新中國(guó)成立初形成的城鄉(xiāng)二元分治管理制度，導(dǎo)致了中國(guó)嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分割，阻礙了城市化進(jìn)程。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，人口流動(dòng)已成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的常態(tài)，傳統(tǒng)戶(hù)籍管理制度在提供人口登記和管理功能中已“捉襟見(jiàn)肘”；與戶(hù)籍相掛鉤的身份、社會(huì)地位以及其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和福利使得社會(huì)不公平性凸顯，產(chǎn)生和加劇了城市“新二元結(jié)構(gòu)”。戶(hù)籍制度改革牽動(dòng)著每一個(gè)人的神經(jīng)，它不僅涉及一個(gè)人的生存權(quán)，更涉及一個(gè)人的發(fā)展權(quán)，城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度已成為中國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度性障礙。
一、城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度的歷史沿革
戶(hù)籍管理制度是人類(lèi)社會(huì)形成以來(lái)的一種伴生制度，也是傳統(tǒng)社會(huì)下資源分配與人丁稅收管理設(shè)置下的一種重要制度，它形成于春秋，定型于秦漢。中國(guó)的戶(hù)籍制度已實(shí)施了3000多年，從商代的“計(jì)民數(shù)、登人”到西周“都、鄙”的分城鄉(xiāng)人口統(tǒng)計(jì)，再到秦代的“戶(hù)籍相伍”、漢代的“編戶(hù)齊民”，至此，具有豐富內(nèi)涵的戶(hù)籍制度即已基本成型。它將戶(hù)口、土地、賦稅等緊密地聯(lián)系在一起，之后一直為歷代王朝所沿用。在民國(guó)時(shí)期，隨著現(xiàn)代文明的興起，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始出現(xiàn)嚴(yán)重差別，這又促進(jìn)了城鄉(xiāng)二元社會(huì)的形成。新中國(guó)的戶(hù)籍制度起源于1951年《城市戶(hù)口管理暫行條例》，從政務(wù)院1953年出臺(tái)《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，到1957年出臺(tái)《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，農(nóng)民進(jìn)城由“勸阻”演變到“制止”；從民國(guó)初《臨時(shí)約法》到1954年中華人民共和國(guó)第一部《憲法》頒布，明文規(guī)定的公民“居住和遷徙自由”被逐步剝奪。1958年《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》正式以法律的形式對(duì)人口流動(dòng)作了明確的限制規(guī)定，該條例規(guī)定除了升學(xué)、招工招干、參軍等情況外，公民從農(nóng)村到城市的遷徙一律受到嚴(yán)控。自此，城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍分治制度在新中國(guó)誕生。1977年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶(hù)口遷徙的規(guī)定》首次提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，這標(biāo)志著戶(hù)籍制度成為城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的主要壁壘，城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度最終確立。
改革開(kāi)放后，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，有關(guān)限制人口流動(dòng)的政策逐步得到放松。1984年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知》，第一次放松了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的限制，允許“自理口糧”進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶(hù)。1992年公安部發(fā)出通知，決定在城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶(hù)口制度。接著在1993年全面放開(kāi)糧油市場(chǎng)，取消糧票，爾后1994年取消以商品糧為標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口劃分，取而代之的是以居住地和職業(yè)劃分的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，并建立以常住戶(hù)口、暫住戶(hù)口、寄住戶(hù)口三種管理形式為基礎(chǔ)的人口登記制度。進(jìn)入新千年以來(lái)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，從中央到地方掀起了戶(hù)籍制度改革熱潮，然而從改革進(jìn)程看，遠(yuǎn)沒(méi)有我們想象的那么樂(lè)觀，過(guò)去10多年人口從農(nóng)村到城市的大規(guī)模流動(dòng)并沒(méi)有帶來(lái)戶(hù)籍制度改革的根本性突破。
二、發(fā)達(dá)國(guó)家人口管理與中國(guó)戶(hù)籍制度改革實(shí)踐
合理的人口流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，改革開(kāi)放后以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革，加速了人口的流動(dòng)，2010年第六次人口普查顯示大約有2.6億多人處于“人戶(hù)分離”狀態(tài)，這給人口登記和管理工作帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。如何改革，需要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家人口管理制度和各地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。
1.發(fā)達(dá)國(guó)家人口管理制度
(1)美國(guó)的人口管理制度——“生命登記制度”和“社會(huì)保障號(hào)制度”。美國(guó)是世界上人口流動(dòng)最為自由的國(guó)家，沒(méi)有像中國(guó)一樣的戶(hù)籍制度，但卻有一套行之有效的人口管理制度，該制度由兩部分構(gòu)成：人口登記和人口流動(dòng)管理，其中“生命登記制度”和“社會(huì)保障號(hào)制度”分別與之對(duì)應(yīng)，它們一起構(gòu)成了美國(guó)政府對(duì)人口有序管理的基石。生命登記制度對(duì)每個(gè)人的出生、婚姻、生育、死亡等人口事件進(jìn)行記錄，形成較完整的登記冊(cè)，所有登記材料都會(huì)被有關(guān)部門(mén)存入電腦系統(tǒng)，成為證明個(gè)人身份的最準(zhǔn)確和最具法律效力的原始材料，可供有關(guān)政府部門(mén)隨時(shí)查找和調(diào)用。在人口流動(dòng)管理方面，美國(guó)沒(méi)有特殊限制，也沒(méi)有嚴(yán)格意義上的“身份證”制度，護(hù)照、駕照、信用卡等證件常常扮演身份證的角色，但它們的取得都必須以擁有一個(gè)社會(huì)保障號(hào)為前提。該制度從1935年羅斯福總統(tǒng)當(dāng)政時(shí)就開(kāi)始實(shí)行，最初只要求成年人擁有一個(gè)社會(huì)保障號(hào)，但上世紀(jì)80年代政府加強(qiáng)了對(duì)常住人口的控制和管理，所有人從出生起就必須注冊(cè)一個(gè)唯一的社會(huì)保障號(hào)。該賬號(hào)與聯(lián)邦和各州的許多社會(huì)機(jī)構(gòu)相聯(lián)接，是公民享受失業(yè)救助、住房補(bǔ)貼、保險(xiǎn)、就醫(yī)、就業(yè)、工資發(fā)放和獲取所有社會(huì)保障的憑證，是美國(guó)公民福利保障的依據(jù)。美國(guó)公民每到一個(gè)新地方，都要到社會(huì)保障機(jī)構(gòu)辦理住所變更手續(xù)，以便與社會(huì)保障部門(mén)的聯(lián)系不中斷。因此，在不實(shí)行遷徙登記制度的美國(guó)，人們可以憑借社會(huì)保障號(hào)自由流動(dòng)。
(2)歐洲各國(guó)的人口管理制度——民事登記制度。在歐洲，政府對(duì)人口管理更加規(guī)范和法制化。人口出生、死亡、遷徙等都被看作是重要的人口管理內(nèi)容，而且都通過(guò)立法確定，如法國(guó)、瑞士、比利時(shí)將民事登記納入《民法典》中，均有出生、死亡和結(jié)婚證書(shū)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定。瑞典有《人口登記規(guī)章》，波蘭有《戶(hù)籍登記法》，英國(guó)從1858年至今一直沿用《出生、死亡、結(jié)婚注冊(cè)登記法》。雖然歐洲各國(guó)人口管理辦法稱(chēng)謂不同，但都有人口登記和流動(dòng)遷徙管理的功能。在人口登記方面，歐洲各國(guó)民事登記的內(nèi)容大同小異，主要包括公民的姓名、性別、出生年月日、身份編號(hào)、住所地址、與戶(hù)主的關(guān)系、文化程度、職業(yè)、民族、國(guó)籍、宗教信仰等(張慶五、張?jiān)疲?002)。可見(jiàn)，歐洲各國(guó)的戶(hù)籍登記內(nèi)容比中國(guó)的“戶(hù)口簿”登記內(nèi)容詳細(xì)得多。在人口流動(dòng)遷徙方面，各國(guó)普遍采用事后遷徙管理制度。在法國(guó)，每個(gè)公民都有唯一的社會(huì)保險(xiǎn)賬號(hào)，在全國(guó)范圍內(nèi)享受醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)救助、住房補(bǔ)貼、看病就醫(yī)等社會(huì)福利。如果公民遷徙到一個(gè)新地方，只需通知以前的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，將其個(gè)人資料轉(zhuǎn)到新住址所在地的相應(yīng)機(jī)構(gòu)即可。父母跨地區(qū)調(diào)動(dòng)工作，子女入學(xué)問(wèn)題也不會(huì)受到任何影響。
(3)日本的人口管理制度——“戶(hù)口簿”和“住民票”制度。在江戶(hù)時(shí)代，受儒家文化影響，日本也有城鄉(xiāng)戶(hù)籍之分，由當(dāng)?shù)氐乃聫R對(duì)戶(hù)籍進(jìn)行管理，俗稱(chēng)“寺請(qǐng)制度”。明治維新以后，日本戶(hù)籍制度也逐漸與西方國(guó)家接軌，形成了以人口登記為主的“戶(hù)口簿”和人口流動(dòng)遷徙的“住民票”制度。在人口登記方面，日本的戶(hù)口簿也以家庭為單位編制，戶(hù)口簿上存有家庭成員的戶(hù)口登記卡，登記卡的填寫(xiě)采取“依人編制”和“家庭卡片”相結(jié)合的方式，登記內(nèi)容的填報(bào)有嚴(yán)格的法律規(guī)定，從而起到了登記身份和公證的作用。公民辦理出生、婚姻、死亡、遺產(chǎn)繼承等事務(wù)，都必須以戶(hù)口簿為憑證。在人口流動(dòng)遷徙方面，日本規(guī)定公民有自由遷徙的權(quán)利，但辦理戶(hù)口遷移有一套規(guī)范的住民票制度。該制度規(guī)定，公民在遷出之前先要到當(dāng)?shù)卣k理住民票遷出證明，注明遷出原因和計(jì)劃前往地址，遷入新址后14天內(nèi)攜帶住民票前往新住政府辦理遷入登記。登記后，原始材料自動(dòng)得到更新。雖然日本的人口遷徙是自由的，但政府對(duì)戶(hù)籍的管理卻是嚴(yán)格的，任何人無(wú)論走到哪里，其行蹤都在政府掌控中。近年來(lái)，日本又出臺(tái)了“住民基本情況網(wǎng)絡(luò)登記制度”，每個(gè)居民有唯一的登錄號(hào)，可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)辦理住民票，政府部門(mén)可根據(jù)電子記錄掌握公民的行蹤以及找到每個(gè)居民的基本信息。可見(jiàn)，日本的戶(hù)籍制度形同中國(guó)，但本質(zhì)有別。
2.中國(guó)戶(hù)籍制度改革實(shí)踐
(1)小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度改革。為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，國(guó)家于1997年選擇了450個(gè)經(jīng)濟(jì)條件好、基礎(chǔ)設(shè)施完善、財(cái)政實(shí)力雄厚的小城鎮(zhèn)進(jìn)行戶(hù)籍制度試點(diǎn)改革，從而打破了城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍分治的“堅(jiān)冰”。放松小城鎮(zhèn)戶(hù)籍限制與上海、廣州等大城市出臺(tái)的藍(lán)印戶(hù)口存在本質(zhì)區(qū)別，后者實(shí)質(zhì)上是國(guó)家默認(rèn)地方政府收取一定的城市擴(kuò)容費(fèi)的結(jié)果，而落戶(hù)小城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)人口根據(jù)國(guó)務(wù)院規(guī)定不需要給小城鎮(zhèn)政府繳納任何費(fèi)用。為此，各小城鎮(zhèn)政府對(duì)此的態(tài)度也不明朗，主要原因在于國(guó)務(wù)院不允許地方政府收取城市擴(kuò)容費(fèi)，但卻要為落戶(hù)者提供與當(dāng)?shù)鼐用裢瑯拥纳鐣?huì)保障和福利。然而，即使小城鎮(zhèn)完全放開(kāi)戶(hù)籍限制，人們也未必有多大熱情落戶(hù)小城鎮(zhèn)，因?yàn)樵S多人向往的是大城市，然而大城市的戶(hù)籍制度改革基本沒(méi)有松動(dòng)，所以放松小城鎮(zhèn)戶(hù)籍限制可能只是“隔靴搔癢”。統(tǒng)計(jì)顯示，從國(guó)務(wù)院放松小城鎮(zhèn)戶(hù)籍限制以來(lái)，小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模大幅增加，但常住人口卻以老人和小孩為主。因此，有學(xué)者認(rèn)為戶(hù)籍制度改革應(yīng)該從大城市開(kāi)始(童大煥，2008)，因?yàn)榇蟪鞘心芴峁┑木蜆I(yè)崗位多，政府財(cái)政實(shí)力雄厚，能提供的社會(huì)保障以及福利多，這才是大量流動(dòng)人口真正向往安居樂(lè)業(yè)的地方。總之，向農(nóng)民開(kāi)放并承認(rèn)農(nóng)民的小城鎮(zhèn)居民身份和社會(huì)地位對(duì)打破城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍分治格局具有重要意義，但在同戶(hù)籍相配套的制度還不完善的情況下，妄想一步到位的改革也不現(xiàn)實(shí)，改革需要由淺入深、分批分階段地有序推進(jìn)。
(2)中等城市的二元戶(hù)籍制度改革。中國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化中后期，而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)主導(dǎo)下的城市化明顯滯后于工業(yè)化步伐。為了加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，新千年以來(lái)一些中等城市開(kāi)始嘗試旨在打破城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍分治格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的自由遷移，其中尤以鄭州為典型。2001年鄭州推行戶(hù)籍改革，規(guī)定親屬投靠、新生兒入戶(hù)、購(gòu)房入戶(hù)、工作入戶(hù)、投資納稅入戶(hù)、大中專(zhuān)院校畢業(yè)生入戶(hù)、成建制遷入等7種非本地戶(hù)口可以按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)落戶(hù)鄭州，對(duì)新遷入城市的居民享有與本地市民同樣的受教育、就業(yè)、社會(huì)保障和福利待遇。2003年鄭州進(jìn)一步向外地人開(kāi)放城門(mén)，基本抹平了城市入戶(hù)門(mén)檻，不僅投資置業(yè)、購(gòu)房，就連投親靠友都可入戶(hù)。只要符合新條件，交4元錢(qián)的手續(xù)費(fèi)，5分鐘就可遷入一個(gè)戶(hù)口，這被認(rèn)為是迄今為止全國(guó)各地戶(hù)籍改革中最寬松的(程紅根等，2007)。然而，令人始料未及的是大量入戶(hù)群眾沖著優(yōu)越的城市教育資源而來(lái)，最后使改革陷入困境。應(yīng)該說(shuō)這場(chǎng)旨在打破城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度的改革初衷是好的，但由于政府長(zhǎng)期將教育資源與戶(hù)籍掛鉤的二元思維管理模式導(dǎo)致教育資源配置長(zhǎng)期滯后于市場(chǎng)發(fā)展需求，最后不得已重回“管制”之路。可見(jiàn)，戶(hù)籍制度改革的關(guān)鍵不在于降低進(jìn)城門(mén)檻，而在于如何提高城市公共資源和服務(wù)以應(yīng)對(duì)城市擴(kuò)容后的一系列問(wèn)題，如子女上學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)、社會(huì)保障等社會(huì)問(wèn)題。
(3)大城市成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戶(hù)籍制度改革。在各地改革中最受人們關(guān)注的莫過(guò)于成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戶(hù)籍制度改革，它以“農(nóng)民市民化”為切入點(diǎn)，充分考慮到了農(nóng)民利益的戶(hù)籍制度改革，也是中國(guó)戶(hù)籍制度史上最為重大的突破(周虎城，2010)。從2003年開(kāi)始成都進(jìn)行了4次較大規(guī)模的戶(hù)籍政策調(diào)整，力求改變城鄉(xiāng)格局。在每次改革過(guò)程中，都面臨巨大的質(zhì)疑和爭(zhēng)議，但政府決策層充分意識(shí)到城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革并不在于戶(hù)籍制度本身，而在于城鄉(xiāng)公共物品和服務(wù)供給的巨大差異。為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，從2008年開(kāi)始成都共投入9個(gè)億，在全市范圍內(nèi)建了410所標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校，進(jìn)一步提高農(nóng)村教師待遇，率先在全國(guó)將新農(nóng)合、城鎮(zhèn)醫(yī)保合為一體。2009年成都村級(jí)公共服務(wù)和管理體制改革全面實(shí)施，把村級(jí)公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算，將城鄉(xiāng)公共資源配置水平進(jìn)一步縮小。2010年7月，成都正式出臺(tái)《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)規(guī)定到2012年年底，成都將建立以身份證號(hào)碼為標(biāo)識(shí)，集居住、婚育、就業(yè)、納稅、信用、社會(huì)保險(xiǎn)等信息于一體的公民信息管理系統(tǒng)，城鄉(xiāng)居民憑合法固定住所證明就可以進(jìn)行戶(hù)口登記，戶(hù)口隨居住地變動(dòng)而變動(dòng)，居民可以在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)自由遷徙的憲法權(quán)利，實(shí)現(xiàn)國(guó)民平等。
2010年8月重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革全面啟動(dòng)，堅(jiān)持以推動(dòng)符合條件的農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城為突破口。在落戶(hù)政策上，堅(jiān)持以農(nóng)民工就業(yè)轉(zhuǎn)戶(hù)為前提，規(guī)定在主城區(qū)務(wù)工經(jīng)商滿(mǎn)5年或其他區(qū)縣務(wù)工經(jīng)商滿(mǎn)3年的本市籍農(nóng)民工，可以申請(qǐng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，其配偶、子女、父母可以隨遷，完全暢通了符合條件的農(nóng)民市民化通道。在城鎮(zhèn)待遇方面，堅(jiān)持“五件衣服”一步到位，明確規(guī)定農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶(hù)后，同等享受城鎮(zhèn)居民在醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、教育、住房等福利待遇。在農(nóng)村土地處置利用方面，明確規(guī)定轉(zhuǎn)戶(hù)不與承包地、宅基地掛鉤。在保留農(nóng)村權(quán)益方面，著眼于防止農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶(hù)“急轉(zhuǎn)身”，明確轉(zhuǎn)戶(hù)居民可以繼續(xù)按規(guī)定保留農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等各項(xiàng)惠農(nóng)政策，繼續(xù)享有集體資產(chǎn)收益分配權(quán)，在規(guī)定期內(nèi)繼續(xù)保留農(nóng)村生育政策等與農(nóng)民身份相關(guān)的待遇，最大限度地確保轉(zhuǎn)戶(hù)居民實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。這一系列政策措施，確保了農(nóng)民市民化之后的權(quán)利保障，真正體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革理念。
三、城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍一元化改革的啟示
上世紀(jì)90年代以來(lái)，無(wú)論是小城鎮(zhèn)、中等城市還是大城市的戶(hù)籍制度改革，都對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度有所觸動(dòng)，并取得了一些進(jìn)步。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的人口管理辦法和總結(jié)中國(guó)各地戶(hù)籍制度改革實(shí)踐，得到以下啟示。
1.以戶(hù)為主的靜態(tài)登記和以人為主的動(dòng)態(tài)管理相結(jié)合
無(wú)論美國(guó)的“生命登記制度”和“社會(huì)保障號(hào)制度”，還是歐洲各國(guó)的“民事登記制度”，以及同受儒家文化影響的日本戶(hù)籍制度，它們形式上雖有別，但作為有效的人口管理辦法，都包含以戶(hù)為主的靜態(tài)人口登記制度和以人為主的動(dòng)態(tài)人口流動(dòng)遷徙管理制度兩部分。前者以戶(hù)或家庭為單位記錄了人的出生、結(jié)婚、死亡、家庭關(guān)系、職業(yè)、國(guó)籍、信仰等基本信息；后者強(qiáng)調(diào)“戶(hù)籍隨人走”，政府相關(guān)部門(mén)對(duì)流動(dòng)人口的基本信息進(jìn)行更新，隨時(shí)掌握流動(dòng)人口的信息變動(dòng)并對(duì)其進(jìn)行管理。
2.實(shí)行事后遷徙的流動(dòng)人口管理制度
發(fā)達(dá)國(guó)家除了對(duì)人口流動(dòng)遷徙有配套的制度安排之外，對(duì)流動(dòng)人口的管理基本上都采用“事后遷徙的流動(dòng)人口管理制度”，該制度對(duì)人口的自由流動(dòng)沒(méi)有制度上的限制。事后遷徙制度即人口先進(jìn)行遷移活動(dòng)，后向有關(guān)部門(mén)登記申報(bào)，即使是事前要辦理“住民票”的日本，也沒(méi)有限制遷移條件，而且公民遷移權(quán)切實(shí)得到了保護(hù)，不存在歧視。相比我國(guó)的事前遷移政策，居民必須憑遷入地有關(guān)部門(mén)核發(fā)的準(zhǔn)遷證才予以遷移，否則便成了“黑戶(hù)”，這突顯了流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)上的不公平性。
3.統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)籍登記制度
根據(jù)1958年中國(guó)戶(hù)籍管理?xiàng)l例規(guī)定，現(xiàn)有戶(hù)籍分類(lèi)存在雙重標(biāo)準(zhǔn)：一是以戶(hù)籍所在地劃分戶(hù)籍類(lèi)型，并且每個(gè)人都只能有一個(gè)常住地登記地址，據(jù)此有城市、城鎮(zhèn)或者工業(yè)和礦區(qū)戶(hù)籍之分，且都具有世襲性。二是以能否獲取相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資格為標(biāo)準(zhǔn)劃分，這就是我們常見(jiàn)的城市戶(hù)口和農(nóng)業(yè)戶(hù)口。因此，每一個(gè)人除了有城市戶(hù)口和農(nóng)村戶(hù)口之別，還有本地戶(hù)口和非本地戶(hù)口之分；本地戶(hù)口與非本地戶(hù)口的區(qū)別從來(lái)都不是停留在表面，而是存在實(shí)際意義上的巨大差異，本地戶(hù)口意味享有本地政府提供的相關(guān)福利待遇和公共資源和服務(wù)，而非本地戶(hù)口則完全排除在外。雖然1996年中國(guó)政府不再以農(nóng)業(yè)和非農(nóng)戶(hù)口作為劃分依據(jù)，取而代之的是常住戶(hù)口作為戶(hù)口登記的標(biāo)準(zhǔn)，這不得不說(shuō)是一種進(jìn)步。從發(fā)達(dá)國(guó)家人口管理辦法看，統(tǒng)一戶(hù)籍登記制度應(yīng)是城鄉(xiāng)戶(hù)籍一元化改革的前提。
4.完善的社會(huì)保障體系是人口自由流動(dòng)的前提
縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家的人口管理辦法，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國(guó)都取消了城鄉(xiāng)戶(hù)籍劃分，人口可以在城鄉(xiāng)自由遷徙。在日本“只要你成績(jī)合格、交得起學(xué)費(fèi)，就可以不分地域自由擇校；只要應(yīng)聘成功，可以不分地域自由謀業(yè)；只要買(mǎi)得起房子或交得起房租，可以在全國(guó)任何地方自由選擇居住，而且選擇住在什么地方就自然成了那里的常住居民，享受當(dāng)?shù)氐乃懈＠?于靜文，2004)。當(dāng)然，日本人口自由流動(dòng)是以其全方位的社會(huì)保障制度為基礎(chǔ)的。在法國(guó)，人口的自由流動(dòng)也是以其完善的社會(huì)保障體系為堅(jiān)實(shí)后盾的。法國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)救助等實(shí)行全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，每個(gè)公民對(duì)應(yīng)一個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)，在全國(guó)范圍內(nèi)享受醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)救助、住房補(bǔ)貼、看病就醫(yī)等社會(huì)福利。如果搬家，只需通知以前的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，將其個(gè)人資料轉(zhuǎn)到新住址所在地的相應(yīng)機(jī)構(gòu)即可。可見(jiàn)，沒(méi)有完善的社會(huì)保障制度作為人口自由流動(dòng)和取消城鄉(xiāng)戶(hù)籍分治的前提，在城鄉(xiāng)公共物品供給尚存在巨大差異的條件下必然導(dǎo)致大量農(nóng)民涌向城市，城市的醫(yī)療、教育、交通等公共資源將不堪重負(fù)，由此可能患上“城市病”。
5.配套改革和漸進(jìn)式改革相結(jié)合
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的以戶(hù)籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元分治格局，現(xiàn)已與就業(yè)制度、教育制度、社會(huì)保障制度以及身份地位等全面掛鉤，因此取消城鄉(xiāng)戶(hù)籍劃分并不是戶(hù)籍制度改革的終點(diǎn)，而是要通過(guò)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步縮小與戶(hù)籍相掛鉤的就業(yè)、教育、醫(yī)療養(yǎng)老等公共物品和服務(wù)供給在城鄉(xiāng)間的差異，這才是戶(hù)籍制度改革的關(guān)鍵。成渝正是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，通過(guò)措施系統(tǒng)化、農(nóng)民市民化和遷徙自愿化的“三化”舉措，實(shí)現(xiàn)權(quán)利共享、城鄉(xiāng)共榮和社會(huì)共建的“三共”目標(biāo)。如果不注意制度關(guān)聯(lián)性，而僅靠戶(hù)籍制度的“單邊突擊”，忽視綜合配套改革，在地方財(cái)政供給公共物品和服務(wù)能力有限的情況下勢(shì)必與鄭州戶(hù)籍新政命運(yùn)一樣。大城市產(chǎn)業(yè)承載能力強(qiáng)，戶(hù)籍“含金量”高，也是大量外來(lái)人口聚集地，即使放開(kāi)戶(hù)籍管制，外來(lái)人口到大城市也不會(huì)立刻獲得與本地市民一樣的平等待遇，戶(hù)籍制度改革要遵循有序原則，醫(yī)療、教育、住房以及社會(huì)保障等同城待遇應(yīng)該分階段獲得。此外，農(nóng)村土地制度改革也應(yīng)與城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度同步推進(jìn)。構(gòu)建有利于保障農(nóng)民的土地市場(chǎng)退出機(jī)制，充分考慮土地城市化過(guò)程中轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民的土地升值收益分享權(quán)，可能是未來(lái)跨省農(nóng)民工市民化破題的關(guān)鍵。
四、小結(jié)
綜上，改革戶(hù)籍制度本身并不足以破解城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍分治格局，改革的難點(diǎn)在于剝離附加在戶(hù)籍上的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和福利，以推動(dòng)和實(shí)施相關(guān)社會(huì)綜合配套制度改革。從戶(hù)籍制度變遷過(guò)程看，城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度的產(chǎn)生有其深刻背景。為了在短期內(nèi)建立完善的國(guó)家工業(yè)體系，必須實(shí)行城市工業(yè)和農(nóng)村農(nóng)業(yè)的不平等交換，“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度”便是這種情況下國(guó)家實(shí)行高效計(jì)劃資源配置的手段，但這種手段必須以城鄉(xiāng)人口的不流動(dòng)為前提，而城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度便是限制人口流動(dòng)最為有效的手段。因此，城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度是新中國(guó)成立初優(yōu)先發(fā)展城市重工業(yè)戰(zhàn)略不可避免的選擇。在城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍分治的初始條件下，隨著城市化和工業(yè)化初步發(fā)展，城鄉(xiāng)居民福利差距得以形成、鞏固和擴(kuò)大，這種福利差異在改革開(kāi)放后，隨城市化工業(yè)化的快速發(fā)展而進(jìn)一步強(qiáng)化，后者反過(guò)來(lái)又成為維護(hù)這種制度安排的力量。這種相互強(qiáng)化的“正反饋”機(jī)制便構(gòu)成了當(dāng)今戶(hù)籍制度改革的重要阻力。由此可見(jiàn)，戶(hù)籍制度改革緩慢的根源在于戶(hù)籍制度變遷中的路徑依賴(lài)，而隱藏在戶(hù)籍制度背后的是城鄉(xiāng)居民利益的對(duì)立，因?yàn)槿魏紊鐣?huì)制度都是一定物質(zhì)利益關(guān)系的外在表現(xiàn)，戶(hù)籍制度也不例外。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》 2013年08期
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