新時代的基層治理是執政黨和國家對基層社會的積極治理以及基層社會 自我治理的統一。作為中國式現代化重要組成部分的基層治理現代化，它彰顯出治理 理念的人民性和積極性，治理結構的穩定性和調適性，治理主體的多元性和能動性，治 理方式的集成性和靈活性以及治理要素的地方性和聯動性。從實踐維度看，基層治理 現代化進程通常遭遇自下而上民意表達通道暢通性偏弱、基層治理場域的條塊關系有 待優化、組織動員能力與社會參與不足并存、國家意志穿透基層社會還有待加強的治理 困境。基于高效能治理的要求和向度，我國推進基層治理現代化要更加注重自上而下 和自下而上的雙向互動治理，加快邁向上下協同、左右聯動的全過程治理；通過突出統 籌國家意志與民眾意愿的貫通轉化，提升群眾的獲得感、幸福感和安全感，增強基層善 治能力；持續優化行政型推動與內源式發展的關系，健全矛盾糾紛多元化解機制和源頭 治理；更加注重屬地管理與屬性治理的耦合共生，充分激發黨建勢能以增進治理成效。
國家的根基在基層。位于國家結構底座的基層，直接面對廣大人民群眾，從而形成基層社會?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程”?；鶎又卫硌芯渴艿綇V泛關注并產生諸多成果。有研究認為，基層治理具有國家性、社會性和中間性等多重屬性。既有研究主要基于國家與社會關系的視角而展開。我國改革開放以來，基層社會呈現出擴大化、流動性強的顯著特點。既有研究轉變自上而下的國家角度展開探討。基層治理現代化是在基層社會形成一整套制度和程序去規范社會權力和維護公共秩序，發揮執政黨和政府組織、公民和各種社會力量的作用，共同解決基層社會公共問題和最大限度增進公共利益。與此同時，基層治理現代化事關治理主體、治理機制、治理方式、治理技術等多個層次的綜合提升，是一個制度法治化和制度適應性變遷的過程。學界關于基層治理現代化還沒有形成統一認識，在中國式現代化進程中對其理論內涵有待挖掘。本文基于大治理觀，認為基層治理現代化注重治理理念的人民性和積極性，治理結構的穩定性與調適性，治理主體的多元性以及能動性，治理方式的集成性和靈活性，治理要素的地方性和聯動性。注重國家上層與基層社會的良性互動以及基層社會的活力與秩序相統一問題，基層治理現代化的核心在于提高基層治理能力、健全現代化的治理體系，從而優化基層治理結構并增強善治能力。
一、筑牢基層基礎：基層治理實踐緣起及其核心
基層治理是國家權力向基層延伸并為社會確立規則的過程，其目的是形成一種新的社會秩序。基層治理作為國家治理的根基，處于基礎性地位?；A不牢，地動山搖。新時代推進國家治理現代化更加重視基層社會安定有序，基層治理更加突出筑牢基層基礎。
（一）基層治理的實踐緣起
基層治理在不同時代有不同的表現。傳統國家時期受國家能力、交通條件等因素限制，在一定程度上出現了“皇權不下縣”現象。新中國成立以來，基層治理不斷被納入國家治理當中，國家建設不斷下沉 基層，國家權力也下沉基層末梢，基層治理雙軌政治關系延續，個體參與社會治理意愿加強，基層社會基礎地位愈加明顯?；鶎又卫硎菤v史性與現實性的統一。
1. 國家權力下沉并滲透末梢根基。現代國家的有效治理離不開公共行政組織作用的充分發揮。政權機關設立到什么地方，國家統一性治理才能到達什么地方。秦朝通過實行郡縣制和鄉里制，進而將國家政權帶入社會。與統治堡壘的城市遙遙相對的廣闊鄉村卻與國家政治生活幾乎處于隔絕狀態，“天高皇帝遠”，成為皇權鞭長莫及之地。傳統國家職能十分有限，國家公共事務簡單且可配置資源少，基層政權延伸在縣域層面，所謂“皇權不到邊”?，F代國家愈加重視國家整合、基層治理及其效能提升。國家的基礎性權力積極穿透社會和滲透地方，深入到與民眾日常生活有關的公共事務之中。例如“最后一公里”“簡政放權”“服務下鄉”，從而滿足社會公共利益訴求。特別是執政黨組織體系通過“橫向到邊”和“縱向到底”，進而把國家權力試圖穿透社會的各層級和各角落。但是國家權力下沉滲透基層社會需要經歷一個漫長的發展過程，基層治理的自主性、標準化和靈活性也受到一定程度的抑制。
2. 基層治理雙軌政治關系的延續。傳統中國的基層治理存在兩條平行的軌道。一條是自上而下的“皇權”軌道。它以皇權為中心，基于自上而下的官僚體制的層級治理和“準官員”將皇權意志傳遞到地方。另一條則是自下而上的“紳權”軌道，它主要由地方士紳等精英治理。士紳階層是基層社會的實際統治階級，宗族是士紳進行鄉村治理的組織基礎，地方士紳通過一切社會關系影響官方的政策。傳統中國自上而下的基層與地方治理有一定的制度和組織的保障，但是自下而上的治理往往缺乏國家制度和組織化的保障；特別是士紳階層傳達民意缺乏制度化通道，容易導致民意表達的不暢通。現代中國自下而上的民意表達有很大改進。通過人民當家作主的實踐，充分彰顯全過程人民民主。有的地方推行書記民情“三本賬”制度，強化問題導向、民意導向和結果導向進而加強和創新基層治理，將基層的民意民情更好地向上傳達，讓群眾合理合法訴求得到及時有效落實、就地解決。但是以往的雙軌政治關系依然具有一定的歷史延續性。不論是基于全過程人民民主發展，還是加強和創新基層社會治理都要更加注重基層治理體系優化。
3.將基層社會治理納入國家治理體系。“基層社會是與上層社會相對而言的，一般指與經濟基礎聯系較多的社會領域，包括直接從事生產（物質生產和精神生產）的社會民眾以及與民眾直接聯系的管理者，如通常所說的基層和地方干部?！眹沂侨祟悮v史發展的重要產物。歷史文化傳統的差異性造就了不同的國家結構形式。從國家結構形式看，單一制國家勢必形成一個基層社會。作為超大規模的單一制國家，新中國成立以前的基層社會在一定程度上游離于國家治理體系之外?？たh制的實施，雖然將社會劃分為上層國家和基層社會，統治者注重國家層面的治理行為，但是對基層社會的滲透相對有限。伴隨國家政權建設深化，我國科層化治理的政府組織積極滲透基層社會。自上而下的政府組織和執政黨組織，由中央到地方，再由基層，乃至鄉鎮、城鄉社區、村民小組、自然灣、中心戶，一直達到每個民眾，從而把基層社會的治理納入國家的整體治理。
4. 個體參與公共治理的意識增強。在農業社會，作為社會底層的農民群體基本不參與政治活動；他們主要參與農業活動，生產生活的基本單元是以家戶為單位的。戶籍制度猶如一道牢不可破的屏障，把農民牢牢束縛于土地上，他們以“戶”為單位繳納賦稅、服勞役。近代以來，農民的社會地位不斷提升。長期以來家庭是社會的基本單元，但是中國式現代化進程中公民個體逐漸成為治理與服務的基本單元。20 世紀80 年代以來，國家全面推行家庭聯產承包責任制，鄉村的經濟社會體制機制發生顯著變化。其突出表現是農民擁有較多自由自主活動的空間和可能?；鶎觽€體不斷地被國家化、社會化。他們與各類社會組織、其他個人的相互交往日益緊密而加深，也不再被隔離于國家政治活動之外。個體的物質需求、精神需求不斷提升，開始主動表達對公共物品和基本公共服務的合理需求。個體作為參與公共治理的基本單元，一方面自身參與公共事務和基層治理的主動性和積極性進一步增強，另一方面與家戶制為單元相比，基層治理個體化時代的治理難度更大，進而對基層治理現代化提出新要求。
（二）基層治理現代化的核心元素分析
基層治理過程存在多元治理要素，不同歷史時期基層治理結構不盡相同?；鶎又卫憩F代化是新時代基層社會治理的要求，其不同于其他歷史時期且突出核心元素，其中包括基層治理現代化將人民性、創新性和系統性相耦合，將黨和國家意志與民眾意愿相統一，基層治理現代化是積極筑牢基層基礎的有效實現路徑，現代化的基層社會是致力于追求秩序和活力相統一的社會。
1. 人民性、創新性和系統性的耦合。基于國家政治結構，基層是人民群眾生產生活和社會交往的主要場域。我國是人民當家作主的社會主義現代化國家?；鶎又卫淼娜嗣裥灾饕w現為一切為了人民、一切依靠人民，全心全意為人民服務。差等性是城鄉在中國治理中地位的概括，它不僅表現為經濟發展的不平等，更是指不同地域空間人群的政治關系?；鶎又卫硪曈蛳碌膰疑蠈优c基層社會的關系與城鄉關系具有相似性，均擁有一定程度的差異性?；鶎又卫硪雨P注生活在基層場域的人民狀態，滿足人民對美好生活的向往。與此同時，大力推動基層治理理念革新，以及治理手段、治理方式和治理機制的創新，提升基層社會的善治能力，進而推動基層治理的創造性轉換和創新性發展。基于治理體系、治理能力、治理效能等多個維度，有助于更好地理解和推進基層治理現代化。人民性、創新性、系統性三者緊密配合、相互作用、互促提升。基層治理現代化要以人民性為根本和靈魂，以創新性為重要取向和保障，以系統性為主要原則和方式，進而推動人民性、創新性和系統性的積極互動和耦合共生。
2. 黨和國家意志與民眾意愿的統一。現代國家建構的進程中，國家權力全面滲透到神經末梢，進而表現出復雜性和動態性。一方面是散落于社會的權力向國家集中，國家的統一性高度集聚。另一方面是高度集聚國家權力從而力圖將歷史上長期處于分散狀態的鄉村社會與國家整合為一體，力圖根據其意志改造和改變傳統鄉村社會。國家是源于社會但又高于社會的強制性力量，執政黨和高層級政府是國家意志的代表和行使者。它們將貫徹國家意圖并彰顯國家行為。治理現代化進程中，國家不斷地滲透和整合基層社會。這可稱之為國家整合，主要包括兩個方面：其一，突出國家建構，即國家權力向社會積極地滲透，力圖根據國家意志改造和發展社會，使社會日益國家化，國家元素愈來愈多。其二，強化社會認同，即社會（民眾）對國家的滲透并不是消極地接受，而將以各種方式做出自己的反應，順應抑或反對，國家需要對之做出相應的調試。國家建構和社會認同相統一以及執政黨目的、國家意志和民眾意愿相互貫通。黨和政府的意志伴隨著行政發包制、科層結構不斷向下傳遞，而民眾意愿通過多元通道向上傳 達；基于民眾合法訴求，國家意志要不斷進行“調”與“適”，基于調適性治理力求更好地滿足人民需求。基層治理現代化是黨和國家意志與民眾意愿相統一的重要表現和積極結果。
3. 積極筑牢基層基礎的有效實現路徑。為回答中國國家上層多變而社會停滯的“歷史之謎”，可以將政治體系劃分為上層國家和基層社會?；A不牢，地動山搖。積極筑牢基層基礎是推動基層黨的組織建設和經濟社會發展，確?；鶎由鐣劝捕ㄓ行蛴殖錆M活力的重要體現。黨建引領基層社會的協同治理，不斷提升基層群眾自治能力和為民服務能力。推進基層治理現代化進程中，自上而下的國家意志和自下而上的人民意愿的雙向互動，既構建安定秩序又激發基層活力，進而筑牢基層基礎?；鶎又卫憩F代化是筑牢基層基礎的目標導向，筑牢基層基礎是基層治理現代化的重要成果?；鶎由鐣怀浞值丶{入整體性的國家治理體系。治理現代化過程中要充分發揮基層黨組織的組織功能、政治功能以及服務功能，著力構建和完善上通下達的民意表達通道，不斷增強基層治理能力，從而筑牢國家高質量發展的基層基礎。
4. 致力于追求秩序和活力相統一的社會。基層治理事實上是國家權力向基層延伸并為社會確立規則的過程，其目的是形成一種新的社會秩序?；鶎又卫憩F代化，既要注重暢通和拓展自下而上的民意表達通道，促進國家上層和基層社會之間的雙向互動，又要更加重視基層治理活力的增強，進而打造活力社會。我國人民意志的實現主要是通過人民代表大會制度，基于直接選舉和間接選舉相結合的方式，由人民代表來依法行使國家權力。基層群眾參與國家治理具有相應的制度保障。在城鄉基層社區實行基層群眾自治制度，群眾自己的事情自己依法處理。他們直接行使人民民主權利，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解機制；通過把矛盾和問題在基層就地及時解決，不斷提高基層群眾依法參與治理、善于自治的活力。善治導向的基層治理致力于追求安定有序與充滿活力的有機結合?；谌嗣裰辽系牧龅幕鶎又卫?，強調治理主體能動性。通過治理理念、治理方式、治理手段的優化和創新，推動基層治理又好又快發展，突出系統性發展思維和整體治理效能提升?，F代化的治理是國家意志與人民意愿相統一的過程，基于自上而下的國家意志傳遞，基層民眾形成和增強對國家政權的認同?；鶎又卫淼膱鲇蚴腔鶎由鐣y籌安排治理要素并科學組合，提高基層治理效能，從而筑牢基層基 礎。通過優化和完善基層治理結構，充分激活內生型參與式力量，從而激發基層治理主體活力，發揮共同締造的治理優勢，推動基層社會秩序與活力的統一。人民性、創新性和系統性是基層治理現代化的具體內涵。黨和國家意志與民眾意愿的統一是基層治理現代化進程的具體體現。筑牢基層基礎是基層治理現代化的結果和任務，其最終目標是治理為民、為民造福?；鶎又卫憩F代化是一個動態發展過程，既是基層治理的發展方向也是促進基層善治的有效路徑。
二、突出黨領共治：基層治理現代化的核心內涵
基層治理現代化是國家治理現代化的重要內容?；鶎又卫憩F代化強調黨領共治，其核心內涵包括基層治理理念的人民性和積極性、基層治理結構的穩定性和調適性、基層治理主體的多元性和能動性、基層治理方式的集成性和靈活性、基層治理要素的地方性和聯動性，注重全過程治理和全過程人民民主，突出基層治理善治能力提升。
（一）基層治理理念的人民性和積極性
以人民為中心是我國公共治理的主要理念?；鶎又卫砣^程和各領域要更加注重“人民至上”。作為國家主人的人民是基層治理的核心主體。提升基層治理能力離不開人民群眾力量的充分發揮，匯集成自發且自覺的治理力量?；鶎又卫磉^程要充分收集群眾的訴求和建議。從個人、村民小組、村鎮到縣，更加敏銳地感知社情民意，更好地暢通和拓寬民意反映渠道，黨、政府和群眾協同構建共建共治共享的基層治理格局。中國自大禹治水傳說開始，就表現出政府行為的積極性。這是中國發展的重要優勢和治理理念?；诜e極治理理念，現代化的政府旨在解決公共問題，更好地滿足公共需求以及依法維護民眾的公共利益，采取積極主動的治理思路和治理行為，進而緩解基層社會矛盾。追求善治的基層治理旨在積極主動地發現社會問題，追溯問題的產生根源，以及深刻地分析問題產生原因。它既堅持問題導向又重視創新導向，既注重過程也注重結果。與就事論事的消極治理相比，現代化的基層治理更加注重探尋問題產生根源，它屬于積極主動型治理。在這個意義上，基層治理是各方主體積極參與的良性治理。
（二）基層治理結構的穩定性和調適性
作為國家治理根基的基層治理具有鮮明的科層制特點。國家政權建設中的“縣域”是中國基層治理的主要場域。它直接面對基層社會和民眾，與基層社會構成最初環節的基層治理結構。受科層制治理的深刻影響，單一制國家的基層治理結構具有較強的穩定性和依賴性。與此同時，傳統的“雙軌政治”結構具有一定程度的延續性和適用性；基層社會與國家上層的聯系主要是在“政權治理”和“社會治理”的雙軌下運行。但是現代基層治理結構離不開自上而下和自下而上的雙向互動以及條抓塊統。它要減少或避免“政權治理”十分發達而“社會治理”發育不夠的治理結構。現代化的基層治理結構要在積極調適中 達致“政權治理”和“社會治理”的動態平衡以及可持續發展。
（三）基層治理主體的多元性和能動性
基層治理是最大限度地接觸和服務廣大人民群眾的“下沉式治理”。它要充分激活基層治理制度活力，增強公共治理的合力。與此同時，基層政府所面對的治理對象復雜多樣，實現基層治理現代化要重視統籌各方治理主體，注重敏捷治理。基層治理現代化要充分發揮多元治理主體的積極作用。將基層政府、黨組織、村（居）民委員會、社會組織、黨員、村民、企業或新型經營主體等基層治理主體更好地聯結到一個有序的資源共同體和利益共同體，進而激發治理主體的內生動能。通過構建和完善共建共治共享的基層治理格局，進而充分彰顯基層治理主體的主觀能動性和創造性。
（四）基層治理方式的集成性和靈活性
治理方式的集成性要注重事物內在屬性的引領型治理?；趯傩灾卫淼囊曇?，加強和創新基層治理要超越屬地管理的限度。以黨組織這一結構性要素重組和優化各類治理要素。通過統籌社會資本、技術、信息、人才、土地等各類發展要素，從而更好地推動產業聯盟和資源聯享。通過增強基層治理資源的科學配置和可及性來提高基層治理效能。中國共產黨在革命戰爭年代形成一套“游擊式”的方法，它包含一系列主動出擊和迂回調整的策略，用以應對突如其來的變化和不確定性。新中國成立以來，國家堅持和發展這種政策風格，基層治理方式擁有鮮明的靈活性?；鶎又卫矸绞揭骖櫦尚院挽`活性，而不可偏廢。根據國情變化和群眾的需求，既能“統起來”又能“活起來”，不斷優化條塊關系，從而實現治理目標和治理方式的多維互動治理。通過靈活調整各類政策，保持治理軌道的上下互通和往來自由，從而增強治理效能。
（五）基層治理要素的地方性和聯動性
基層社會自發衍生出非正式規則、社會性權威等內生型治理要素。伴隨國家政權建設，治理重心和資源下移逐漸形成正式規則、政績性權威等建構型治理要素?；鶎又卫硪馗迂S富而復雜。各地在長期發展中所形成的環境不同，往往難以突破屬地管理界限，導致治理要素具有明顯的地方性。與此同時，執政黨組織在中國基層治理中已成為結構性要素。中國式現代化進程中，黨組織在基層治理的結構以及上下通達的軌道中都處于核心地位。推進基層治理現代化要充分發揮黨組織的強大組織動員能力以及引領作用。通過合理配置各種相關治理要素，基于整體性視角而不是單一性的視角來探索基層治理要素的優化組合，進而強化基層治理各要素的高效聯動。把基層黨組織的制度優勢、組織優勢和活力 優勢更好地轉化為基層治理效能，充分加強治理要素的協同聯動，從而有效推進基層善治。
三、權與責的非均衡性：基層治理現代化的實踐困境
基層社會直接面對廣大人民群眾。同時由于其流動性，基層事務紛繁復雜，自下而上的民意表達通道還不夠暢通，基層社會治理遭遇一定的困境。有研究認為，基層治理面臨的結構性問題主要是科層化和社會性之間的張力。本文認為，推進基層治理現代化中，基層權力與職責出現倒掛現象，條塊關系不暢，整體表現為基層政府權力與職責的非均衡性。
（一）自下而上民意表達通道暢通性偏弱
江山就是人民，人民也是江山。中國式現代化要認真回應和主動滿足人民的合法需求，持續增強黨和社會、人民的緊密聯系程度?；鶎又卫碇苯用鎸V大群眾，更要充分了解和掌握民情民意?；鶎又卫硇艿墨@得離不開國家意志與人民意愿的相互貫通和積極轉化。隨著國家政權建設的深入實踐，自上而下的國家治理通道發達而暢通。基于科層制運行機制，國家意志可以暢通地傳達到基層社會乃至個人。但是基層群眾參與基層社會治理的積極性和主動性還較弱。與此同時，基層社會仍然存在自下而上的民意訴求軌道的暢通性偏弱問題。制度化的民意上傳通道還有待健全和拓寬，進而避免個體表達自身需求和意志的通道出現淤塞現象。有效暢通的人民意志反映渠道本身可以促進民眾參與基層治理。廣大民眾不僅是基層治理的重要對象，更是參與基層治理的主體，具有主動參與公共事務治理的驅動力。要重視人民合理訴求的便捷式傳達，治理過程中注重治理主體的積極回應，把增強基層善治能力作為回應結 果。但是在實踐中，自下而上民意表達的渠道有待暢通和拓寬；與此同時，自下而上民意表達渠道的制度化建設還不夠。民意表達通道的暢通性關乎基層善治能力，也影響人民美好生活的實現程度。對此需要予以足夠重視。
（二）基層治理場域的條塊關系有待優化
中國地方政府處于條塊結合的治理結構，即“條條”與“塊塊”相互交叉和相互制衡的結構，它構成地方政府結構的一個最基本的特征。實踐運行表明，政府結構的條塊化往往容易導致如下問題：其一，基層與地方組織的超負荷運轉和政府部門之間的協同性不足并存。其二，治理信息存在一定程度的失真或偏差現象。其三，壓力型體制和運動式治理下，對官員的約束不夠健全，導致其出現一定的消極行為。基層位于國家政權體系之外，作為國家的底座，其條塊關系更為復雜。基層治理進程中，條塊結構下基層政府受上一級政府的監督和控制，其管轄的各個職能部門同時受到上級“條條”部門的監督和指導。矩陣式縱橫交錯的基層政府往往產生權責倒掛、協調障礙、治理分立、管理梗阻等問題。基層治理壓力巨大而能力相對不足，不夠理想的基層條塊關系往往阻礙基層治理現代化的實踐發展和目標達成。
（三）組織動員能力與社會參與不足并存
作為大規模的單一制國家，我國公共治理主要依靠多層級的行政組織體制，進而把國家意志傳遞到基層的末梢神經。面對具有復雜性、變動性和多樣化的基層事務，目前基層政府處于“事上，一針對千線；安下，小馬拉大車”的結構性困境。其一，基層治理主體的行動更傾向于完成便于量化的經濟發展事務等重點工作，而對于其他工作主要按照最低標準策略性完成。其二，科層體制往往造成“行政推動” 有余的現象，但是對于激發內生動力，特別是內源式發展相對不足。目前我國處于“強政府”和“弱社會” 組成的“半強國家”階段，推進“強政府”和“強社會”組成“強國家”的轉型，是國家治理現代化的必由之路。其三，在壓力型體制和“運動式治理”催生的基層政府強動員能力下，社會力量的內生型參與有所欠缺。既是治理對象又是治理主體的基層民眾，在中國式社會治理進程中的參與式治理還有所不足。這與基層治理現代化的理念不夠契合?；鶎诱诨鶎又卫磉^程中組織動員能力不足的問題明顯，從而加劇基層治理負擔。
（四）國家意志穿透基層社會還有待加強
雖然治理情境發生較大變化，但是中國的基層治理仍屬于“政權治理”和“社會治理”雙軌運行的結構。當下的基層治理體系，鄉鎮及以上是政府治理的體系層級；鄉鎮以下的村（社區）以及以下或其他社會組織，主要屬于社會治理體系的范疇?；鶎由鐣挥谛姓芾眢w制之外。鄉鎮及以上的政府組織，主要依靠多層級治理的組織體制，進而把國家意志不斷向下傳導并且踐行；基層社會的治理組織大都處于國家的行政組織體制之外。與此同時，當前國家權力持續下沉到基層社會，進入與民眾日常生活有關的公共事務，注重提供以需求為導向的公共資源，更好地滿足民眾公共利益訴求，國家意志向基層傳遞得以一定程度的體現?？茖又平M織具有穩定性、連續性和精確性?，F代化進程中的基層社會具有復雜性、流動性、變化性特征。擁有穩定性的國家意志往往不能有效回應和滿足基層需求，也難以適應復雜變化 的基層社會。它由此形成科層制與社會性之間的難點，導致國家意志不能全面而深度地穿透基層社會。
四、秩序與活力的統一：基層治理現代化的路徑選擇
基層社會治理存在兩大基本問題，即國家上層與基層之間的上下互動問題和基層社會活力有序問題。推進基層治理現代化既要保持秩序也要充滿活力。在基層與國家上層的互動之中，充分激發基層社會治理活力，進而將二者統一起來，共同推動基層內生活力的激發以及善治能力的增強。
（一）注重推動自上而下和自下而上的雙向互動
國家頂層設計與基層積極探索的有機結合和良性互動是中國式現代化發展不可或缺的一項治理經驗。推動自上而下和自下而上的雙向互動有助于加快邁向基層治理現代化。任何形式的國家治理都要充分考慮人民意志和發展需求，積極暢通和拓展自下而上的民意通道。特別是要通過充分發揮基層黨組織的組織功能和整合功能，更好地釋放“橫向到邊、縱向到底、共建共治共享”的組織優勢和治理優勢。以黨組織和黨建活動為載體更好地直接聯系和服務群眾，注重聽取民意并及時向上表達。同時，黨組織借助自身的政治優勢和組織優勢將國家政策更好地傳遞到基層群眾，體現在基層社會治理的全過程。堅持以黨組織為結構要素的自上而下和自下而上的雙向互動，進而更加重視直訴制治理、系統治理、源頭治理、依法治理和綜合治理。通過把人民群眾與條塊之間的聯系制度化和機制化，更加充分地表達基層意愿，促使基層社會安定有序。有效激發基層主體內生動力，從而實現國家與人民的良性互動。由自上而下的治理方式向上下協同的全過程治理方式轉變，國家逐漸成為一個上下互通、上通下達的政治統一 體，進而更好地實現基層治理現代化。
（二）突出統籌國家意志和民眾意愿的貫通轉化
基層治理不是外在于國家治理體系的社會治理，而是被納入國家治理體系。它們之間往往是并聯式的有機關系。國家向下傳達意志，要與民眾意愿相統一才能達到基層善治的目標，即統籌國家意志和民眾意愿的貫通及轉化。民眾意愿如何進入公共治理過程并且得到充分體現，以及國家意志如何通過治理過程得以實現，構成基層治理的“一體兩面”。民眾意愿和國家意志之間的有效貫通和充分轉化，是基層治理現代化的客觀要求，也是它的重要保障。國家意志伴隨行政發包制、科層結構向下傳遞，而民眾意愿通過多元便捷式的渠道向上傳達。為更好地回應和滿足民眾訴求，黨和國家積極調適各種治理行為，提高制度執行力。基層治理現代化基于民眾意愿表達制度建設完善，進而實現國家意志與民眾意愿的充分貫通和轉化。
（三）持續優化行政型推動與內源式發展的關系
在條塊體制下的屬地管理，基層社會作為國家意志“上傳下達”的終點，既要注重行政性推動，也要重視社會參與的強化?；鶎邮菄抑卫淼母?，也是現代化的重要場域。善治情勢下，基層治理任務的完成需要借助鄉村組織、地方精英的內生性協助，還要與地方非正式規范進行適配。行政型推動與內源式發展之間具有一定的張力。治理現代化不能僅限于表面的規范化、標準化，需要更加注重公共治理的前瞻性以及務實管用性。新時代推動基層治理成效，一方面要增強基層內生動力和自我發展能力，另一方面要促進行政型推動與內源式發展的有機結合和融合共生。通過加強和創新社會治理，更好地將多元矛盾糾紛在縣域解決或就地化解。通過“關鍵人抓關鍵事”的責任體系和訴求渠道便捷化，充分激發民眾參與公共事務、表達民情的動能和活力。把基層信訪工作與黨的群眾路線、組織路線相結合；推動行政型推動與內源式發展的協同，進而強化源頭治理和系統治理。
（四）更加注重屬地管理與屬性治理的耦合共生
屬地管理是在以地理空間為主要標準劃分的管理范圍內，由管理者統攬和負責的管理制度。壓力型體制下的屬地管理通常導致條塊矛盾問題，基層社會處理公共事務壓力巨大。條塊之間的權責關系在一定程度上呈現出“科層化”與“去科層化”的雙重互動困境?；趯傩灾卫韺徱暬鶎狱h建創新及組織設置方式改進的發展實踐，對于新時代拓展和深化屬地管理具有重要作用。超越行政區劃的屬性治理，注重再造治理空間，以公共事務的內在屬性為主要根據。它通過融合發展和集成治理，充分發揮黨建勢能作用，基于黨建化治理以帶動資源集聚與科學利用，進而擺脫屬地管理“科層化”與“去科層化”的互動 困境。這有利于發揮黨組織的組織動員功能以及服務社會功能，進而形成系統聯動和整體性治理?；鶎又卫憩F代化進程，要更加重視屬地管理與屬地治理的有機銜接與融合發展。
五、研究發現與重要啟示
國家治理現代化對基層治理能力和治理水平提出更高要求?；鶎又卫憩F代化要有效回應基層社會的發展需求，也要與國家善治的要求相契合。沒有基層治理現代化的中國式現代化是不完整的。本文主要結論有：
第一，通過參與式治理和內源式發展，有效破解基層治理現代化進程中基層治理活力與秩序的不平衡、不充分問題。中國式基層治理現代化要重視突破單一的自上而下的行政推動，充分構建國家和基層社會之間上下互動、協同治理關系，更加注重以黨建化治理、網格化治理和精細化服務，推動治理資源和公共服務重心下沉。基層治理現代化充分拓寬自下而上的民意表達通道，強調國家意志與人民意愿的有效貫通，由行政型治理更好地向內源式治理轉變，進而推動基層活力社會構建。
第二，黨建化治理和調適性治理有利于優化治理空間單元、增強善治能力，基層治理現代化要更加注重超越屬地界限和科層化治理。基層治理遭遇復雜的條塊關系?；鶎又卫憩F代化以提升治理效能、增強善治能力為目標。它注重以公共事務的內在屬性為主要根據，加強基層治理要素的集成式治理和并聯式整合。注重治理方式的集成性與靈活性，更加突出整體性治理。與此同時，兼顧治理主體的多元性和能動性，基于黨領共治來調動群眾參與的主動性和積極性并驅動共同締造行為。通過充分發揮黨組織的組織動員功能，加快推動基層治理邁向積極治理。
第三，基層治理現代化高度重視民眾訴求的暢通化表達，完善民眾意愿表達制度機制，進而貫通轉化國家意志與民眾意愿。國家意志與民眾意愿的貫通及轉化是提升基層善治能力的重要方式，也是中國式治理現代化的發展方向。通過保障人民群眾合法訴求并及時回應其意愿，充分激發基層治理主體的積極性和主動性；與此同時，黨和國家重視積極調適治理，積極暢通和拓展自下而上的民意通道，統籌自上而下和自下而上的雙向互動，充分發揮黨組織結構要素功能?；诖耍瑖遗c人民逐步形成良性互動的積極關系，加強全過程治理，更加注重治理效能，進一步增強基層治理合力。
推動基層治理現代化是中國式現代化的重要內容和有效實現形式。推進基層治理現代化是一個任重道遠的過程。它涉及治理理念、治理結構、治理主體、治理方式和治理要素等維度的體系化以及現代化，充分彰顯基層治理的善治目標?；鶎又卫憩F代化是城鄉融合發展的重要趨勢，推動基層社會安定有序并充滿活力，增強基層善治能力。推進中國式現代化過程中，基層治理現代化要不斷創新基層治理理論，增強善治能力，發展和創新中國式基層治理學術話語和理論體系，并在實踐發展中不斷豐富和拓展。通過創新地方實踐豐富其研究內容，協同基層探索與頂層設計，進一步推進基層治理現代化，完善國家治理體系和治理能力的現代化，推動中國式現代化高質量發展。
（作者系西北農林科技大學人文社會發展學院教授，博士生導師。中國鄉村發現網轉自：《廣西大學學報（哲學社會科學版）》2024年第3期）
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