有權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)宅基地的使用權(quán)和資格權(quán)。城鄉(xiāng)合作建房并不動(dòng)搖農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的所有權(quán)，也不動(dòng)搖農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格權(quán)，僅僅是影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)宅基地的使用權(quán)，并且這種影響不是所謂的剝奪原權(quán)利人的使用權(quán)，而是共用，并且不是對(duì)土地使用權(quán)的共用，而是對(duì)地上房屋使用權(quán)的共用，即與農(nóng)民共用宅基地上房屋的使用權(quán)。
2.城鄉(xiāng)合作建房不受“限墅令”的限制
節(jié)約集約用地，不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和民族生存根基。別墅這種項(xiàng)目密度低、容積率小，土地資源利用率不高，有些別墅動(dòng)不動(dòng)就占地?cái)?shù)畝面積，會(huì)造成大面積的土地浪費(fèi)，所以“限墅令”的出現(xiàn)和不斷升級(jí)是不可避免的。禁墅令的執(zhí)行，將直接從土地源頭切斷別墅供應(yīng)。
對(duì)于別墅而言，自然資源部門對(duì)其的定義為：帶有私家花園的低層獨(dú)立式住宅。對(duì)于低層住宅，官方認(rèn)為是指一至三層的住宅。這也就是說，別墅是指帶有私家花園的一至三層的獨(dú)立式住宅。還有一說是別墅必須為獨(dú)門獨(dú)戶，有獨(dú)立廚房且容積率在一定標(biāo)準(zhǔn)之上的獨(dú)棟建筑。
不論哪種標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于城鄉(xiāng)合作建房而言都是不符合別墅的定義的。首先，城鄉(xiāng)合作建房在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)上通常不會(huì)出現(xiàn)私家花園這一重要形式屬性；其次，城鄉(xiāng)合作建房雖然是獨(dú)立的低層建筑物，但是里面的住戶卻包括了城里人和鄉(xiāng)下人至少兩戶人家，是由農(nóng)戶和城里人共同享有房屋，因此不會(huì)存在獨(dú)戶這種情況，也就實(shí)質(zhì)上與別墅能夠清晰的相區(qū)別；至于獨(dú)立廚房，城鄉(xiāng)合作建房囿于有關(guān)部門對(duì)宅基地上面積的限制不可能出現(xiàn)脫離房屋的獨(dú)立廚房;最后關(guān)于容積標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)合作建房嚴(yán)格的受制于國(guó)家以及當(dāng)?shù)刈匀毁Y源部門、住建部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的限制和監(jiān)管，沒有超過一般農(nóng)民自建住房的面積限制，不可能出現(xiàn)與別墅同等的容積率。
綜上所述，城鄉(xiāng)合作建房并非國(guó)家所禁止的別墅和私人會(huì)館。
3.城鄉(xiāng)合作建房與強(qiáng)迫農(nóng)民上樓無關(guān)
各個(gè)政策文件多次重申，要堅(jiān)決守住法律和政策底線，不得以各種名義違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地和強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”。有些群體擔(dān)心，城鄉(xiāng)合作建房可能導(dǎo)致農(nóng)民被迫“上樓”。
城鄉(xiāng)合作建房共用農(nóng)民房屋使用權(quán)與強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”實(shí)質(zhì)上并非一回事。強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”其突出表現(xiàn)就在一個(gè)“被”或者“強(qiáng)迫”上，而城鄉(xiāng)合作建房的起點(diǎn)就是要與宅基地使用權(quán)人，即該農(nóng)民達(dá)成合意，這種合意是雙方的，是基于自愿公平的。城鄉(xiāng)合作建房當(dāng)事人雙方在房屋建設(shè)完成后仍然一同居住在原來宅基地新建的房屋中，并沒有逼農(nóng)民住向別處。故不存在所謂的“強(qiáng)迫”。可以說，城鄉(xiāng)合作建房不僅沒有逼農(nóng)民上樓，反而在一定程度上保障了農(nóng)民在自己宅基地上房屋的使用權(quán)和居住權(quán)，改善了農(nóng)民的生活環(huán)境和條件，只要在法律監(jiān)督下運(yùn)作，必然是實(shí)實(shí)在在惠農(nóng)利農(nóng)的好舉措。
事實(shí)上，不得強(qiáng)迫“農(nóng)民上樓”這一措施的提出更為重要的目的在于尊重和保護(hù)農(nóng)民的自主選擇權(quán)，其可以自愿退出宅基地，也可以選擇合作建房等方式盤活宅基地使用權(quán)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。因此城鄉(xiāng)合作建房是提高農(nóng)民生活水平的有力保障，真正的實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)自己產(chǎn)權(quán)的自愿處分，與強(qiáng)迫農(nóng)民上樓無關(guān)。
4.城鄉(xiāng)合作建房與小產(chǎn)權(quán)房的異同
城鄉(xiāng)合作建房與小產(chǎn)權(quán)房是有本質(zhì)區(qū)別的。小產(chǎn)權(quán)房是法律之外的產(chǎn)物，是法律和政策明確禁止的，自取得時(shí)起便不具備有合法性，只有集體頒發(fā)的權(quán)屬證明，沒有國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)管理部門頒發(fā)的合法權(quán)屬證明。而城鄉(xiāng)合作建房建房開始時(shí)法律和政策就是明確許可的，建房過程中面臨著相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的監(jiān)管，嚴(yán)格在法律政策允許的范圍內(nèi)實(shí)施，一般都予以辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。
此外，小產(chǎn)權(quán)房一般具有開發(fā)性質(zhì)，一般是成片開發(fā)，建設(shè)面積和規(guī)模較大，且以對(duì)外銷售為目的。而城鄉(xiāng)合作建房則一般僅限于返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民之間，目的在于保障基本居住使用，其面積和層高等都面臨法律法規(guī)的嚴(yán)格限制。
5.城鄉(xiāng)合作建房沒有突破“三條底線”
土地改革要堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，城鄉(xiāng)合作建房是對(duì)于這三條底線沒有突破是毋庸置疑的。
一是針對(duì)土地公有制限制沒有突破。城鄉(xiāng)合作建房不涉及土地所有權(quán)的變更，對(duì)土地公有制制度不會(huì)產(chǎn)生任何影響。二是城鄉(xiāng)合作建房對(duì)耕地紅線無影響。城鄉(xiāng)合作建房主要是在宅基地上與農(nóng)民共建房屋，面臨著法律法規(guī)的嚴(yán)格監(jiān)管，不會(huì)突破耕地紅線的限制。三是城鄉(xiāng)合作建房不會(huì)損害農(nóng)民的利益。對(duì)于城里人而言，其出資建房獲得了在農(nóng)民宅基地上房屋有期限的使用權(quán)，滿足了其對(duì)低密度居住環(huán)境的需求。合作建房中農(nóng)民不需要退出宅基地，在資格權(quán)得到依法保護(hù)的前提下免去了后顧之憂，可以很好地滿足其改善住房的需求，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。
（二）城鄉(xiāng)合作建房合同的效力如何認(rèn)定
在目前司法裁判沒有對(duì)此形成共識(shí)的情況下，尤其在新《土地管理法》的相關(guān)條款已經(jīng)調(diào)整后，城鄉(xiāng)合作建房到底有沒有違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，城鄉(xiāng)合作建房合同效力到底應(yīng)該如何認(rèn)定？
從新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中可以看出，原司法實(shí)踐中判決合同無效的主要依據(jù)為第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”和六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定已被刪除。盡管，新《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條保留了原來“農(nóng)村農(nóng)民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，在申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”的表述，但是這個(gè)“再申請(qǐng)受限”的條款已經(jīng)無法否定合同的效力。相反，在新法第六十二條的第六款增加了“鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”的規(guī)定。
對(duì)于城鄉(xiāng)合作建房合同，根據(jù)我國(guó)民法的立法精神、指導(dǎo)思想和基本原則可以知道，民法對(duì)于民事法律行為的態(tài)度是應(yīng)當(dāng)遵循平等、自治、公平、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)信用等原則。城鄉(xiāng)合作建房雙方基于真實(shí)的意思表示，為維護(hù)城鄉(xiāng)合作建房當(dāng)事人之間的雙方法律關(guān)系持久穩(wěn)定，保障當(dāng)事人之間民事法律行為的安定性，在不違背相關(guān)禁止性規(guī)定的前提下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效，合同當(dāng)事人雙方也應(yīng)當(dāng)按照合同約定享有權(quán)利、履行義務(wù)。
事實(shí)上，宅基地二十年期限限制的法定租賃權(quán)無法涵蓋實(shí)踐中豐富的宅基地利用需求,合作建房的可以看作一種更長(zhǎng)期的租賃權(quán)。城鄉(xiāng)合作建房當(dāng)事人通過約定從而轉(zhuǎn)移宅基地上房屋所有權(quán)或者使用權(quán)，并不改變宅基地本身的權(quán)屬關(guān)系，宅基地所有權(quán)仍然歸農(nóng)民所在集體經(jīng)濟(jì)組織所有，使用權(quán)仍然歸屬農(nóng)民。這形式上與房屋租賃合同并無二致，即只處分地上房屋使用權(quán)，而不處分房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)和土地所有權(quán)。甚至，有些合作建房合同直接約定了合作建房使用權(quán)期限，這就在形式上更接近一個(gè)存在期限的房屋租賃合同。也因此，城鄉(xiāng)合作建房的效力應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒珊退痉ㄕJ(rèn)可。
（三）城鄉(xiāng)合作建房的權(quán)利如何保障
城鄉(xiāng)合作建房在政策已經(jīng)破冰的背景下，如何更好地去保障各方權(quán)益，調(diào)動(dòng)起各方的積極性，發(fā)揮出其最大的效能去推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和助力鄉(xiāng)村振興，這是我們必須去探究的問題。
首先，要把“三權(quán)分置”政策落實(shí)到法律中，在保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的所有權(quán)和農(nóng)戶對(duì)宅基地的資格權(quán)的前提下，讓返鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的龐大群體，穩(wěn)定的擁有宅基地的使用權(quán)。設(shè)立專門的法律條文以明確“三權(quán)分置”的內(nèi)涵，明確地將所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)區(qū)分，明確使用權(quán)可以通過出讓或者與其他主體共享，明確城鄉(xiāng)合作建房作為一種激活宅基地使用權(quán)的方式寫進(jìn)法條之中，從立法源頭上對(duì)合作建房的權(quán)利予以保護(hù)。
其次，對(duì)城鄉(xiāng)合作建房在制度上不斷進(jìn)行完善，如對(duì)合作建成的房屋配套完善產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)交易等制度。從成都、浙江等地合作建房的實(shí)踐來看，修建一般以獨(dú)立套房為主，并輔以少量的獨(dú)棟聯(lián)體樓房，在物理空間上使之具有完整的獨(dú)立性，使其實(shí)行產(chǎn)權(quán)分割無障礙。可以參照目前城市房產(chǎn)的權(quán)利設(shè)計(jì)架構(gòu)，對(duì)共有房屋進(jìn)行分層分戶，對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行獨(dú)立登記。從試點(diǎn)區(qū)域的情況來看，具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)村居民一般在不動(dòng)產(chǎn)登記中權(quán)利類型注明為“宅基地”，而不具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的城市居民一方注明期限為40-70年不等的“集體建設(shè)土地使用權(quán)”。在產(chǎn)權(quán)登記后城市居民通過城鄉(xiāng)合作建房取得的房屋一般允許自由交易。
再次，要強(qiáng)化對(duì)合作建房的法律服務(wù)保障，確保在交易源頭化解糾紛。在達(dá)成合作建房的合意時(shí)，各方要通過律師等專業(yè)人士將雙方權(quán)利義務(wù)規(guī)范化具體化，將房屋建設(shè)、產(chǎn)權(quán)的分割、登記、轉(zhuǎn)讓等情況在城鄉(xiāng)建房協(xié)議中加以明晰，在房屋建成交付后，應(yīng)當(dāng)按照法定程序，向有關(guān)部門申請(qǐng)房屋權(quán)屬證書等能夠確定房屋權(quán)屬的文件材料。除了提供交易過程中的合同法律服務(wù)外，律師還可以對(duì)建房過程的矛盾調(diào)處、糾紛化解中提供后續(xù)法律服務(wù)，有法律服務(wù)的保駕護(hù)航既可以搭建信任橋梁，促進(jìn)市場(chǎng)交易，又可以公平合理地保護(hù)各方權(quán)利，促進(jìn)鄉(xiāng)村誠(chéng)信法治營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)。
最后，在執(zhí)法、司法等層面也要糾正“合作建房不允許，產(chǎn)權(quán)約定無效”的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，在新土地管理法和土地改革的背景下對(duì)其重新審視，加強(qiáng)對(duì)合作建房的保障力度。
三、推動(dòng)城鄉(xiāng)合作建房的相關(guān)建議
（一）立法層面：抓緊對(duì)相關(guān)法律法規(guī)立改廢
對(duì)于城鄉(xiāng)合作建房的法律規(guī)定，在國(guó)家立法層面并沒有系統(tǒng)的規(guī)定。因此，法院在裁判時(shí)，有些審判人員依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》合同編、物權(quán)編之規(guī)定，認(rèn)為城鄉(xiāng)合作建房合同無效；有些審判人員依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》之規(guī)定，認(rèn)為宅基地與農(nóng)民身份緊密相連，因此不能由城市人下鄉(xiāng)建房；還有些審判人員同樣依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》之精神、原則，認(rèn)為如果認(rèn)定城鄉(xiāng)合作建房協(xié)議無效，則有違民法典誠(chéng)實(shí)信用、公平等基本原則，因此認(rèn)定城鄉(xiāng)合作建房協(xié)議有效。
土地問題、房屋問題對(duì)于每一個(gè)人來說都是頭等大事，但是立法上卻沒有對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)、全面、細(xì)致的規(guī)定，這實(shí)屬立法上的缺位。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)有關(guān)農(nóng)村土地、房屋處分有關(guān)法律的建設(shè)，盡快形成相關(guān)法律體系，給實(shí)務(wù)人員提供直接有效的指導(dǎo)，從而解決實(shí)務(wù)中判決不一的現(xiàn)象，最大限度解決人民群眾最關(guān)心的事情。
也正因如此，在法律上應(yīng)當(dāng)對(duì)城鄉(xiāng)合作建房加以保護(hù)和規(guī)制。建議在宅基地第二輪改革試點(diǎn)完成后，在《中華人民共和國(guó)民法典》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》中設(shè)立專門條款對(duì)宅基地上城鄉(xiāng)合作建房的管理予以規(guī)范和明確。也可以將《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條的第六款“鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”的規(guī)定進(jìn)一步明確，可以將其調(diào)整為“在符合“一戶一宅”等農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃、尊重農(nóng)民意愿前提下，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員以租賃、城鄉(xiāng)居民合作共建的方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，改善農(nóng)村村民生活和增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。”
（二）制度層面：優(yōu)化構(gòu)建城鄉(xiāng)合作建房的相關(guān)配套制度
在宅基地“三權(quán)分置”的制度背景下，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的所有權(quán)和農(nóng)戶對(duì)宅基地的資格權(quán)，允許對(duì)使用權(quán)進(jìn)行部分讓渡，分別由合作建房各方共同享有。“所有權(quán)和使用權(quán)適當(dāng)分離”的動(dòng)作，不應(yīng)該是地方的“自選動(dòng)作”，而是國(guó)家層面有法律支撐和制度配套的“規(guī)定動(dòng)作”，這樣才能走得長(zhǎng)遠(yuǎn)。
城鄉(xiāng)合作建房想要在國(guó)內(nèi)推行，必須有制度性的保障。建議對(duì)城鄉(xiāng)合作建房的產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)交易等配套制度不斷進(jìn)行完善，具體可以參考《張家界市城鄉(xiāng)居民合作建房管理辦法（試行）》的相關(guān)條款規(guī)定。
在產(chǎn)權(quán)登記方面，可以參考上述辦法第二十九條“房屋竣工并驗(yàn)收合格后，合作方在所屬縣級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記中心共同申請(qǐng)辦理城鄉(xiāng)居民合作建房《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》登記。”;第三十條“城鄉(xiāng)居民合作建房《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》按照“房地一體、三權(quán)分置”原則進(jìn)行統(tǒng)一登記，合作方各執(zhí)一份，并在《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》的“權(quán)利人”一欄備注各自的權(quán)利類型。”;第三十一條“利用宅基地合作建房的，宅基地所有權(quán)登記為村集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地資格權(quán)登記為農(nóng)戶，宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)則根據(jù)合作建房協(xié)議約定予以登記。農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽署了《城鄉(xiāng)居民合作建房宅基地資格權(quán)委托協(xié)議》的，宅基地資格權(quán)需備注委托村集體經(jīng)濟(jì)組織管理。利用存量集體建設(shè)用地合作建房的，集體建設(shè)用地所有權(quán)登記為村集體經(jīng)濟(jì)組織，集體建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)則根據(jù)合作建房協(xié)議，登記為村集體經(jīng)濟(jì)組織所有、城鎮(zhèn)居民所有或者多方按份共有。”之規(guī)定。
在產(chǎn)權(quán)交易方面，可以參考上述辦法第三十五條“已取得城鄉(xiāng)居民合作建房《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，可以在征得原全部合作方書面同意的前提下，以轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)給其他組織和個(gè)人。”；第三十六條“土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，原合作建房雙方的相關(guān)權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移，且受讓方可以繼續(xù)申請(qǐng)辦理城鄉(xiāng)居民合作建房《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》登記。”；第三十七條 “土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)出租的，原合作方的相關(guān)權(quán)利、義務(wù)不進(jìn)行轉(zhuǎn)移。出租方與承租方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，就相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行約定，且不得損害其他合作方的利益。”之規(guī)定。
（三）執(zhí)法層面：轉(zhuǎn)變對(duì)城鄉(xiāng)合作建房的執(zhí)法理念和執(zhí)法重點(diǎn)
在執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)宅基地執(zhí)法的過程中，應(yīng)當(dāng)時(shí)刻注意合法性、合理性、便民高效、權(quán)責(zé)一致這幾大執(zhí)法原則的規(guī)制。對(duì)于各地區(qū)，可以制定符合其實(shí)際情況的、充分征求意見的執(zhí)法實(shí)施辦法。通過對(duì)執(zhí)法行為的不斷規(guī)范，將政策、法律落實(shí)到位。
對(duì)于城鄉(xiāng)合作建房，法律并未明確禁止，政策已經(jīng)允許，對(duì)各方又是有益和共贏的，則應(yīng)當(dāng)報(bào)以寬緩的態(tài)度予以保護(hù)。對(duì)農(nóng)村建房的違法行為尤其是占用耕地和違規(guī)多占多建的行為予以嚴(yán)厲打擊，保護(hù)好耕地紅線和加強(qiáng)對(duì)土地集約化利用的管控，對(duì)城鄉(xiāng)合作建房這種意思自治的私權(quán)利處分行為不宜輕易介入進(jìn)行干預(yù)，使政策能更好地落地實(shí)施。
（四）司法層面：規(guī)范城鄉(xiāng)合作建房的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)和尺度
在司法層面而言，當(dāng)前各地、各級(jí)法院對(duì)于城鄉(xiāng)合作建房的裁判尺度、標(biāo)準(zhǔn)不一而足，這一問題不僅僅影響的是法院內(nèi)部的觀點(diǎn)統(tǒng)一，當(dāng)事人對(duì)公平正義司法的理解困惑，而且讓目前的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施面臨著一定的法律困境，通過盤活閑置宅基地資源推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的主要路徑嚴(yán)重受阻。
因此，司法工作人員目前首要的是領(lǐng)會(huì)中央高層的改革意圖、政策部署，通過深入學(xué)習(xí)中央的政策，進(jìn)而對(duì)目前并不明確的法律規(guī)范進(jìn)行符合當(dāng)前政策的解釋，通過解釋法律，正確適用法律，進(jìn)而對(duì)城鄉(xiāng)合作建房相關(guān)法律糾紛做出隨著時(shí)間的推移、事物的發(fā)展改變的新判決，其判決理由和結(jié)果應(yīng)當(dāng)因時(shí)而變，不可固步自封。
當(dāng)審判人員審判邏輯與國(guó)家政策保持一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)由高層級(jí)的法院挑選出典型案例，甚至由最高人民法院審判委員會(huì)推出指導(dǎo)案例，對(duì)裁判觀點(diǎn)加以明確。對(duì)下級(jí)法院以及有關(guān)的司法人員不斷的宣傳，加強(qiáng)其學(xué)習(xí)，最終在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一宅基地上城鄉(xiāng)合作建房的標(biāo)準(zhǔn)，最大程度的解決糾紛，化解社會(huì)矛盾。
（五）保障層面:加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作建房的法律服務(wù)供給
營(yíng)商環(huán)境的不斷優(yōu)化是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、服務(wù)性、保障性作用，法治環(huán)境的不斷改善將極大激發(fā)鄉(xiāng)村投資的活力。基于專業(yè)服務(wù)本身具有的門檻以及信息流通存在的私密性，更需要律師等專業(yè)人士扮演好協(xié)調(diào)“中間人”的角色，以法律服務(wù)搭建信任橋梁，解決好獨(dú)立主體之間溝通問題，貢獻(xiàn)智慧拿出可行性方案平衡好雙方當(dāng)事人之間的利益關(guān)系。由于城鄉(xiāng)合作建房中面臨著各種復(fù)雜的歷史遺留和法律問題，只有律師等專業(yè)人士的深度參與才能推動(dòng)進(jìn)行，法律服務(wù)因此顯得特別突出和重要。
法律服務(wù)引領(lǐng)的“農(nóng)地房”模式也因此應(yīng)運(yùn)而生。“農(nóng)地房”以法律服務(wù)搭建信任橋梁，引導(dǎo)、完善、促進(jìn)、護(hù)航農(nóng)村閑置資源和資產(chǎn)的交易，倡導(dǎo)共建誠(chéng)信守法的市場(chǎng)環(huán)境，其可以為數(shù)以萬計(jì)的村(社區(qū))法律顧問和村務(wù)工作者提供法律服務(wù)層面的技術(shù)支撐,貼身為城鄉(xiāng)合作建房提供信息核實(shí)、促進(jìn)交易、擬訂合同、協(xié)調(diào)糾紛、代辦產(chǎn)權(quán)登記等系統(tǒng)性的實(shí)操解決方案，解決好下鄉(xiāng)投資安全的最大社會(huì)痛點(diǎn)，堅(jiān)定投資者的信心，從而更好地引導(dǎo)促進(jìn)交易。同時(shí)將大量可能的糾紛化解在萌芽狀態(tài)，公平地保護(hù)好投資者以及當(dāng)?shù)孛癖姷暮戏?quán)益，推動(dòng)誠(chéng)信社會(huì)和“法治鄉(xiāng)村”建設(shè)，更好地保障和助力鄉(xiāng)村振興。
四、結(jié)語
加快建立起既能節(jié)約集約使用土地，又能保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員基本住房用地的新制度是宅基地制度改革的基本方向，城鄉(xiāng)合作建房是符合這個(gè)基本方向的。當(dāng)前，宅基地上城鄉(xiāng)合作建房的理論和實(shí)踐探索日臻完善，改革方向日漸清晰。本文立足于城鄉(xiāng)合作建房在改革探索中存在的問題，對(duì)問題進(jìn)行充分的剖析，最終提出了有針對(duì)性的解決建議。
土地房屋是關(guān)系民生的大事，合作建房即可滿足城市居民對(duì)低密度居住環(huán)境的需求，又可以在不突破法律政策的前提下增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，改善其居住條件，提升生活品質(zhì)，與更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的奮斗目標(biāo)相統(tǒng)一。政府應(yīng)當(dāng)目光長(zhǎng)遠(yuǎn)，高度重視與宅基地有關(guān)的政策、制度構(gòu)建，允許各地在宅基地上大膽改革探索，為各方利益主體尋求最佳方案，將合作建房早日納入法治化的軌道。
（作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院特約研究員，律師，高級(jí)職稱，中華全國(guó)律協(xié)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律事務(wù)專業(yè)委員會(huì)副主任,湖南省律師協(xié)會(huì)農(nóng)村法律事務(wù)專業(yè)委員會(huì)主任，指導(dǎo)老師：龍婧婧，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：法助鄉(xiāng)村興 微信公眾號(hào)）
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