1990年代以來(lái)，北京市開(kāi)始推行一些戶(hù)籍制度改革政策，特別是逐步放開(kāi)了人才進(jìn)京的戶(hù)口限制，但相對(duì)于廣州、上海、重慶、成都等其他大城市來(lái)說(shuō)，北京戶(hù)籍制度改革十分謹(jǐn)慎，至今仍然沒(méi)有取消戶(hù)口分類(lèi)，戶(hù)口準(zhǔn)入限制依舊存在且嚴(yán)格。對(duì)農(nóng)民工等外來(lái)流動(dòng)人口的戶(hù)籍制度改革基本上沒(méi)有突破。
近年來(lái)，北京市因人口壓力不斷增大，開(kāi)始強(qiáng)化“以業(yè)控人”、“以房管人”、“以水控人”，進(jìn)一步嚴(yán)格戶(hù)籍準(zhǔn)入政策和指標(biāo)調(diào)控。這些戶(hù)籍限制政策與北京市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是不相適應(yīng)的。一方面，難以阻止城市人口的膨脹，高校畢業(yè)生千方百計(jì)留在北京，流動(dòng)人口涌入北京的動(dòng)力也十分強(qiáng)勁；另一方面，戶(hù)籍限制使流動(dòng)人口無(wú)法取得合法的“市民”身份，難以獲得與城市居民平等的發(fā)展機(jī)會(huì)及社會(huì)地位，缺少城市認(rèn)同感，難以與城市居民在文化觀念、思想意識(shí)上融為一體。
北京市戶(hù)籍制度改革面臨的主要障礙
改革以來(lái)，北京市戶(hù)籍制度改革并沒(méi)有達(dá)到控制人口規(guī)模的預(yù)期效果，主要原因在于北京市戶(hù)籍管理制度存在著一些深層次的矛盾和障礙。
1．戶(hù)籍制度改革的觀念障礙
在我國(guó)，戶(hù)籍制度存在因城市規(guī)模大中小而存在不同的改革制度。即中小城市的戶(hù)籍改革環(huán)境相對(duì)寬松，沒(méi)有太多的制度限制，而大城市和特大城市的戶(hù)籍改革相對(duì)困難，主要是認(rèn)為大城市和特大城市已經(jīng)過(guò)于擁擠，城市承載力有限，因而戶(hù)籍改革難以推進(jìn)。在這種觀念影響下，像北京這種特大城市的戶(hù)籍制度改革就顯得更加困難。事實(shí)上，人口流動(dòng)的規(guī)律是由資源配置的優(yōu)劣來(lái)決定的，在中國(guó)，資源配置過(guò)于向城市、大城市集中，城市越大，各類(lèi)資源配置越優(yōu)越，對(duì)流動(dòng)人口的吸引力也就越大。不改變資源配置而一味地靠戶(hù)籍限制人口是難以達(dá)到預(yù)期效果的。事實(shí)上，在北京的常住人口中，有的已經(jīng)買(mǎi)了房子，有的買(mǎi)了車(chē)子，有的已經(jīng)結(jié)婚生子，他們享受著北京提供的部分公共服務(wù)，只是沒(méi)有戶(hù)籍而已。這種戶(hù)籍限制已經(jīng)沒(méi)有多大的實(shí)際意義。
2．戶(hù)籍制度改革的視野障礙
北京市在人口管理和人口規(guī)?？刂粕祥L(zhǎng)期局限在北京市行政空間區(qū)域內(nèi)，缺乏在更大的范圍內(nèi)緩解城市壓力的視野。一方面，北京市沒(méi)有在本市行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌人口布局，未能有效構(gòu)建城市多中心發(fā)展格局。另一方面，北京沒(méi)有有效利用和發(fā)展首都圈的特殊作用，以北京為核心的環(huán)首都圈發(fā)展需要提速。北京市在城市規(guī)劃發(fā)展中也曾試圖通過(guò)在本市行政區(qū)域內(nèi)發(fā)展衛(wèi)星城、中心鎮(zhèn)來(lái)改變?nèi)丝诓季?，也曾就京津冀城市群發(fā)展做出過(guò)種種協(xié)調(diào)和努力，但始終沒(méi)有改變圍繞北京中心城區(qū)形成的“單中心”格局，首都圈的發(fā)展效果沒(méi)有充分體現(xiàn)出來(lái)。北京“單中心”的城市發(fā)展格局，使過(guò)多的公共資源集中在中心城區(qū)，基本公共服務(wù)資源配置不合理，人口不能有效地向城市郊區(qū)以及首都圈范圍內(nèi)分流和疏解，導(dǎo)致北京城市核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)人口分布嚴(yán)重不均衡，首都圈發(fā)展滯后，造成城市核心區(qū)的人口過(guò)度集中，城市交通嚴(yán)重?fù)矶?，“大城市病”暴發(fā)，人口、資源、環(huán)境壓力巨大，反過(guò)來(lái)又促使人們加強(qiáng)人口控制和戶(hù)籍管理。
3．戶(hù)籍制度改革的思路障礙
在全國(guó)各地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要開(kāi)展戶(hù)籍改革的潮流中，北京市的戶(hù)籍改革進(jìn)展緩慢?，F(xiàn)有的戶(hù)籍改革思路仍然受到傳統(tǒng)的嚴(yán)格控制人口流動(dòng)思維的嚴(yán)重制約。在對(duì)外來(lái)人口問(wèn)題上，北京市主要通過(guò)行政手段控制外來(lái)人口增長(zhǎng)，對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口還主要側(cè)重于治安管理。這種人口管理方法實(shí)質(zhì)上是以“堵”為主，試圖通過(guò)抬高戶(hù)籍門(mén)檻阻止人口規(guī)模的膨脹。在對(duì)本市農(nóng)業(yè)人口問(wèn)題上，北京市主要采取傳統(tǒng)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策，特別是在征地過(guò)程中，加大了失地農(nóng)民的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”工作力度，促使部分農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口。
推進(jìn)北京市戶(hù)籍制度改革的政策建議
在我國(guó)市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、國(guó)際化和城鄉(xiāng)一體化深入發(fā)展的新階段，北京的戶(hù)籍制度不是要不要改革的問(wèn)題，而是如何進(jìn)行改革的問(wèn)題。我們對(duì)如何推進(jìn)北京的戶(hù)籍制度改革，提出如下政策建議。
1．將戶(hù)籍制度改革提上公共政策議程，統(tǒng)籌制定戶(hù)籍制度改革方案
北京市的戶(hù)籍制度改革尚未引起足夠重視。近些年來(lái)，全國(guó)各地的戶(hù)籍制度改革快速推進(jìn)，而北京的戶(hù)籍制度改革明顯滯后，需要制定統(tǒng)籌改革戶(hù)籍制度的周密計(jì)劃。當(dāng)前，北京在戶(hù)籍制度改革上，對(duì)本市戶(hù)籍農(nóng)業(yè)人口，主要推行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策，對(duì)征地后的失地農(nóng)民實(shí)行“逢征必轉(zhuǎn)”政策等；在對(duì)外來(lái)人口戶(hù)籍改革上，北京提出實(shí)行居住證制度。這些戶(hù)籍政策沒(méi)有跳出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的框架。北京要真正形成城鄉(xiāng)一體化新格局，必須將戶(hù)籍制度改革提上改革議程，進(jìn)行認(rèn)真研究、周密部署、統(tǒng)籌安排，根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，統(tǒng)一制定北京市戶(hù)籍制度改革方案，有序推進(jìn)。
2．針對(duì)具有北京本市戶(hù)籍的城鄉(xiāng)居民，戶(hù)籍改革可以一步到位推進(jìn)，廢除城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，建立城鄉(xiāng)一體的戶(hù)口登記制度
在北京的全部常住人口構(gòu)成中，分為有北京戶(hù)籍的人口和沒(méi)有北京戶(hù)籍的外來(lái)流動(dòng)人口，而擁有北京戶(hù)籍的人口中，又分為農(nóng)業(yè)戶(hù)籍的人口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)籍的人口。針對(duì)上述人口身份的不同現(xiàn)狀，在過(guò)渡時(shí)期進(jìn)行分類(lèi)改革。針對(duì)擁有北京市戶(hù)籍的人口，戶(hù)籍改革相對(duì)比較容易。戶(hù)籍改革的要點(diǎn)是：
一是取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的劃分，統(tǒng)一登記為北京市居民戶(hù)口?，F(xiàn)行的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策、征地“農(nóng)轉(zhuǎn)居”政策予以廢止，徹底改革城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，建立城鄉(xiāng)一體化的戶(hù)口登記制度。
二是原農(nóng)業(yè)戶(hù)口人員所享有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、林權(quán)、集體資產(chǎn)及其收益權(quán)、有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策等保持不變，不因戶(hù)籍改革而變動(dòng)。但要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，規(guī)范和允許農(nóng)民通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制依法、自愿實(shí)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的交易。
三是征占農(nóng)民土地應(yīng)按照公正合理的原則給予財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，不再與戶(hù)口身份掛鉤。新生嬰兒統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口，保障其對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的繼承權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
四是加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，確保農(nóng)民與其他所有的職業(yè)階層一樣，公平享有基本公共服務(wù)。戶(hù)籍改革后，農(nóng)民只是一種職業(yè)，不再保留戶(hù)籍身份。
3．針對(duì)沒(méi)有北京市戶(hù)籍的外來(lái)人口，戶(hù)籍改革可以分步有序推進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工等外來(lái)流動(dòng)人口的市民化
外來(lái)人口已經(jīng)占到北京市全部常住人口的三分之一以上，是北京人口的重要組成部分。由于長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度的影響，近千萬(wàn)的外來(lái)人口工作、生活在北京，是北京的新市民，但因?yàn)闆](méi)有北京市戶(hù)口而不能名正言順地成為北京的市民。戶(hù)籍制度的目標(biāo)就是要賦予外來(lái)人口市民身份，推動(dòng)農(nóng)民工等外來(lái)人口的市民化，最終實(shí)現(xiàn)自由遷徙。在促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)外來(lái)流動(dòng)人口市民化進(jìn)程中，可以分步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革。
第一，按照“北京市‘十二五’規(guī)劃綱要”的規(guī)定，將長(zhǎng)期實(shí)行的外來(lái)人口暫住證制度改為居住證制度。實(shí)行居民證制度后，賦予取得居住證的人員有關(guān)社會(huì)保障等基本公共服務(wù)待遇。居住證制度應(yīng)當(dāng)覆蓋投資移民、知識(shí)移民和勞力移民等人群。凡簽訂正式勞動(dòng)合同一年以上的農(nóng)民工，應(yīng)當(dāng)取得居住證。作為戶(hù)籍制度改革的過(guò)渡政策，居住證制度要賦予居住證取得者“準(zhǔn)市民”身份和待遇。
第二，凡取得居住證一年或三年以上者，可以辦理常住戶(hù)口手續(xù)，從“準(zhǔn)市民”身份轉(zhuǎn)為正式市民身份，享受包括社會(huì)保障和住房保障在內(nèi)的市民完全待遇。
第三，居住證持有者在轉(zhuǎn)為常住戶(hù)口半年或一年后，可以申請(qǐng)辦理家屬落戶(hù)手續(xù)，以此保護(hù)家庭，促進(jìn)社會(huì)和諧。
4．跨省、自治區(qū)和直轄市的流動(dòng)人口戶(hù)籍改革，需要國(guó)家從頂層設(shè)計(jì)上統(tǒng)籌全國(guó)社會(huì)保障的統(tǒng)一接續(xù)
在市場(chǎng)化、城市化進(jìn)程中，跨省、自治區(qū)和直轄市的人口流動(dòng)問(wèn)題，不是一個(gè)省、自治區(qū)和直轄市能夠有效解決的，北京也不能單獨(dú)解決進(jìn)入北京的全部流動(dòng)人口問(wèn)題，因而必須要有國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌安排。
首先，國(guó)家要制定和出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的戶(hù)籍法律，保障公民在全國(guó)范圍內(nèi)的遷徙自由權(quán)。就是說(shuō)，公民不能因?yàn)榱鲃?dòng)到另一行政區(qū)就喪失了公民權(quán)。加強(qiáng)公民權(quán)建設(shè)，確保任何一個(gè)公民在全國(guó)范圍內(nèi)平等享有公民權(quán)利，是現(xiàn)代國(guó)家的重大職責(zé)，這項(xiàng)工作不能只寄希望于地方政府。
其次，加快推進(jìn)全國(guó)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，要像黨團(tuán)組織關(guān)系在全國(guó)順利接續(xù)一樣，建立全體公民的社會(huì)保障在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一接續(xù)制度，使社會(huì)保障跟著公民走，就像黨團(tuán)組織關(guān)系跟著當(dāng)事人走一樣順暢便利。
再次，進(jìn)一步完善公共財(cái)政制度，中央財(cái)政對(duì)在全國(guó)跨省級(jí)行政區(qū)流動(dòng)遷移的人員的社會(huì)保障待遇給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，以此減輕遷入地的財(cái)政壓力。
5．北京要從本市全部行政區(qū)域、首都圈、京津冀城市群等空間層次上進(jìn)行人口布局與調(diào)控，同時(shí)要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局和公共資源配置的相應(yīng)調(diào)整
人是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一資源，是最寶貴的資源。但隨著北京大城市病的日益突出，人們淡忘了人口大量集中所創(chuàng)造的巨大財(cái)富以及所產(chǎn)生的巨大效益，卻對(duì)聚集的大量人口表示厭煩。這確實(shí)是城市發(fā)展中面臨的一個(gè)重大問(wèn)題。但是，市場(chǎng)化、城市化進(jìn)程使人口聚集又是普遍規(guī)律，而且，越是大城市，就越是具有人口吸引力，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的人口遷移規(guī)律。這就是為什么長(zhǎng)期以來(lái)北京實(shí)行最嚴(yán)格的人口控制政策，結(jié)果并沒(méi)有有效控制人口集中的重要原因。雖然現(xiàn)在北京的城市病已經(jīng)使人煩惱，但北京的人口聚集不會(huì)終結(jié)，在以后的十年左右的時(shí)間里，北京人口增長(zhǎng)到3000萬(wàn)人左右是可能的。
面對(duì)北京人口聚集增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)，靠行政手段限制人口進(jìn)入，對(duì)流入北京的外來(lái)人口拒絕給予市民身份和待遇，雖是長(zhǎng)期實(shí)行的政策，卻并不是合適的選擇。在市場(chǎng)化和城市化進(jìn)程中，人口的流向集中，主要取決于產(chǎn)業(yè)布局和公共資源的分布。如果產(chǎn)業(yè)布局不作調(diào)整，公共資源配置不作調(diào)整，要想單純以行政手段控制人口，既難以達(dá)到目的，也不合乎社會(huì)正義。北京作為首都，在新的發(fā)展時(shí)期，在對(duì)待人口調(diào)控上，要改變傳統(tǒng)的思維慣性，變限制為疏導(dǎo)，變集中為分散，建設(shè)一個(gè)去特權(quán)化的公平包容的特大城市。
一方面，北京要切實(shí)從整個(gè)行政區(qū)范圍內(nèi)對(duì)產(chǎn)業(yè)布局和公共資源投入進(jìn)行新的調(diào)整，從而引導(dǎo)人口向郊區(qū)新城、小城鎮(zhèn)集中。從北京行政區(qū)域來(lái)說(shuō)，北京本身也是一個(gè)城市群，即由中心城區(qū)、新城、郊區(qū)小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)組成的城市群。只要中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)和公共資源有效地向郊區(qū)新城、小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，人口就會(huì)相應(yīng)地從中心城區(qū)向郊區(qū)疏解。北京要真正建設(shè)數(shù)個(gè)城市副中心，分擔(dān)中心城區(qū)的功能與壓力。
另一方面，北京要從首都圈、京津冀城市群和環(huán)渤海城市帶這個(gè)更大的空間范疇內(nèi)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局和公共資源配置，從而引導(dǎo)人口的合理布局與聚集。學(xué)界認(rèn)為，首都圈由北京市與河北省的廊坊、保定、承德、張家口4市組成；京津冀城市群（也稱(chēng)京津冀都市圈）包括北京市、天津市以及河北省的石家莊、廊坊、保定、唐山、秦皇島、滄州、張家口、承德8市。北京的人口布局和戶(hù)籍改革，應(yīng)當(dāng)有效結(jié)合首都圈、京津冀城市群以及環(huán)渤海城市帶進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局與公共資源配置的統(tǒng)籌謀劃。
作者簡(jiǎn)介：張英洪，中國(guó)知名“三農(nóng)”學(xué)者,現(xiàn)為北京農(nóng)研中心研究員,中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)專(zhuān)家委員,研究領(lǐng)域:農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題研究,著有《給農(nóng)民以憲法關(guān)懷》等。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財(cái)新網(wǎng)
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