隨著我國經濟體制改革的不斷深化,農村改革也在向廣度和深度發展。特別是中國共產黨十八大以來,農村改革的步伐進一步加快,中共中央、國務院提出了一系列改革措施,極大地促進了農村經濟的發展,為鄉村振興戰略的實施奠定了堅實的經濟基礎。其中,農村集體產權制度改革是繼承包地“三權分置”改革、集體經營性建設用地入市改革、宅基地改革之后,中央提出的又一重要農村改革任務。
在我國,農村集體資產量大面廣、構成復雜,因欠缺法律的具體規定,實踐運行中存在著經營性資產產權歸屬不明、集體經營收益賬目不清、收益分配不透明、集體成員收益分配權缺乏保障等問題,成為阻礙農村經濟發展的重要因素。這些問題的解決,不僅需要加大改革力度,而且需要在法律上提供切實可行的保障措施。
一、農村集體產權制度改革法治保障的政策維度
關于農村集體產權制度改革,2010年中共中央、國務院《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》(以下簡稱2010年“中央一號文件”)就已經明確提出要求,“鼓勵有條件的地方開展農村集體產權制度改革試點”。
2013年中共中央、國務院《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》(以下簡稱2013年“中央一號文件”)第一次將“改革農村集體產權制度,有效保障農民財產權利”作為農業農村的一項重要工作任務。該意見明確指出:“建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度,是激發農業農村發展活力的內在要求。”農村集體產權制度改革要“以清產核資、資產量化、股權管理為主要內容……鼓勵具備條件的地方推進農村集體產權股份合作制改革。探索集體經濟組織成員資格界定的具體辦法”。
2013年11月中國共產黨十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》針對我國農村實際情況,對農村集體產權制度改革提出了具體要求。該決定指出:要“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”,要“保障農民集體經濟組織成員權利,積極發展農民股份合作,賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權……建立農村產權流轉交易市場,推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”。
2014年中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》(以下簡稱2014年“中央一號文件”)又進一步明確了農村集體產權制度改革的具體要求。該意見指出:“推動農村集體產權股份合作制改革,保障農民集體經濟組織成員權利,賦予農民對落實到戶的集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權,建立農村產權流轉交易市場,加強農村集體資金、資產、資源管理,提高集體經濟組織資產運營管理水平,發展壯大集體經濟。”
2016年10月國務院印發了《全國農業現代化規劃(2016-2020年)》,提出要繼續“深化農村集體產權制度改革”,要“著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革,賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。有序推進農村集體資產股份權能改革試點,到2020年基本完成經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員”。
在前述文件的基礎上,2016年12月26日中共中央、國務院印發并實施了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(以下簡稱《集體產權改革意見》),具體全面部署了農村集體產權制度改革工作,明確提出了改革的指導思想、基本原則、改革目標、政策措施等。依據《集體產權改革意見》的要求,農村集體產權制度改革的目標是,“通過改革,逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度,保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。科學確認農村集體經濟組織成員身份,明晰集體所有產權關系,發展新型集體經濟;管好用好集體資產,建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制,促進集體資產保值增值;落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利,形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系”。
為確保農村集體產權制度改革的穩步推進,中央決定對農村集體產權制度改革分三批進行試點,并要求到2021年年底基本完成該項改革。從目前各地區的改革試點情況看,改革成果十分明顯,農村集體經濟組織和農民的收入都有所增加,各試點地區也積累了很多可復制、可推廣的經驗。隨著農村集體產權制度改革的推進,部分試點地區出臺了農村集體產權制度改革方面的地方性法規,在一定程度上解決了改革的法律依據問題。但從總體上講,農村集體產權制度改革的依據更多地還停留于政策層面,缺乏全國性、系統化的法治保障,改革成果尚待法律的確認和鞏固。
習近平總書記在2014年2月主持召開的中央全面深化改革領導小組第二次會議上強調指出:“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,發揮法治的引領和推動作用,加強對相關立法工作的協調,確保在法治軌道上推進改革。”按照這一重要指示精神,農村集體產權制度改革必須在法治軌道內依法推進,堅持嚴格依法辦事,妥善處理各種法律上的利益關系。
對此,《集體產權改革意見》明確提出了農村集體產權制度改革的法治要求,其主要精神是:“健全適應社會主義市場經濟體制要求、以公平為核心原則的農村產權保護法律制度。抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律,賦予農村集體經濟組織法人資格,明確權利義務關系,依法維護農村集體經濟組織及其成員的權益,保證農村集體經濟組織平等使用生產要素,公平參與市場競爭,同等受到法律保護。”我們認為,依據《集體產權改革意見》的目標要求,確認、鞏固和保障農村集體產權制度改革的成果應當圍繞農村集體經濟組織法人、農村集體資產股份化、農村集體經濟組織成員資格認定及權利保障、農村集體產權流轉和交易、農村集體產權行使與保護、農村集體資產監督管理、農村產權糾紛解決等關鍵環節做好法律制度表達,建立相應的實施機制,建構起完備的具有中國特色農村集體產權制度改革的法治保障體系。
二、農村集體產權制度改革法治化的法律價值
農村集體產權制度改革的法治化,必須在遵循憲法及法律規定的前提下,貫徹落實中央的政策精神,緊密契合農村集體產權制度改革的發展需要,尊重法治規律,運用法治思維,體現正確的法律價值觀,并將上述精神貫穿于農村集體產權制度改革法治化的全過程。
(一) 以鞏固農村集體所有制為法治底線
在我國,集體所有制是社會主義公有制的重要組成部分,與全民所有制共同構成了我國社會主義經濟制度的基礎,具體包括農村集體所有制和城鎮集體所有制兩種基本形態。《憲法》明確規定,農村集體所有制經濟是生產資料的社會主義公有制經濟,應當鼓勵、指導和幫助集體經濟的發展;并賦予其在社會主義經濟制度中極為重要的地位。在此基礎上,《集體產權改革意見》指出:在農村集體產權制度改革的進程中,必須堅守農民集體所有的法律政策底線。
集體經濟的實現形式多種多樣,可以通過新型農業經營主體的培育、家庭農場的建設等集體內生動力推動,也可以通過社會工商資本的引進、上級優惠政策的支持等外部多元動力推動,但集體經濟的實現形式應當遵循法治路徑、堅守法治底線,因為,只有堅守農村集體所有制的法治底線,才能保證農村經濟社會的和諧穩定,為集體經濟發展壯大提供長久穩定的增長空間。就農村集體產權制度改革試點而言,還應當警惕集體經濟發展中的實踐異化:一方面,要防止部分試點單位片面追求經濟增長而突破法律、政策的底線①;另一方面,也要避免股份合作制改革中的錯誤認識,如將集體資產折股量化理解成集體資產分割,將集體所有理解成共有共有。
(二)以堅持市場化、資本化為法治手段
在市場經濟中,任何主體都必須按照市場經濟規律的要求從事活動,充分發揮市場的作用,運用市場手段和途徑來實現經濟目的。通過積極引入市場化機制,推動農村集體產權資本化,能夠優化集體經濟組織治理機制,促使集體資產實現其市場價值,并增強集體經濟發展活力,實現集體資產的保值增值。
2019年中共中央、國務院《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》(以下簡稱2019年“中央一號文件”)指出,要積極總結推廣“三變”經驗,即“總結推廣資源變資產、資金變股金、農民變股東經驗”。《集體產權改革意見》強調,要“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用,明確農村集體經濟組織市場主體地位,完善農民對集體資產股份權能,把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為改革的出發點和落腳點,促進集體經濟發展和農民持續增收”,要“引導農村產權規范流轉和交易。鼓勵地方特別是縣鄉依托集體資產監督管理、土地經營權流轉管理等平臺,建立符合農村實際需要的產權流轉交易市場,開展農村承包土地經營權、集體林權、‘四荒’地使用權、農業類知識產權、農村集體經營性資產出租等流轉交易。縣級以上地方政府要根據農村產權要素性質、流轉范圍和交易需要,制定產權流轉交易管理辦法,健全市場交易規則,完善運行機制,實行公開交易,加強農村產權流轉交易服務和監督管理”。
傳統農村集體產權制度的重點在于維護農村集體所有制的政治功能,強調公有制的分配公平和農村社會的基本穩定,而忽視了農村集體經濟組織對集體財產經營管理的經濟功能,以及農民財產性收入持續提升的社會功能。農村集體產權制度改革應當打破這種傳統觀念,在集體經營性資產股份合作制改革中,更應當明確集體經營性資產的市場價值和要素活力,實現經營性資產的股份(份額)量化,并通過農村產權交易平臺促進股權流轉價值的最大化。這既是集體資產市場化、資本化的有效方式,也是集體資產保值增值的必由之路。實際上,市場化、資本化的法治手段已經得到部分試點單位的認可和落實,如在湖南農村集體產權制度改革試點中,共量化經營性資產總額約16.4億元,截至2019年11月底,累計向成員股東分紅157.6萬元。同時,市場化、資本化的法治手段也得到農民的廣泛認可和支持,如在湖南農村集體產權制度改革試點中,約有72.5%的村民表示集體經濟發展需要社會工商資本,98.8%的村民表示愿意到農村產權交易平臺進行交易。應當說,無論是試點地方的政策實踐還是試點地方的民眾意愿,都能夠表明市場化、資本化可以有力推動農村集體產權制度改革的進程。
(三)以維護農民根本利益為法治目標
縱觀我國農業農村領域的改革歷程,所有的實踐探索無一不以實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益為目標,強調尊重農民的民主權利,促進農民持續增收。《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確指出,要“堅持農民主體地位。充分尊重農民意愿,切實發揮農民在鄉村振興中的主體作用,調動億萬農民的積極性、主動性、創造性,把維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為出發點和落腳點,促進農民持續增收,不斷提升農民的獲得感、幸福感、安全感”。同時,《集體產權改革意見》明確要求,發揮農民主體作用,確保農民的知情權、參與權、表達權、監督權,實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益。在農村集體產權制度改革的進程中,應當堅持農民權利不受損害,不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了。
在農村集體產權制度改革背景下,維護農民根本利益不僅僅是實現居住利益、生存利益等基礎利益的有效保障,更應當是促進農民財產性利益的持續增長。為此,農村集體產權制度改革確立了“3+1”的關鍵工作模式,即以清產核資、成員認定、建立組織為基礎的“3”項基礎工作和以股份合作為延伸的“1”項拓展工作。其中,清產核資是所有工作開展和推進的前提和基礎,成員認定是確保具有農民身份的本集體成員能夠享受改革紅利的必然選擇,建立農村集體經濟組織是凝聚集體合力的有效方式,而股份合作制改革則是在前三項工作的基礎上,進一步落實農民財產性收入持續增長的改革舉措。應當說,農村集體產權制度改革的各項工作都圍繞著一個法治目標,即維護農民根本利益。維護農民根本利益的方式是,在清產核資、成員認定和建立農村集體經濟組織的基礎上,通過股份合作制改革實現集體資產的保值增值和農民財產性收入的持續增長。
三、農村集體產權制度改革法治化的主要舉措
按照農村集體產權制度改革法治化的法律價值指引,農村集體產權制度改革法治化應重點建立和完善如下法律制度。
(一)有關農村集體經濟組織法的法律制度
建構和完善農村集體經濟組織的法人治理機制,應當以私法中法人治理的一般原理為基礎,以農村集體經濟組織的法人治理機制之特別性為主線,結合農村集體產權制度改革地方嘗試的經驗與教訓為實證基礎,對農村集體經濟組織的法人治理機制進行科學、理性的制度設計與規范表達。
具體而言,農村集體經濟組織法應當包括如下主要內容:
第一,確定農村集體經濟組織法的立法宗旨、立法原則等基本問題,以及農村集體經濟組織作為特別法人的原理;
第二,劃定農村集體經濟組織法的適用范圍,明確農村集體經濟組織的主體地位,設計特別法人成立的條件和程序,明確農村集體經濟組織的責任財產范圍;
第三,設置農村集體經濟組織的內部組織機構,明確其運行規則,防范實際運行中的異化,如內部少數人控制、外來資本控制等;
第四,明確農村集體經濟組織成員的身份認定標準,設計合理的股權結構和股權管理模式,保障農村集體經濟組織成員權利的有效實現;
第五,建構完善的民主決議機制,探索不同于一般工商企業的表決方式,防止決議中的異化現象;第六,限定特別法人章程的基本內容,防止地方政府對章程制定的過度干預。
(二)有關農村集體經濟組織成員權利的法律制度
《集體產權改革意見》指出,要“形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系”。而治理體系的形成和維護,首先應界定權利邊界,如農民集體成員權與農村集體經濟組織成員權的邊界;其次應明確農村集體經濟組織成員權利的內涵與屬性、主體與內容、行使與保障機制等。
建立有關農村集體經濟組織成員權利的法律制度,基本前提是解決農村集體經濟組織成員的身份認定問題。對此,《集體產權改革意見》提出了原則性的指導意見:“依據有關法律法規,按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則,統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素,協調平衡各方利益,做好農村集體經濟組織成員身份確認工作,解決成員邊界不清的問題。改革試點中,要探索在群眾民主協商基礎上確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法,建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制。成員身份的確認既要得到多數人認可,又要防止多數人侵犯少數人權益,切實保護婦女合法權益。提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口,通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法,按章程獲得集體資產份額和集體成員身份。”應當說,上述指導意見還很宏觀,需要通過法律進一步細化,為農村集體經濟組織成員身份的認定提供法律依據。
(三)有關農村集體資產股份合作的法律制度
農村集體資產股份合作,具體是指集體經營性資產的股份合作制改革。農村集體經營性資產的股份合作制改革是農村集體產權制度改革的重要內容,具體包括折股量化、股權設置和股權管理、特殊群體的利益保護等重點、難點問題。
折股量化是股權設置和股權管理的前提,其范圍原則上以集體經營性資產為準,但未承包到戶的資源性資產、“四荒”地、土地征收款的集體留存部分等具有經濟價值、不削弱成員利益、能促進集體經濟發展的集體資產,經過合法程序,也可以折股量化。在股權設置上,應主要解決集體股是否設立的問題,并明確集體股與公益金的作用;同時,鼓勵各地區根據地方特色和實際需求設置相應成員股,如基本股、勞齡股(農齡股)、資金股、人才股等,以發揮股權激勵的作用。在股權管理上,應堅持市場在資源配置中起決定性作用的理念,逐步放開集體資產股份流轉的限制,提高流轉效率和流轉價格,但應當對股權流轉設置一定限制,如對外來資本股權比例和股權權能的限制。在特殊群體利益保障上,要注意保護外嫁女、“農嫁居”人員及其子女、在校大學生、服刑人員等特殊群體的利益④,以防止利益分配失衡和利益的雙重享有。
(四)有關農村產權流轉交易的法律制度
《集體產權改革意見》明確提出,要“引導農村產權規范流轉和交易”,同時要“根據農村產權要素性質、流轉范圍和交易需要,制定產權流轉交易管理辦法,健全市場交易規則,完善運行機制,實行公開交易,加強農村產權流轉交易服務和監督管理”。建立符合國家政策要求的農村產權流轉交易法律制度,應當解決如下兩個問題。
其一,農村產權交易市場的閉鎖與開放的問題。農村產權交易市場的閉鎖性主要體現在改革的階段性和農村社區特有的封閉性,而農村產權交易市場的開放性主要體現在改革的未來方向,如集體資產股份的有償退出。從試點情況看,初步完成試點任務的單位基本上都沒有實現股份的有償退出,但國家第一批試點單位已經有股份有償退出的案例。易言之,農村產權流轉交易的未來方向應當是以市場化、資本化為指引,充分激活農村產權作為市場要素的活力。
其二,應明確農村產權交易平臺的性質、功能、服務對象、交易產品等,確定不同品種的交易產品的交易規則,并構建和探索農村產權交易服務促進、監管優化的法律法規體系。在試點實踐中,農村產權交易平臺主要存在公益性與營利性兩種類型,但就農業弱質性的特點和農村產權的特殊性而言,政府主導、公益性方向和市場化運作的基本原則應當得到確認。同時,針對農村產權交易市場的閉鎖與開放,應建構和完善農村產權交易多元解紛機制,特別是建立符合農村產權交易糾紛特點的多元化糾紛解決機制。實際上,針對農村糾紛的特殊性和復雜性,試點地區已經有所實踐,如湖南省株洲市就設立了專門的農村糾紛仲裁機構。
(五)有關農村集體資產監管的法律制度
有關農村集體資產監管的法律制度是穩定改革成果、防止資產流失和農村基層貪腐的重要保障。《集體產權改革意見》強調“堅守法律政策底線”的基本原則,其實質就是要堅持農民集體所有不動搖和堅持農民權利不受損。要做到這一點,就必須做好對農村集體資產的監管工作,而監管工作的前提在于有法可依,即農村集體資產監管的法治化。
農村集體資產監管應實現兩個監管的統一,即內部監管和外部監管的統一。就試點實踐來看,北京市海淀區首創農村集體資產的獨立外部監管機構,強化審計職能,并將“三資”管理納入績效考評框架,促進了農村集體資產的有效監管;湖南省婁底市婁星區通過“互聯網+監督”的平臺建設,將農村集體資產信息全部公開,構建了從源頭預防、制約和懲治小微腐敗的風險防控體系。無論是外部監管機構還是外部監管平臺,其實質都在于通過內部信息公開和外部監管制約共同實現對農村集體資產的有效監管。這些成功的做法,為實現農村集體資產監管的法治化提供了有益的經驗。農村集體資產監管應實現兩個賬戶的分離,即村民委員會賬戶和農村集體經濟組織賬戶的分離,兩個賬戶的分離在于落實“政經分離”的改革要求。就改革實踐而言,對農村集體經濟組織財務的外部監管還缺乏國家層面的統一規范,現有“村賬鎮代管”的規定只針對村民委員會的財務管理,而《集體產權改革意見》雖然提倡“政經分離”,但卻沒有關于分離后的農村集體經濟組織的財務管理規定。同時,村民委員會作為法律上承認的特別法人,其也應當有相應的會計制度,目前的會計科目設置、會計事項處理等還存在許多問題。因此,農村集體資產監管不僅要明晰權利歸屬,還要建立相應的會計制度,避免改革配套措施落實不到位所引起的不利后果。
（作者系吉林大學法學院教授；中國鄉村發現網轉自：鄉知鄉見微信公眾號）
(掃一掃，更多精彩內容！)
