在所有國(guó)家，教育是扶貧中的一個(gè)重點(diǎn)。從全球發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方往往教育水平也高，比如歐美以及東亞“四小龍”。即便是我國(guó)改革開放以來的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，也與城市教育的飛躍發(fā)展有著直接的聯(lián)系。然而當(dāng)我們把目光投向農(nóng)村基礎(chǔ)教育時(shí)，發(fā)現(xiàn)盡管近年來國(guó)家對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財(cái)政投入在逐年上升，但是農(nóng)村基礎(chǔ)教育水平并沒有呈現(xiàn)相應(yīng)的增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)間教育差距越來越大。
在城市基礎(chǔ)教育越來越完善化和精英化的同時(shí)，農(nóng)村初中輟學(xué)率在一些地方居然高達(dá)60%以上。那么問題出在哪里？如此高輟學(xué)率的農(nóng)村教育如果不加以重視，勢(shì)必對(duì)國(guó)家未來發(fā)展和社會(huì)安定帶來很大影響。本著這個(gè)問題，最近我們?nèi)A南理工大學(xué)公共政策研究院扶貧小組在廣東省的粵北、粵西南、粵中以及廣州近郊的農(nóng)村進(jìn)行了系列調(diào)研。本文的數(shù)據(jù)和現(xiàn)狀分析建立在這些調(diào)研之上。
農(nóng)村基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀
從教育部公布的數(shù)據(jù)來看，自2013年以來我國(guó)對(duì)教育的總投入已超過3萬(wàn)億元，并且多年來呈現(xiàn)連年增長(zhǎng)趨勢(shì)。在各級(jí)教育生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出方面，農(nóng)村小學(xué)超過7千元，農(nóng)村初中近萬(wàn)元，呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。也就是說，從數(shù)值來看，農(nóng)村小學(xué)和中學(xué)與城市的差距并不是太大。據(jù)2013年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村義務(wù)教育普及率目前已經(jīng)達(dá)到92.3%以上，這意味著對(duì)于絕大多數(shù)中國(guó)人來說，接受基礎(chǔ)教育已經(jīng)不是問題。但當(dāng)我們走訪農(nóng)村以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)時(shí)，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有農(nóng)村基礎(chǔ)教育存在著重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重校舍建設(shè)而輕教育質(zhì)量提升的問題。
第一，農(nóng)村小學(xué)“麻雀化”現(xiàn)象嚴(yán)重。在訪問的幾所村落小學(xué)中，完全小學(xué)在學(xué)人數(shù)最多一所為110人（而2000年該校擁有學(xué)生人數(shù)為400余人），最少學(xué)校的在籍人數(shù)為幾十人，據(jù)地方陪同干部介紹說，還有一些村落的小學(xué)校人數(shù)只有10余人。與當(dāng)?shù)厥薪逃指刹總兊脑L談中，我們了解到，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村小學(xué)校中在籍人數(shù)為50人以下的學(xué)校高達(dá)100多所。
“麻雀學(xué)校”在農(nóng)村已經(jīng)是個(gè)常見的現(xiàn)象。在訪談過程中，當(dāng)?shù)胤鲐毦指刹拷榻B了一個(gè)非常有趣的案例：某村小學(xué)生源僅剩幾人，但由于家長(zhǎng)不愿承擔(dān)接送責(zé)任，拒絕接受校方及村委會(huì)將學(xué)校關(guān)閉，生源移至數(shù)公里之外的他校的并校決定，學(xué)校無奈地做出了一個(gè)“創(chuàng)新”性舉措：保留學(xué)校以及教師并購(gòu)買一部校車，但教師不再承擔(dān)教學(xué)任務(wù)，而是輪流擔(dān)當(dāng)司機(jī)負(fù)責(zé)接送學(xué)生到他校借讀。這個(gè)舉措背后的教育資源浪費(fèi)不言而喻，因?yàn)閷W(xué)校依然接受著教育財(cái)政補(bǔ)貼，而轉(zhuǎn)型為司機(jī)的教師也依然領(lǐng)取著教育工資和津貼。
第二，教學(xué)設(shè)備陳舊，與時(shí)代脫節(jié)。近年政府非常重視對(duì)農(nóng)村學(xué)校校舍建設(shè)的財(cái)政投入，但是教學(xué)設(shè)備依然停留在粉筆、黑板擦、老式錄音機(jī)和錄音帶的時(shí)代。這與城市甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)現(xiàn)代完善的教學(xué)設(shè)施形成鮮明對(duì)照，更不用說與學(xué)費(fèi)高昂的國(guó)際學(xué)校和私立學(xué)校相比了。而低質(zhì)量農(nóng)村小學(xué)大量存在的直接結(jié)果就是造成了學(xué)生在今后求學(xué)過程中的挫敗，這與初中驚人的高輟學(xué)率有著直接的聯(lián)系。
第三，課程設(shè)置單一，師資力量薄弱。盡管農(nóng)村小學(xué)提供語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、英語(yǔ)等基礎(chǔ)課程，但是與城市多元化的課程設(shè)置相比存在著很大的距離。近年教師工資和待遇有所改善，但農(nóng)村師資力量和教師的敬業(yè)精神并沒有比以前更好。由于子女教育問題以及個(gè)人職業(yè)發(fā)展等原因，優(yōu)秀師資力量很難被吸引到農(nóng)村小學(xué)；而出于不得已而在農(nóng)村任教的教師，也會(huì)盡量把授課時(shí)間集中，在完成教學(xué)課程之后則回到縣城居住，老師很難在學(xué)生需要的時(shí)間提供知識(shí)上的輔導(dǎo)和幫助。另一方面，相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)和收入，也吸引了不少在教學(xué)上沒有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的當(dāng)?shù)厝思尤搿Ｓ谑怯懈?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的師資力量流出，而沒有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的師資力量固化，后者不斷填補(bǔ)前者的空缺。
第四，初中輟學(xué)率觸目驚心。農(nóng)村的初中基本歸并到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)，對(duì)離學(xué)校較遠(yuǎn)的地方的生源采用住宿制的形式。不過，由于相關(guān)財(cái)政和設(shè)施以及管理不到位，宿舍多為20人甚至更多人共享一個(gè)大房間的粗放型住宿管理。由于集體生活中的種種不適導(dǎo)致成績(jī)下降，或者退學(xué)的學(xué)生并非少數(shù)，再加上小學(xué)時(shí)期的學(xué)習(xí)挫敗感以及以高考為目標(biāo)的初中課程設(shè)置等原因，讀書無用論在農(nóng)村青少年中流行，在某村落初中輟學(xué)外出打工者高達(dá)60%以上。這個(gè)數(shù)字并不是特例，在其他學(xué)者的相關(guān)研究中也得到確認(rèn)。
那么，為什么高的教育投入沒有帶來相應(yīng)的效果？主要原因可以歸納為以下幾點(diǎn)。
教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政配置低統(tǒng)籌
從教育經(jīng)費(fèi)投入的總體方面來看，教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政配置的統(tǒng)籌級(jí)別太低。2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》確立了“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的農(nóng)村義務(wù)教育公共財(cái)政體制。但是在實(shí)際操作層面，農(nóng)村基礎(chǔ)教育依然是延續(xù)了2001年以來的“分級(jí)管理，以縣為主”的管理和財(cái)政統(tǒng)籌體制。“中央地方共擔(dān)”在操作層面上存在著不少問題，由于縣級(jí)政府對(duì)省市級(jí)政府不存在任何意義上的行政約束力，這種教育管理和財(cái)政統(tǒng)籌主體行政級(jí)別太低，導(dǎo)致教育資源的省內(nèi)分配不均，直接影響到教育資源配置的省內(nèi)均衡。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面。
第一，農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入高度依賴于縣級(jí)政府。縣級(jí)政府的財(cái)政能力以及在財(cái)政投入上對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的傾斜程度直接決定了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量。縣級(jí)財(cái)政能力好的地方，農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量要相對(duì)好一些，而財(cái)政能力相對(duì)較差的地方，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的有限投入也影響到教育質(zhì)量。在我們調(diào)研的一個(gè)以農(nóng)業(yè)為經(jīng)濟(jì)主體的縣，縣級(jí)政府不僅很難把有限的財(cái)政投入到農(nóng)村基礎(chǔ)教育中，而且由于政府監(jiān)管方面的不完善，縣級(jí)政府有時(shí)為了彌補(bǔ)財(cái)政漏洞，將中央或省級(jí)的教育發(fā)展專項(xiàng)資金挪作他用。盡管從理論上講，省級(jí)財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付的方式來平衡省內(nèi)的教育資源配置，但在現(xiàn)有制度框架之下，下級(jí)政府對(duì)于上級(jí)政府并不存在任何約束力，有很多理由使得省級(jí)政府更有動(dòng)力將財(cái)政資源投向教育以外的其他行業(yè)或者用來打造城市精英教育。
第二，中央政府對(duì)地方教育發(fā)展提供的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金有時(shí)并不能帶來地方特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展。為了促進(jìn)地方政府的積極性，中央政府在提供專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)往往要求地方政府提供一定的配套資金，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方來說，配套資金往往加劇地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，其結(jié)果有可能是：財(cái)政狀況能夠提供配套資金的地方政府比那些拿不出配套資金的地方政府，更容易爭(zhēng)取到中央的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，其結(jié)果勢(shì)必造成越窮的地方越?jīng)]錢發(fā)展教育。
當(dāng)然，財(cái)力不足的地方政府也會(huì)有很多對(duì)策來以并不存在或者不打算變現(xiàn)的配套資金來獲取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而這樣取得的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金即便用于教育項(xiàng)目，也與中央政府所期望的資金投入存在差距。再者，在轉(zhuǎn)移支付資金方面，另外一個(gè)問題是由于有中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的存在，地方政府沒有了教育投入的積極性，本該省級(jí)政府出的轉(zhuǎn)移支付資金不到位，或者縣級(jí)政府為了得到政府的專項(xiàng)資金而停止地方資金投入。
政策導(dǎo)向與教育資源的不均等配置
除了財(cái)政制度問題，有些政策目標(biāo)或者政治導(dǎo)向也會(huì)帶來教育資源的非均等配置從而影響到農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量的提高。拿作為教育投入主體的縣級(jí)政府來說，其政治導(dǎo)向或政策目標(biāo)追求導(dǎo)向常常會(huì)帶來以下幾個(gè)方面的教育資源不均等配置。
第一，為了追求政績(jī)目標(biāo)，地方政府往往更愿意將教育資源投放在打造城市精品學(xué)校，而非提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量方面。特別是近年來政府提倡“創(chuàng)強(qiáng)、創(chuàng)均”的“雙創(chuàng)”運(yùn)動(dòng)，是否在“雙創(chuàng)”方面有建樹也成了地方干部被考核的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。我們?cè)谡{(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，“雙創(chuàng)”運(yùn)動(dòng)在實(shí)施過程中，往往帶來教育資源向城市的傾斜，其結(jié)果并不利于提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量，因?yàn)椤皠?chuàng)強(qiáng)”將教育質(zhì)量的提高傾斜于城市中的重點(diǎn)學(xué)校，“創(chuàng)均”常常流于校舍建設(shè)等硬件工程方面。
第二，政策目標(biāo)式推進(jìn)和干部政績(jī)考核導(dǎo)向的“普九”工程以及扶貧項(xiàng)目，導(dǎo)致地方干部將普及基礎(chǔ)教育作為政績(jī)目標(biāo)，加大基礎(chǔ)建設(shè)教育費(fèi)用的投入，將有限的財(cái)政用于硬件而非提高教育質(zhì)量上面，間接影響了教育質(zhì)量的提高。近年來，政府提倡教育的均質(zhì)化，在農(nóng)村教育的均質(zhì)化往往被簡(jiǎn)化為“村村通小學(xué)”以及“教學(xué)樓+運(yùn)動(dòng)場(chǎng)+圖書室”的硬件標(biāo)配，而不是用來提升農(nóng)村義務(wù)教學(xué)水平，縮小城鄉(xiāng)間的教育差距。
第三，“村村通小學(xué)”的政策目標(biāo)導(dǎo)向?qū)е陆逃Y源在農(nóng)村不能集中投放，碎片式資源投放方式導(dǎo)致農(nóng)村教育重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量。很長(zhǎng)時(shí)間以來，撤學(xué)校者往往會(huì)背罵名，而建學(xué)校者既得到贊譽(yù)又能顯示政績(jī)。實(shí)際上，“建”和“撤”都應(yīng)該放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的大環(huán)境中來思考，不會(huì)一成不變，也不應(yīng)當(dāng)將其政治化。此外，建學(xué)校背后的利益和腐敗因素也是近年來農(nóng)村小學(xué)硬件建設(shè)熱的一個(gè)原因。
第四，與缺乏細(xì)節(jié)以及穩(wěn)定性和連續(xù)性的教育政策有關(guān)。2001年國(guó)務(wù)院為了解決農(nóng)村學(xué)齡人口減少的問題，倡導(dǎo)集中資源辦學(xué)，頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》。此后到2012年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《意見》要求停止撤消為止，中國(guó)農(nóng)村開始了近十年的農(nóng)村撤校運(yùn)動(dòng)。其間，由于行政一刀切和運(yùn)動(dòng)式撤校，再加上在執(zhí)行方面缺乏細(xì)節(jié)的政策指導(dǎo)，在撤校過程中產(chǎn)生了很多問題，招致民間以及教育人士的反對(duì)。但是這些問題的出現(xiàn)是因?yàn)槌沸＿^程中缺乏細(xì)致的政策指導(dǎo)和配套措施導(dǎo)致的結(jié)果，而不是撤校本身所導(dǎo)致的必然結(jié)果。
如果在食宿、交通、學(xué)校規(guī)模以及其他相關(guān)問題方面能夠有更加細(xì)致的政策加以對(duì)應(yīng)，很多問題是可以減小或者避免的。同樣，當(dāng)撤校出現(xiàn)問題時(shí)，應(yīng)該針對(duì)問題分析產(chǎn)生原因，繼而作出相應(yīng)對(duì)策，而不是簡(jiǎn)單粗暴地停止上一個(gè)政策。對(duì)上一個(gè)政策全盤否定的做法也許可以迎合部分民意，但是卻是一個(gè)不負(fù)責(zé)任的做法，因?yàn)榛氐缴弦粋€(gè)政策等于從現(xiàn)有問題回到前一個(gè)問題，問題還在那里，只不過從問題B變回到了A。
第五，與以高考為導(dǎo)向的教育課程設(shè)置有關(guān)。目前的教學(xué)課程設(shè)置是一種以高考為終極目標(biāo)的應(yīng)試考試。在小學(xué)階段城鄉(xiāng)教育差距帶來的教學(xué)結(jié)果導(dǎo)致很多農(nóng)村小孩在很小的階段，就在這種爬梯式的高考競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)生挫敗感。在初中階段，當(dāng)這類學(xué)生意識(shí)到自己的成績(jī)無論如何都不能進(jìn)入大學(xué)，而學(xué)校課程設(shè)置除了畢業(yè)證書之外，繼續(xù)讀下去并不能給他們帶來生存技能上的提高，供給與需求并不完全匹配。盡管在初中畢業(yè)后的分流中有職業(yè)技術(shù)學(xué)校這一選項(xiàng)，但是這類學(xué)校有不少存在教學(xué)質(zhì)量問題或者內(nèi)容脫節(jié)落后于實(shí)際操作。
從教育課程設(shè)置的角度來說，目前的高考式應(yīng)試教育體制并不能給不打算或者不能參加高考的人們?cè)O(shè)計(jì)一條與現(xiàn)實(shí)接軌的路徑，使他們能夠掌握某種技能或手藝，具備一定的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備來自信地開始自己的職業(yè)人生，而不是全部流到流水線或物流業(yè)，消耗青春換得微薄的工資，年邁歸鄉(xiāng)時(shí)，依然是貧瘠和無一技之長(zhǎng)。
提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量的一些政策建議
第一，將財(cái)政統(tǒng)籌級(jí)別至少提高到省級(jí)，改變目前以“縣為主體”的制度，將有可能改變省內(nèi)的教育資源非均等分配現(xiàn)象。在所有現(xiàn)代社會(huì)，基礎(chǔ)教育已經(jīng)被普遍界定為公民的基礎(chǔ)權(quán)利。在很多發(fā)達(dá)國(guó)家，基礎(chǔ)教育是由中央政府統(tǒng)籌的，即使不是中央（聯(lián)邦）政府統(tǒng)籌，也是由省（州）政府統(tǒng)籌。考慮到中國(guó)國(guó)家大，地方差異也大，中央政府統(tǒng)籌有困難，但從現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，已經(jīng)具有了省政府統(tǒng)籌的條件。
第二，改變目前分散和碎片化的財(cái)政投入方式，集中資源辦優(yōu)質(zhì)學(xué)校，將有可能改變目前農(nóng)村基礎(chǔ)教育的困境。我們認(rèn)為可以將農(nóng)村生源少的學(xué)校合并到鄉(xiāng)鎮(zhèn)等人口聚集的地方，由政府承擔(dān)所有學(xué)雜費(fèi)、食宿交通費(fèi)的方式來集中資源辦優(yōu)質(zhì)小學(xué)。在交通不便的地方可以采用寄宿制的方式，其他則由學(xué)校提供免費(fèi)校車接送。也許有人會(huì)認(rèn)為寄宿制學(xué)校不利于兒童的身心成長(zhǎng)，但問題是，在具有近80%留守兒童的農(nóng)村現(xiàn)狀面前，留守和寄宿之間的差別又有多少？恰恰相反，如果能夠把這些留守兒童們集中起來，提供完善的教育和管理，結(jié)果會(huì)更好。
第三，創(chuàng)新和完善教育體系，改變應(yīng)試為終極目標(biāo)的教育課程設(shè)置體系，發(fā)展和完善培養(yǎng)多元人才的職業(yè)教育系統(tǒng)。我國(guó)中等職業(yè)的不發(fā)達(dá)一方面與人們對(duì)教育存在“學(xué)而優(yōu)則仕”的認(rèn)知偏差有關(guān)，另一方面也與技術(shù)學(xué)校所提供的知識(shí)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際需求脫節(jié)的現(xiàn)狀有關(guān)。如何建立一套與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的多元職業(yè)教育體系，也是當(dāng)務(wù)之急。
第四，建立一套比較完善的教育評(píng)估體制。對(duì)于各個(gè)地方教育發(fā)展的評(píng)估，應(yīng)該確立一套不僅包括硬件方面，也包括師資和教育質(zhì)量評(píng)估；不僅包括升學(xué)率，也包括學(xué)生綜合素質(zhì)和技能提升方面的評(píng)估；不僅重視城市精英學(xué)校發(fā)展，也重視提高整體基礎(chǔ)教育水平的多方面評(píng)估體系。這樣一套新體系有助于逐步做到教育的均衡發(fā)展。
總體而言，教育一向被認(rèn)為是徹底擺脫貧困的最重要手段。目前我國(guó)農(nóng)村落后的基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀不僅會(huì)影響到農(nóng)村發(fā)展的未來，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，也會(huì)對(duì)社會(huì)安定帶來影響。教育的公平性和公正性的問題，如果處理不好，將會(huì)造成社會(huì)矛盾。盡管降低農(nóng)村以及欠發(fā)達(dá)地區(qū)考生的高考入學(xué)門檻，用行政手段分配高考入學(xué)名額配比等方法，可以解決教育機(jī)會(huì)不平等所帶來的差距問題，但最根本的解決方法在提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量，在減少教育機(jī)會(huì)不平等方面下功夫。
華南理工大學(xué)公共政策研究院助理院長(zhǎng)、教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:IPP評(píng)論微信公號(hào)2016年10月17日
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