征地制度：征地范圍有可能縮小但會(huì)很有限
征地制度被社會(huì)詬病很多，征地權(quán)運(yùn)用的太廣泛，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償太少，一系列程序問(wèn)題沒(méi)有建立起來(lái)，最主要是這三個(gè)方面的問(wèn)題。目前的征地規(guī)模，一年830萬(wàn)畝新增建設(shè)用地，其中一半以上即400多萬(wàn)畝需要從農(nóng)地征收。
憲法關(guān)于土地所有制規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有”，這句話看起來(lái)非常清楚，不是城市就不是國(guó)家所有，但問(wèn)題是城市的邊界在哪里，到底是擴(kuò)大到哪算哪，還是怎么樣？農(nóng)民就想不清楚，城市到哪就都變成城市的，那我的東西到底怎么保護(hù)，這就有矛盾。因此，十七屆五中全會(huì)制定十二五規(guī)劃就比較明確的指出，尤其對(duì)大城市，要合理確定城市發(fā)展邊界。
2003年中央召開(kāi)十六屆三中全會(huì)就提到要控制征地規(guī)模，到現(xiàn)在已經(jīng)十年，實(shí)際看到的是從400多萬(wàn)畝的新增建設(shè)用地一直到現(xiàn)在的800多萬(wàn)畝，控制不住，這一階段是城市化、工業(yè)化的推進(jìn)階段，控制土地征收城市化怎么推進(jìn)？
像加拿大很多住宅區(qū)的地原來(lái)都是公有，縣、市所有，后來(lái)規(guī)劃完后可以建住宅，然后就賣(mài)給私人，大多數(shù)都是這樣。從這一角度而言，在城市建設(shè)中真正起作用的是規(guī)劃，不管什么所有制，都要符合規(guī)劃，所有制在建設(shè)中不會(huì)決定利益分配。
為什么在中國(guó)非要這樣？東京、紐約、巴黎等發(fā)達(dá)國(guó)家，城市化基本完成，不會(huì)再有太大規(guī)模的擴(kuò)張，在這些國(guó)家，土地用途是經(jīng)營(yíng)性還是公益性，很容易分清。但是，在中國(guó)包括處于城市化發(fā)展后期的韓國(guó)等，都有類似的情況，城市還在大規(guī)模擴(kuò)張，很多城市往往都是幾十平方公里的向外擴(kuò)，那么，這幾萬(wàn)畝的土地使用是什么性質(zhì)？講不清楚，而且也沒(méi)有辦法講清楚。
征地性質(zhì)如果不向民眾講清楚，會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題，因?yàn)橥恋卣鬟^(guò)來(lái)之后有各種各樣的用處，有公益性的也有經(jīng)營(yíng)性的。政府把20平方公里土地征過(guò)來(lái)，要做一個(gè)整體規(guī)劃，不是都能賣(mài)高價(jià)錢(qián)，有的部分還要向里投資。比如，去年實(shí)際供給的土地總量達(dá)到1000萬(wàn)畝，其中40%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，真正用在城市建設(shè)的大約占65%，城市建設(shè)大概有650萬(wàn)畝地，真正的商貿(mào)和住宅用地，也就是可以賣(mài)錢(qián)的部分，大概占35%。
在這一意義上講，征地范圍能不能縮小？能，但是有限。2008年十七屆三中全會(huì)的決定已經(jīng)提出城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)以外的非公益性項(xiàng)目符合規(guī)劃的，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，占用農(nóng)民土地可以讓農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商去談判。
征收土地的范圍縮小是有可能的，但是，現(xiàn)在正處于城市化高度發(fā)展階段，大多數(shù)土地有待征收。同時(shí)，農(nóng)民也不管土地是經(jīng)營(yíng)性還是公益性，真正關(guān)心的是把錢(qián)補(bǔ)夠，這最基本。
《土地管理法》第47條規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。可以想像，一畝地年產(chǎn)出也就七八百塊錢(qián)，就算是一千塊錢(qián)，30倍也不過(guò)三萬(wàn)塊錢(qián)，拿到補(bǔ)償?shù)貨](méi)了，房也沒(méi)了，叫農(nóng)民怎么弄，不鬧是不可能的。
同時(shí)，《土地管理法》也規(guī)定國(guó)務(wù)院可以根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，適當(dāng)提高安置性補(bǔ)償?shù)牟糠郑瑖?guó)務(wù)院28號(hào)文件又明確提出，征農(nóng)民的地后，一定要給農(nóng)民加入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障，如果加入社會(huì)保障的錢(qián)不夠，政府應(yīng)當(dāng)決定從土地出讓金中拿出。這個(gè)口一開(kāi)，30倍就打不住，全國(guó)所有城市郊區(qū)征地的，補(bǔ)償最高的大概就是杭州，征地價(jià)格是原有土地價(jià)格的100倍也不止，即使一畝地按每年一千元的產(chǎn)值計(jì)算，也就十來(lái)萬(wàn)，因此，其中矛盾還是相當(dāng)多的。現(xiàn)在法律規(guī)定的30倍，其實(shí)已經(jīng)基本沒(méi)什么用。
對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，在堅(jiān)持最嚴(yán)格的保護(hù)耕地制度的基礎(chǔ)上，盡可能有條件地縮小征地，一部分根據(jù)市場(chǎng)去談判。在征收的部分，要給農(nóng)民合理補(bǔ)償，讓農(nóng)民感覺(jué)過(guò)得去，而且社會(huì)也感覺(jué)過(guò)得去，真補(bǔ)多了，也確實(shí)要出問(wèn)題，有些地方城中村拆遷，一夜暴富，幾千萬(wàn)的也有，這當(dāng)然是極個(gè)別現(xiàn)象，不要把個(gè)別現(xiàn)象變成普遍現(xiàn)象。
應(yīng)該怎么補(bǔ)償？最起碼不能讓他比現(xiàn)在生活質(zhì)量低，應(yīng)該讓他們的生活長(zhǎng)期有保障，如果融入城市就應(yīng)當(dāng)比一般居民生活質(zhì)量要高。不要一補(bǔ)償就是幾百萬(wàn)，幾千萬(wàn)，甚至上億，合理的征收補(bǔ)償就是保證生活水平不降低，住房不比城市的房差，最重要的是要把他們今后的日子安排好，一定要有正常的社會(huì)保障，真正變成市民。
怎樣理性推進(jìn)征地制度，前提有很多，第一，規(guī)劃搞得好不好，是最大前提，規(guī)劃搞不好，確實(shí)容易產(chǎn)生很多大問(wèn)題；第二，怎么能更多的節(jié)約用地，征地之后，節(jié)約用地的余地非常大。現(xiàn)在還有很多園區(qū)就閑在那，如果改變思路，轉(zhuǎn)變方式，節(jié)約余地會(huì)大增，按照老辦法走，永遠(yuǎn)征不夠。因此，在這個(gè)問(wèn)題上，確實(shí)需要改，既要進(jìn)行征地改革，也要進(jìn)行用地改革，否則難以為繼。
集體建設(shè)用地：不贊成農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)
關(guān)于農(nóng)村的集體建設(shè)用地問(wèn)題，法律規(guī)定得非常清楚，農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要建設(shè)，可以不申請(qǐng)國(guó)有，如果符合規(guī)劃，且經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，可以用自己的土地進(jìn)行建設(shè)。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，一個(gè)非常大的好處就是可以不用交土地出讓金。世界各地都一樣，比如美國(guó)，為什么農(nóng)村建筑那么少，因?yàn)閺囊?guī)劃來(lái)講，農(nóng)村不是搞建設(shè)的地方，農(nóng)民生產(chǎn)生活，建房可以，但是要是超出自有自用的范圍，讓別人使用你的土地，就是商業(yè)用途，就需要規(guī)劃，規(guī)劃調(diào)過(guò)來(lái)才可以，不調(diào)就不可以。這不是中國(guó)的特例，全世界都一樣。
中國(guó)土地制度改革中現(xiàn)在講的比較多的就是讓農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)給別人用。這件事我不贊成，最大的問(wèn)題是這就破壞了制度，把農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)是自有自用的規(guī)則破壞了，國(guó)家承受不了這種壓力。如果真是不管不顧，不管農(nóng)民是否自有自用，有錢(qián)就能買(mǎi)，人人都這么搞，國(guó)家就這么點(diǎn)土地，還守什么根本？為什么說(shuō)農(nóng)民的小產(chǎn)權(quán)防不合法，并非因?yàn)樗寝r(nóng)民，而是因?yàn)檫@樣的建設(shè)不合規(guī)劃，誰(shuí)搞也不行。
農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理是一件大事，關(guān)系到整個(gè)土地制度。我舉一個(gè)最簡(jiǎn)單的例子，在土地方面，村莊的集體建設(shè)用地是城鎮(zhèn)所有基礎(chǔ)建設(shè)用地的兩倍，如果把它們放出來(lái)，想想城里會(huì)是什么結(jié)果？
因此，看待土地問(wèn)題不能僅從產(chǎn)權(quán)這一個(gè)點(diǎn)，必須從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看。農(nóng)村集體建設(shè)用地存在很多問(wèn)題，浪費(fèi)很?chē)?yán)重，有人說(shuō)沒(méi)管好就算了，不要管了，那怎么能行。也有很多人認(rèn)為村莊空心化很?chē)?yán)重，房子沒(méi)人住，閑著也是閑著，而城市又不夠，他缺錢(qián)我缺地，正好互換，甚至批評(píng)說(shuō)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)在比重那么低，如果按勞動(dòng)力計(jì)算，兩億六千萬(wàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到工業(yè)產(chǎn)業(yè)中，將近一半的農(nóng)村勞動(dòng)力，而去年土地流轉(zhuǎn)根據(jù)農(nóng)業(yè)部公布的數(shù)據(jù)是兩億八千萬(wàn)畝，占全部承包土地的21.2%，一個(gè)是50%，一個(gè)是21.2%。
這么大的差距，恰恰凸顯一個(gè)問(wèn)題，城市只給了農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)就業(yè)的權(quán)利，沒(méi)有給他們家庭遷徙的條件。如果索性把他們的家都給你端掉，回都回不去，將來(lái)怎么辦？在這一過(guò)程中，很多事情要非常慎重，這確實(shí)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的土地使用問(wèn)題。
當(dāng)然，不是不許改，怎么改不是誰(shuí)說(shuō)了算，最后無(wú)非要從最長(zhǎng)遠(yuǎn)最根本的利益去考慮。因此，集體建設(shè)用地應(yīng)該大大節(jié)約，應(yīng)該提高效率，但不是將城鄉(xiāng)捆綁到一起，城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，我不贊成。
(本文節(jié)選自陳錫文2015年6月9日在中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)發(fā)表的《我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的幾點(diǎn)思考》主題演講。)
（作者系中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新浪財(cái)經(jīng)意見(jiàn)領(lǐng)袖專欄
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
