農(nóng)村基層民主是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，村民在基層群眾性自治組織中，依法直接行使民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理的權(quán)利。在實(shí)踐中，民主選舉一直是農(nóng)村民主治理的核心，人民論壇理論研究中心也曾就村“兩委”民主選舉問(wèn)題選取了一些創(chuàng)新案例進(jìn)行分析。然而，相較于民主選舉問(wèn)題，一些地區(qū)的農(nóng)村基層民主建設(shè)在民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等方面存在的問(wèn)題更為嚴(yán)峻。現(xiàn)實(shí)工作中，即便是經(jīng)由民主程序選舉出來(lái)的村干部，也會(huì)因決策、管理和監(jiān)督層面缺乏民主實(shí)踐，成為偏門(mén)追求“唯上”而忽視或背離村民意志的執(zhí)行者。
2013年中央一號(hào)文件指出，“加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理勢(shì)在必行”。黨的十八屆五中全會(huì)提出了“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得重大進(jìn)展”的要求。2016年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出，要“不斷健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、黨委農(nóng)村工作綜合部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各部門(mén)各負(fù)其責(zé)的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制”。在當(dāng)前全面建成小康社會(huì)的決勝期，推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)對(duì)于實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)意義重大。鑒于此，我們選取了近幾年來(lái)農(nóng)村基層民主建設(shè)的一些創(chuàng)新案例，通過(guò)探討這些案例對(duì)于我國(guó)農(nóng)村治理能力提升的價(jià)值和重要意義，為各地農(nóng)村的基層民主建設(shè)提供參考。
決策趨向民主化合理化
著名哲學(xué)家卡爾?科恩在《論民主》一書(shū)中指出：“民主過(guò)程的本質(zhì)就是參與決策。”參與公共政策的制定，是民主政治的重要形式之一，也是公民行使民主權(quán)利的體現(xiàn)。美國(guó)政治學(xué)家阿爾蒙德在《比較政治學(xué)：體系、過(guò)程和政策》一書(shū)中指出：“沒(méi)有文化的農(nóng)民對(duì)國(guó)家政治可能一無(wú)所知，而對(duì)本村的決策卻可能積極參與。”然而，在我國(guó)農(nóng)村的民主實(shí)踐中，村級(jí)事務(wù)大體上都是由村兩委商議后直接決策實(shí)施，很多地區(qū)甚至大部分村務(wù)仍由村干部一手掌控，不聽(tīng)取村民意見(jiàn)，或僅象征性地聽(tīng)取意見(jiàn)，也無(wú)人對(duì)這些意見(jiàn)做進(jìn)一步的整理和統(tǒng)計(jì)。此外，公開(kāi)渠道不暢，使得群眾對(duì)村務(wù)決策所知甚少，村務(wù)決策中村民角色缺失，甚至與決策有直接利害關(guān)系的民眾也常被排除在決策過(guò)程之外。這種忽視村民意見(jiàn)、缺乏村民參與的決策，往往在實(shí)施時(shí)因村民抵觸而難以執(zhí)行。因此，必須要建立健全民主決策制度，進(jìn)一步落實(shí)基層群眾對(duì)決策的參與權(quán)。
青海海東：村民說(shuō)事制度
2015年，海東市延伸開(kāi)展了以“提、議、定、辦、評(píng)”為核心的“村民說(shuō)事”制度，在具備條件的行政村里設(shè)立了“村民說(shuō)事點(diǎn)”，召開(kāi)“群眾說(shuō)事會(huì)”，由駐村干部、村“兩委”主要負(fù)責(zé)人、包片領(lǐng)導(dǎo)一起組成工作小組，每周定期與群眾通過(guò)聊天、拉家常的方式，讓群眾就近“說(shuō)事”。說(shuō)事點(diǎn)就位于村民居住集中、往來(lái)方便的地方，如小賣(mài)部、助農(nóng)代辦點(diǎn)、村里廣場(chǎng)等。村民在這些地點(diǎn)上說(shuō)的事，都被如實(shí)記錄。“村民說(shuō)事會(huì)”提出問(wèn)題后，村“兩委”在前期研究討論基礎(chǔ)上提出初步意見(jiàn)，再提交說(shuō)事會(huì)，所有事項(xiàng)在說(shuō)事會(huì)上進(jìn)行決策。如遇復(fù)雜情況，會(huì)后由村“兩委”深入調(diào)研、提出意見(jiàn)，在下次說(shuō)事會(huì)上再次商議。“村民說(shuō)事會(huì)”議定辦理的事項(xiàng)以及辦理情況，全部公示并全程接受群眾監(jiān)督。
村民說(shuō)事制度是我國(guó)基層民主治理的創(chuàng)新嘗試，可以視為商談式民主、參與式民主等理論模型的實(shí)踐，是由政府主導(dǎo)的商談式?jīng)Q策過(guò)程，搭建平臺(tái)引領(lǐng)人民群眾有序參與。其一方面實(shí)現(xiàn)了干部與群眾平等對(duì)話(huà)，另一方面，公眾的參與也是對(duì)村干部決策的補(bǔ)充和完善，使其決策特別是關(guān)系到村民利益的決策能夠讓村民滿(mǎn)意。
江蘇沭陽(yáng)：村級(jí)黨群議事會(huì)制度
2014年，沭陽(yáng)縣高墟鎮(zhèn)邱谷村施行黨群議事會(huì)制度，黨群議事會(huì)代表由村民、黨員、村干部等群體推選，其中普通村民代表占六成，推選結(jié)果需全村公示。黨群議事會(huì)至少每月開(kāi)一次，議題可由村干部提出，也可由代表提出，經(jīng)村“兩委”研究、公示，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委后召開(kāi)議事會(huì)。三分之二代表到場(chǎng)，且贊成票占三分之二，議事會(huì)所作決策才有效。議事會(huì)召開(kāi)情況列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核村居“兩委”干部?jī)?nèi)容，并與其收入掛鉤。
中央要求村居事務(wù)“四議兩公開(kāi)”，但在各地的實(shí)踐中，大多存在著流程繁瑣、決策效率低下的問(wèn)題。少數(shù)村干部更是以此為借口，不走正常程序，關(guān)門(mén)決策，引發(fā)了許多問(wèn)題和矛盾，不僅影響到基層的穩(wěn)定，而且阻礙了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。為適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化基層黨組織核心作用，黨群議事會(huì)的產(chǎn)生對(duì)民主決策制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了創(chuàng)新。
村民說(shuō)事制度、村級(jí)黨群議事會(huì)制度，可以視為針對(duì)多數(shù)原則的內(nèi)在缺陷建立的開(kāi)放性政策決策機(jī)制。一直以來(lái)，民主政治決策遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則，簡(jiǎn)稱(chēng)“多數(shù)原則”。這個(gè)傳統(tǒng)甚至可以追溯到古希臘雅典城邦（亞里士多德），也是我國(guó)民主政治決策的基本規(guī)則之一，人民是享有民主權(quán)利的主體，這也是我國(guó)大部分民眾的共識(shí)。然而多數(shù)原則也有其自身的缺陷，諸如多數(shù)利益優(yōu)先、決策的正確與否與認(rèn)同人數(shù)多少的非必然性聯(lián)系、并非自律的多數(shù)、多數(shù)的暴政等等，這些缺陷極容易造成多數(shù)與少數(shù)的矛盾。要解決這些問(wèn)題，充分實(shí)現(xiàn)全體人民的民主權(quán)利，需要跳出多數(shù)與少數(shù)的二元對(duì)立，在實(shí)行多數(shù)原則的民主決策的同時(shí)，兼顧少數(shù)的利益。上述民主決策方面的創(chuàng)新案例，意在打破參與壁壘，讓真正平等的決策主體作為區(qū)分多數(shù)與少數(shù)的所有權(quán)利主體。而決策信息的開(kāi)放程度，決定了公眾參與的程度。此外，二者還開(kāi)放了議題的創(chuàng)制權(quán)，使決策程序?qū)崿F(xiàn)價(jià)值取舍的正義，反映最廣大人民的切身利益，實(shí)現(xiàn)政府與公民的溝通與合作。最后，參與公共決策，也有助于增強(qiáng)村民的歸屬感和責(zé)任感。
民主管理創(chuàng)新
隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的進(jìn)一步深化，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，給農(nóng)村民主管理帶來(lái)了管理體系難以整合、民主管理出現(xiàn)真空、制度和法制建設(shè)滯后等問(wèn)題，因而需要進(jìn)一步深化和完善農(nóng)村民主管理制度。而在民主管理的農(nóng)村實(shí)踐中，由于農(nóng)村的原子化、空心化，包括村干部在內(nèi)的村民更關(guān)注自身的短期利益，對(duì)公共事務(wù)不再關(guān)注，存在村干部當(dāng)選之后利用職權(quán)謀取私利或無(wú)所作為的現(xiàn)象。因此，必須充分發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾參與基層治理的主動(dòng)性和積極性。
廣東云浮：鄉(xiāng)賢理事會(huì)
2011年6月，被評(píng)為“廣東省農(nóng)村綜合改革示范縣”的云浮市云安縣，以自然村為基礎(chǔ)，試點(diǎn)啟動(dòng)了培育和發(fā)展鄉(xiāng)賢理事會(huì)，把農(nóng)村老黨員、老教師、老模范、老干部、復(fù)退軍人、經(jīng)濟(jì)文化能人等鄉(xiāng)賢，以及熱心本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)服務(wù)的其他人士吸納到理事會(huì)，協(xié)助黨委、政府開(kāi)展農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，協(xié)同參與農(nóng)村社會(huì)建設(shè)和管理。
云浮市通過(guò)自然村鄉(xiāng)賢理事會(huì)的有效運(yùn)作，初步構(gòu)建起多元共治的社會(huì)管理體系。鄉(xiāng)賢理事會(huì)成為政府與群眾溝通的橋梁，使雙方的信息交流更為順暢、全面，為政府與村民搭建了互動(dòng)的平臺(tái)，為村民反映問(wèn)題、表達(dá)意愿提供了制度化的渠道。鄉(xiāng)賢理事會(huì)在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)賢對(duì)故鄉(xiāng)反哺愿望的同時(shí)，也增強(qiáng)了農(nóng)村基層社會(huì)的活力，融洽了黨群干群關(guān)系，增強(qiáng)了農(nóng)民主體意識(shí)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)資源，形成政府、精英與村民共建共治的巨大合力。
浙江樂(lè)清：外出村兩委主要干部委托代理制度
溫州樂(lè)清市率先推行外出村兩委主要干部委托代理制度：簽訂代理委托書(shū)，“一把手”不在，“二把手”代理；“一把手”和“二把手”都不在，在村兩委中選干部代理。外出村兩委主要干部委托代理制度主要針對(duì)因私一年內(nèi)連續(xù)外出超過(guò)3個(gè)月，且確實(shí)需委托代理行政村黨支部書(shū)記和村民委員會(huì)主任的村居。受委托的人選一般從現(xiàn)任村黨支部副書(shū)記和村委會(huì)副主任中產(chǎn)生，分別由所在村支部黨員大會(huì)和村民代表會(huì)議表決通過(guò)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織委員和駐村干部的見(jiàn)證下簽訂代理委托書(shū)，并將委托結(jié)果向村民公告。受委托人依法全面代理委托人的崗位職責(zé)，在受委托期間享受村兩委主要干部的報(bào)酬待遇，工作接受評(píng)議、考核和審計(jì)。
能人治村，是農(nóng)村民主選舉所希望實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，但多勞的能人也會(huì)因外出經(jīng)商、務(wù)工等致使村務(wù)荒廢，而代理村干部，又往往出現(xiàn)村民不認(rèn)可、自身工作積極性不高的情況，這是新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村普遍面臨的治理難題。樂(lè)清的外出村兩委主要干部委托代理制度，有效解決了這一難題，既讓代理的村干部得到更大程度的支持，得以順利開(kāi)展工作，也增強(qiáng)了代理干部的責(zé)任感。同時(shí)，也成為培養(yǎng)后備村干部的新途徑，為后備干部提供了鍛煉平臺(tái)，為村兩委下一次換屆選舉提供了組織基礎(chǔ)。
加強(qiáng)民主監(jiān)督
規(guī)范的民主監(jiān)督是維護(hù)村民權(quán)益的有效方式，對(duì)村干部、對(duì)公權(quán)力的有效監(jiān)督，是基層民主的重要內(nèi)容，需要建立操作性強(qiáng)的監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的制度化。2010年，新修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》以法律的形式將村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度固定下來(lái)，成為我國(guó)農(nóng)村基層民主政治的一項(xiàng)重要制度。但是這些制度規(guī)定在實(shí)踐中的落實(shí)仍存在很多問(wèn)題，諸如監(jiān)督內(nèi)容不公開(kāi)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺失以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)違法亂紀(jì)現(xiàn)象缺乏制裁、對(duì)兩委的執(zhí)行缺乏強(qiáng)制力等，使得監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。為解決這些問(wèn)題，需要賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力，同時(shí)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)與透明。受自身利益驅(qū)使與視野限制，村民對(duì)政務(wù)公開(kāi)的要求可能并不強(qiáng)烈，但對(duì)關(guān)系到切身利益的村務(wù)公開(kāi)會(huì)十分關(guān)注。因此，村務(wù)監(jiān)督有著天然的群眾土壤，需要充分調(diào)動(dòng)村民的關(guān)注與熱情，引導(dǎo)其對(duì)村務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)其參與村務(wù)的責(zé)任感。
廈門(mén)海滄：“清廉指數(shù)”考評(píng)村干部
2015年，海滄區(qū)推出“清廉指數(shù)”考評(píng)，區(qū)紀(jì)委出臺(tái)了《農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)“清廉指數(shù)”考核辦法》，嚴(yán)查“農(nóng)民身邊的腐敗”。“清廉指數(shù)”基本分值為100分，具體分為廉潔班子建設(shè)、廉潔村（居）務(wù)建設(shè)、廉潔工程建設(shè)、廉潔文化建設(shè)四個(gè)項(xiàng)目八個(gè)具體指標(biāo)，由村民量化考核村干部的清廉度。
農(nóng)村民主監(jiān)督中的很多問(wèn)題都是由村務(wù)不公開(kāi)、不透明導(dǎo)致，“清廉指數(shù)”的推出，督促村干部自覺(jué)做到村務(wù)公開(kāi)、程序公正，健全和完善各項(xiàng)制度。這種創(chuàng)新模式調(diào)動(dòng)了群眾的參與熱情，有效預(yù)防了村干部的腐敗。用數(shù)字說(shuō)話(huà)，也解決了村民不知如何監(jiān)督或者礙于人情不愿監(jiān)督的問(wèn)題，同時(shí)也讓村干部不敢腐，形成清朗的政治生態(tài)環(huán)境。
廣西武宣：“微權(quán)力”清單
2014年，武宣縣通挽鎮(zhèn)尚滿(mǎn)村積極推進(jìn)村級(jí)干部“微權(quán)力”規(guī)范管理改革，公布村干部的“權(quán)力清單”，繪制了“微權(quán)力”具體操作流程，把明確“微權(quán)力”的行使依據(jù)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、崗位責(zé)任、追究辦法等具體要求公布上墻，讓群眾知曉。通挽鎮(zhèn)還制定了《通挽鎮(zhèn)村級(jí)干部“微權(quán)力”負(fù)面清單》，以制度明確問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)事項(xiàng)和問(wèn)責(zé)程序，為包括村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員在內(nèi)的村干部拉起了“警戒線(xiàn)”和“高壓線(xiàn)”。
“權(quán)力清單”讓村民隨時(shí)可以到村委辦公樓查看村干部“要干什么”和“怎樣做”，方便村民監(jiān)督，有效解決了監(jiān)管不力的問(wèn)題，村干部日常事務(wù)、村民上交款項(xiàng)用途的公布，也壓縮了濫用權(quán)力的“灰色空間”。值得一提的是，配套制定的《通挽鎮(zhèn)村級(jí)干部“微權(quán)力”負(fù)面清單》，強(qiáng)化了懲戒方面的程序性制度性，即具體制定了追究村干部過(guò)錯(cuò)責(zé)任的程序，進(jìn)而明確村干部行為過(guò)失的責(zé)任，提高了民主監(jiān)督的效度。
政治學(xué)中的參與民主理論認(rèn)為，對(duì)與日常生活密切相關(guān)的領(lǐng)域的參與，會(huì)增強(qiáng)人的政治責(zé)任感。但也應(yīng)注意到，人的參與熱情是有限的，人們可能會(huì)根據(jù)成本收益來(lái)決定自身的參與行為，當(dāng)評(píng)估收益過(guò)低時(shí)，人們未必會(huì)參與公共治理。因此，無(wú)論采取哪一種創(chuàng)新方法，都需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在當(dāng)?shù)貙?shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上探索符合自身實(shí)情的農(nóng)村基層民主建設(shè)方法。為此，2016年中央一號(hào)文件提出了要“研究提出深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革指導(dǎo)意見(jiàn)。依法開(kāi)展村民自治實(shí)踐，探索村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式。深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。在有實(shí)際需要的地方開(kāi)展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)”。這些為今后農(nóng)村基層民主實(shí)踐的開(kāi)展指明了方向。
（作者簡(jiǎn)介：人民論壇理論研究中心，執(zhí)筆：趙鑫洋）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國(guó)家治理》周刊
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
