摘要：耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量是我國糧食生產(chǎn)和糧食安全保障體系的兩大根基，而我國現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度，使得土地實(shí)際占用和使用者缺乏對耕地保護(hù)的壓力、動力和能力。改革方向是建立國有基礎(chǔ)上的土地使用權(quán)永佃制，在弱化政府征地動機(jī)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建征地主體與保護(hù)主體適當(dāng)分離、監(jiān)督與懲罰有力、有效的耕保機(jī)制。
學(xué)術(shù)界關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)制度與國家糧食安全的關(guān)系，有兩種截然相反的觀點(diǎn)，即“有影響論”和“無影響論”。“有影響論”又分兩種情況：一是“有利影響論”。多數(shù)專家學(xué)者、絕大部分官員和普通百姓以及政府部門都確信土地公有制有利于耕地?cái)?shù)量保護(hù)和用途管理(確保耕地的農(nóng)業(yè)用途)，進(jìn)而有利于國家糧食安全保障。他們認(rèn)為，農(nóng)民獲得土地所有權(quán)后可能會馬上轉(zhuǎn)讓，不僅導(dǎo)致耕地大量流失，危及國家糧食安全，而且缺乏土地保障的農(nóng)民會大量擁向城市，出現(xiàn)印度和孟加拉等國的情形。自然地，1.2億公頃的耕地紅線就是其主張保留現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的主要理由。二是“不利影響論”。少數(shù)專家學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度不利于糧食安全保障。如洪名勇認(rèn)為，我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度既不能有力、有效地保護(hù)農(nóng)村土地，尤其是耕地，又不能有效地盤活城市存量土地，造成城市國有土地低效利用、大量閑置、浪費(fèi)與建設(shè)用地指標(biāo)高度緊張，還進(jìn)一步強(qiáng)化了全民所有制對農(nóng)村集體所有制的土地侵害(強(qiáng)征、強(qiáng)拆、強(qiáng)租)，加速了耕地侵占與流失，直接危及國家糧食安全[1]。“無影響論”認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)制度并不直接導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量變化和用途轉(zhuǎn)變，而取決于國家的土地資源管理制度。如周其仁認(rèn)為，決定工業(yè)和城市用地供給的因素，既不是農(nóng)地所有權(quán)，也不是農(nóng)地使用權(quán)[2]。也就是說，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與工業(yè)、城市用地的增加、農(nóng)村土地的相應(yīng)減少沒有直接聯(lián)系，因而并不直接影響國家糧食安全保障；蘇楓、蔡繼明同樣認(rèn)為，我國糧食安全的1.2億公頃耕地?cái)?shù)量底線和農(nóng)業(yè)用途限制屬于土地資源管理范疇，尤其是土地用途管制問題，而與土地所有制無關(guān)①；秋風(fēng)也認(rèn)為，土地用途管制與土地產(chǎn)權(quán)歸屬是兩碼事，只要政府進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、有效監(jiān)管，賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利，哪種土地產(chǎn)權(quán)制度安排都不會影響國家糧食安全[3]。
可以看出，“有影響論”在影響機(jī)理的分析上并不透徹，缺乏足夠說服力；“無影響論”者提出的理由也還存在一些漏洞。還有一點(diǎn)共同缺陷就是忽視了土地產(chǎn)權(quán)制度對耕地質(zhì)量和完整性(土壤生態(tài)系統(tǒng)的完整性)的影響。因此，這里擬基于上述研究，以耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)為切入點(diǎn)，系統(tǒng)深入地揭示現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度對國家糧食安全保障的基礎(chǔ)性、本源性和潛在性影響，并提出我國土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向與路徑。
一、我國糧食安全保障的決定因素
(一)決定一個國家糧食安全的因素
理論界一致認(rèn)為，一個國家的糧食安全保障水平主要決定于食品供給量，包括當(dāng)期生產(chǎn)并投放市場和直接消費(fèi)的數(shù)量、過去的儲備、進(jìn)出口貿(mào)易量和國際食品援助等。同時，其也受到居民收入水平、國家分配制度(尤其是福利制度)、購買和獲取條件(市場、救助點(diǎn)分布，交通運(yùn)輸、儲備等物流體系等)因素影響。這里重點(diǎn)分析土地產(chǎn)權(quán)制度對糧食供給的影響。
(二)我國的糧食供給必須立足國內(nèi)糧食生產(chǎn)
我國的糧食供給必須立足國內(nèi)糧食生產(chǎn)。主要理由如下：一是國際糧食供給與貿(mào)易量并不穩(wěn)定。國際市場糧食貿(mào)易量多年在2.4億噸左右，可交易的糧食本來就不多。進(jìn)入21世紀(jì)以來，世界糧食生產(chǎn)與供給動蕩加劇。如儲備量從2000年的6.3億噸下降到2008年初的3.7億噸，直接導(dǎo)致全球戰(zhàn)后60年來最嚴(yán)重的世界糧食危機(jī)(2006～2008年)。二是世界難以養(yǎng)活13億人口的中國。我國常年糧食需求量在5億噸左右。據(jù)有關(guān)專家預(yù)測，到2020年和2033年，全國糧食需求總量將分別達(dá)到6.03～6.25億噸和6.63～6.92億噸[4]。即使總需求量的20％靠國際市場保障，國際糧食市場也難以承擔(dān)。三是居民收入難以支持大量進(jìn)口糧食。按“中國人買什么，什么價格就漲；中國人賣什么，什么價格就跌”的一般邏輯，龐大的進(jìn)口可能還未實(shí)施，價格就會大漲，大量的低收入國民有可能買不起進(jìn)口糧食。四是可能出現(xiàn)的糧食出口管制和國際糧食禁運(yùn)。當(dāng)國際糧食供求出現(xiàn)大的波動并危及國內(nèi)糧食安全時，各糧食出口國或?qū)⒓娂娤拗苹蛘呓辜Z食出口，甚至一些糧食出口國反而轉(zhuǎn)為進(jìn)口。
(三)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量：我國糧食生產(chǎn)和糧食安全保障的基本根基
盡管無土栽培技術(shù)已經(jīng)比較成熟，但無論從技術(shù)上，還是經(jīng)濟(jì)上講都永遠(yuǎn)取代不了糧食大田種植，希望13億人口的大國通過無土栽培和工廠化農(nóng)業(yè)來解決糧食安全問題，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。因而，我國的糧食生產(chǎn)不僅永遠(yuǎn)依靠耕地，而且還必須保有足夠數(shù)量(即1.2億公頃的耕地“紅線”)和必要質(zhì)量的耕地。
(四)糧農(nóng)的數(shù)量和質(zhì)量對糧食生產(chǎn)和糧食安全也有著決定性的影響
一方面，在一定的勞動生產(chǎn)率水平下，要保證既定的糧食總產(chǎn)量目標(biāo)就必須保證足夠的種糧農(nóng)民。同時，種糧農(nóng)民素質(zhì)和生產(chǎn)積極性又是糧食生產(chǎn)和糧食安全體系中最基礎(chǔ)、最能動的因素。
二、土地產(chǎn)權(quán)制度對糧食安全影響的機(jī)理
(一)產(chǎn)權(quán)主體，尤其是所有權(quán)主體界定方面的影響
經(jīng)典產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，只有明確定義，產(chǎn)權(quán)主體才具有保護(hù)、集約和節(jié)約利用自然資源，包括耕地的積極性。我國的全民所有制土地在物理邊界上并未細(xì)化到每個自然人，因而就每一個所有者個體而言，既不存在保護(hù)、集約和節(jié)約利用土地的能力，也沒有任何壓力和動力。雖然有代理人(各級政府)行使產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)利，但他們并非市場組織。既然沒有自負(fù)盈虧的動力和壓力，也就產(chǎn)生不了理性決策的動機(jī)，也就不具有保護(hù)、集約和節(jié)約利用耕地的內(nèi)在激勵和外在壓力。從某種意義上，集體所有制就是范圍和層級縮小化的全民所有制，因而全民所有制的產(chǎn)權(quán)績效問題同樣存在于農(nóng)村集體所有制。雖然農(nóng)村土地使用權(quán)已經(jīng)明晰到了自然人(家庭)，但這畢竟不是完整的產(chǎn)權(quán)，其產(chǎn)權(quán)效率并不充分。而且使用權(quán)期限不夠長，即使是50年也遠(yuǎn)算不上“恒產(chǎn)”，因而也難以產(chǎn)生保護(hù)、集約和節(jié)約利用土地的“恒心”。
可見，我國的土地產(chǎn)權(quán)制度屬于多個具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的自然人共同擁有的多重產(chǎn)權(quán)，屬于典型的模糊性產(chǎn)權(quán)。既缺乏保護(hù)主體，又缺乏保護(hù)積極性，容易導(dǎo)致耕地利用上的短期行為和掠奪式經(jīng)營。
(二)產(chǎn)權(quán)排它性與安全性方面的影響
按侵害主體來源，可以將“排他”劃分為“外部排他”(即抵御產(chǎn)權(quán)主體之外的侵害)和“內(nèi)部排他”(即防止產(chǎn)權(quán)主體的內(nèi)部蠶食)。“外部排他”的基礎(chǔ)是所有權(quán)主體界定明確、政府和法律的嚴(yán)格保護(hù)；“內(nèi)部排他”則主要來源于有效的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格的法制環(huán)境。
毋庸置疑，由政府所代理的全民所有制土地產(chǎn)權(quán)能絕對地“外部排他”，但卻難以內(nèi)部“排己”，因?yàn)閺闹醒氲降胤降母骷壵季哂凶约邯?dú)立的政治訴求和經(jīng)濟(jì)利益。在中央與地方各級地方政府之間客觀上存在經(jīng)濟(jì)利益不一致的背景下，地方政府往往采用機(jī)會主義手法應(yīng)付中央政府。在信息不對稱、監(jiān)督不力的情況下，地方常常會挖中央“墻角”。這樣的土地產(chǎn)權(quán)制度及治理結(jié)構(gòu)，加之地方政府職能經(jīng)濟(jì)化、行為公司化、目標(biāo)GDP增速和財(cái)政收入最大化的行政倫理，地方政府不僅缺乏保護(hù)土地的動力，反而更有可帶頭違法占地，加大農(nóng)村耕地保護(hù)壓力。
從產(chǎn)權(quán)代理人和產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是既不排他，也不排己，因而更不安全。原因之一是產(chǎn)權(quán)代理人虛化，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在多數(shù)地方幾乎癱瘓，農(nóng)村土地實(shí)際上已經(jīng)缺乏有效保護(hù)主體：二是產(chǎn)權(quán)代理人弱化，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會較難抵御(即使想抵御)來自全民所有制及其代理人的土地侵害，如強(qiáng)征強(qiáng)拆；三是代理人的道德風(fēng)險，如村官私吞賣地款，協(xié)助外界強(qiáng)征強(qiáng)拆等。對農(nóng)村土地而言，面臨來自產(chǎn)權(quán)內(nèi)外的雙重侵害。
(三)產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)移性方面的影響
土地產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓可以從制度環(huán)境和產(chǎn)權(quán)交易環(huán)境兩個視角來審視。
制度環(huán)境方面，我國的全民土地所有權(quán)不允許轉(zhuǎn)讓，而村土地所有權(quán)向全民所有制轉(zhuǎn)讓的通道卻一直敞開(即征用)，而且是唯一的、單一的、不可逆的，被動的轉(zhuǎn)移渠道。通過這個渠道，我國的城市化、工業(yè)化、GDP增長、地方政府巨額土地收益才得以實(shí)現(xiàn)。這樣的制度安排會使國有土地，主要是城市土地越來越多，而農(nóng)村土地，尤其是耕地越來越少。這是產(chǎn)權(quán)不公與現(xiàn)行的土地所有制對我國糧食安全的根本性影響。
交易環(huán)境方面，在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)村土地“賣”與不“賣”由買方(政府、開發(fā)商等城市利益方)確定，“買賣”價格也由買方說了算，這樣的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)上就是土地掠奪。而且，低價征地必然會導(dǎo)致城市圈地、囤地和炒地，也必然會加劇城市土地的閑置、低效利用和浪費(fèi)，進(jìn)一步強(qiáng)化城市圈占農(nóng)耕地的沖動，加速耕地面積衰減。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全國工業(yè)用地平均價格只有592元/平方米[5]。如此低價征來的土地其實(shí)也不會集約和節(jié)約使用。如2004～2006年，東部某省新產(chǎn)生的閑置土地中，以協(xié)議出讓、行政劃撥等非市場化方式配置的土地就占到了87.79％②。從農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需求來看，合規(guī)需求(農(nóng)業(yè)用途、集體性質(zhì)等硬約束)不足，而非法需求(非農(nóng)開發(fā)，甚至房地產(chǎn)開發(fā))卻異常強(qiáng)勁。因此，合規(guī)的流轉(zhuǎn)量小，大量的是變通形態(tài)的交易，如以租帶征、以農(nóng)家樂、農(nóng)業(yè)科技園、農(nóng)業(yè)博覽園、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園等名義流進(jìn)農(nóng)村土地進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)。此外，農(nóng)村宅基地也是無成本或超低成本占用，作為理性人，肯定是占用越多越好，耕地的農(nóng)村“內(nèi)耗”也不可小覷。
三、土地產(chǎn)權(quán)制度對糧食安全影響的實(shí)證
(一)對耕地?cái)?shù)量保護(hù)的實(shí)際影響
1.城鄉(xiāng)土地的低效利用加速耕地?cái)?shù)量減少
一是過度占用。在城市土地占用方面，目前我國城市人均建設(shè)用地133平方米，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家82.4平方米和發(fā)展中國家83.3平方米的平均水平[6]。全國各類開發(fā)區(qū)數(shù)量最高曾達(dá)6000多家，占用耕地超過了新中國成立以來城市建設(shè)用地的總和[7]。在農(nóng)村土地占用方面，農(nóng)村建設(shè)用地1653.33萬公頃，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的81.28％，是城市建設(shè)用的4.34倍，其中農(nóng)村居民點(diǎn)用地高達(dá)1640萬公頃，占農(nóng)村建設(shè)用地總量的99.19％。人均居民點(diǎn)用地185平方米，遠(yuǎn)超過國家標(biāo)準(zhǔn)[8]。1996～2006年，農(nóng)村總?cè)丝跍p少了1.23億，而人均宅基地面積卻從193.33平方米上升到226.67平方米，10年間全國共增加農(nóng)村宅基地5.33萬公頃左右③。
二是開發(fā)利用率低。全國約4％～5％的城市建設(shè)用地處于閑置狀態(tài)，40％左右處于低效利用狀態(tài)，城市規(guī)劃整體容積率一般為0.4～0.45，而實(shí)際容積率不及規(guī)劃容積率的70％。若按低效利用相當(dāng)于1/4閑置，空閑地將占城市用地面積的15％。我國城市建筑容積率為0.45，而其他國家已經(jīng)達(dá)到1～3[9]。而各級開發(fā)區(qū)的土地可能更不值得珍惜。2004年全國省級以上開發(fā)區(qū)經(jīng)國家批準(zhǔn)規(guī)劃土地面積共200萬公頃，而已開發(fā)面積僅占規(guī)劃總面積的13.51％。即便在54個國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，以建筑容積率表示的土地利用強(qiáng)度也只有0.24；開發(fā)區(qū)已經(jīng)占用的土地平均只有57％得到有效利用，閑置土地的比例高達(dá)43％[10]。在農(nóng)村土地方面，目前全國農(nóng)村宅基地的閑置率達(dá)到了10％～15％，有的地區(qū)甚至高達(dá)30％④；“空心村”現(xiàn)象在農(nóng)村也較為普遍，尤其是中西部地區(qū)。如河南僅“空心村”閑置的土地至少有16.67萬公頃[11]，一些村落的“空心”面積約占整個居住面積的70％，“空心村”的住宅閑置率達(dá)到80％[12]。另據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心在全國的抽樣調(diào)查，全國農(nóng)村有45％的村里還有廢棄的舊房及宅基地，閑置宅基地占村莊居住總面積的10.4％[13]。
三是使用效果差。有資料表明，北京和上海工業(yè)用地每公頃產(chǎn)出分別為823萬元和522萬元(1999年)，而紐約、芝加哥工業(yè)用地效益分別為每公頃633萬美元和495萬美元(1988年)(張傳玖，2005)；全國耕地價值在20.9萬億～21.5萬億元之間，宅基地共值11.17萬億元⑤。這筆巨額的資產(chǎn)因?yàn)橥恋厮袡?quán)自由流動受限而沉淀。
四是城市土地的低效利用加劇城市建設(shè)用地短缺，強(qiáng)化征地沖動。近20年來，我國農(nóng)地的征用規(guī)模和速度不斷加大：“八五”時期為46.83萬公頃，“九五”時期為97.63萬公頃，“十五”時期為194.41萬公頃。而這些土地被征前有91.34％都是用于種植糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物，其中東部地區(qū)征用的糧食用地占征地總面積的62.08％，中部地區(qū)占62.71％，西部地區(qū)占56.6％⑥，足見征地對糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響。
2.模糊產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致農(nóng)民對耕地?cái)?shù)量保護(hù)不關(guān)心
現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，造成農(nóng)民對自己承包地的未來預(yù)期不樂觀，因而忍心讓承包地大片撂荒，甚至多年不去看一眼。垮塌、沖刷、沙化等導(dǎo)致大量耕地，尤其是旱地消失，這比耕地荒蕪更為可怕。據(jù)筆者在四川一些丘陵縣的調(diào)查，坡耕地因?yàn)樘_刷而減少的面積均占原有面積的20％～30％；水田的情況稍好一點(diǎn)，但因各種原因損毀的面積也近20％。
3.我國的耕地形勢嚴(yán)峻
資料表明，1997～2009年我國耕地凈減少820萬公頃，年均減少68.3萬公頃[14]。目前我國耕地面積只有12173.33萬公頃，離12000萬公頃的“紅線”只一步之遙。要實(shí)現(xiàn)2020年城市化率60％、工業(yè)化率70％的目標(biāo)，按現(xiàn)在的容積率和生產(chǎn)率水平，這173.33萬公頃建設(shè)用地根本無法支撐。另外，前幾年推出的城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”制度，更是加劇了地方政府占地，使耕地形勢雪上加霜。從2006年該制度實(shí)施以來，地方已經(jīng)由1653萬公頃的農(nóng)村居民用地置換了等面積(有可能超過這個面積)的耕地，以轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地⑦。而被城市建設(shè)用地指標(biāo)置換的農(nóng)村宅基地的復(fù)墾并不理想，一些地方的宅基地復(fù)墾率甚至不到50％。
(二)對耕地質(zhì)量保護(hù)的實(shí)際影響
1.對土壤理化特性的影響
由于耕地對承包戶而言并非恒產(chǎn)，因而農(nóng)民往往重使用、輕保護(hù)，用地不養(yǎng)地，比如連作不休耕、過度復(fù)種、化肥施用越來越多，有機(jī)肥使用逐步減少，造成水土流失，土壤板結(jié)，土層變薄，沙化、鹽堿化嚴(yán)重，土壤有機(jī)質(zhì)含量降低等問題。資料表明，我國目前水土流失和沙化面積分別占國土面積的37.2％和15％，鹽堿化耕地面積占總耕地面積的8％，干旱、半干旱地區(qū)已有40％耕地出現(xiàn)嚴(yán)重退化現(xiàn)象。全國耕地質(zhì)量平均等別為9.80等，等別總體偏低，生產(chǎn)能力大于15噸/公頃的耕地僅占6.09％，中低產(chǎn)土壤占耕地總面積的65％⑧。在土壤最肥沃的東北黑土區(qū)，坡耕地黑土層厚度已由開墾初期平均80～100厘米降到了20～40厘米，以每年0.3～1厘米的侵蝕速率減少。從開墾到現(xiàn)在，整個東北黑土區(qū)有機(jī)質(zhì)的含量下降了60％，并以每年千分之一的速度遞減，每年流失的土壤養(yǎng)分價值達(dá)5億～10億元⑨。
2.對地理位置及設(shè)施條件的影響
同樣是耕地占用和面積減少，但發(fā)生在不同的地方(地段)，對糧食安全的影響卻大不相同。人類文明進(jìn)步的結(jié)果產(chǎn)生了城市，而城市總是選擇建在地形地勢條件、土壤肥力、水利及耕作條件最為優(yōu)越的地方，而這些地方往往也是糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最適地區(qū)。本來城市擴(kuò)張與糧食安全就存在天然的沖突，如果城市擴(kuò)張和圈地的沖動缺乏有效制約，那么1.2億公頃耕地紅線被突破的同時，我國糧食安全保障的根基(即最肥沃、設(shè)施最完善、最適合糧食生產(chǎn)的基本農(nóng)田)將徹底動搖。至于中央政府嚴(yán)控耕地占用、嚴(yán)保糧食安全的“占補(bǔ)平衡”、“增減掛鉤”制度，所占的大都是最好的土地，無論是土壤、灌溉、地形地勢、道路，還是其他的基礎(chǔ)設(shè)施，都是糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最佳區(qū)域。而補(bǔ)的、增的土地，作為任何經(jīng)濟(jì)理性人，包括地方政府都會選擇在偏遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)，但這些地方往往并不是糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最佳區(qū)域。
3.缺乏排他性與安全性在較大程度上導(dǎo)致了耕地污染
目前我國污染土壤已經(jīng)占到耕地面積的1/5⑩，尤其是重金屬污染。來自環(huán)保部和國土資源部的資料表明，重金屬至少污染我國10％耕地，其中珠三角40％農(nóng)用地重金屬超標(biāo)，全國每年僅因重金屬污染而減產(chǎn)糧食1000多萬噸，被重金屬污染的糧食每年也多達(dá)1200萬噸，足以每年多養(yǎng)活4000多萬人，合計(jì)經(jīng)濟(jì)損失至少200億元(11)。在21世紀(jì)的中國，糧食和農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全性在某種程度上甚至超過了數(shù)量安全性。
(三)對種糧農(nóng)民的影響
1.使種糧農(nóng)民數(shù)量減少
不可否認(rèn)，農(nóng)村人口與勞動力減少，尤其是種糧農(nóng)民減少，主要原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的比較收益過低，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，農(nóng)村生活環(huán)境和品質(zhì)不佳等，而與土地產(chǎn)權(quán)制度沒有必然聯(lián)系。但模糊產(chǎn)權(quán)及其治理結(jié)構(gòu)缺陷卻導(dǎo)致耕地被過度征用，從而使大量的農(nóng)民被動失地。按目前農(nóng)村人口6.74億、耕地1.2173億公頃計(jì)。國家征用1公頃耕地將增加近6名失地農(nóng)村人口。耕地的喪失和種糧農(nóng)民的流失對糧食安全而言無疑是釜底抽薪。本來工業(yè)化、城市化就已經(jīng)使農(nóng)村人口空心化、老齡化，征地型種糧農(nóng)民的大量流失更會使我國的糧食安全形勢雪上加霜。
2.使種糧農(nóng)民質(zhì)量下降
由于政府征用的往往都是好地，比如城市郊區(qū)土地、平原或者平壩區(qū)土地，以及交通、市場、耕作條件俱佳的土地。而附著于上的農(nóng)民往往素質(zhì)更高。以四川省為例，目前成都平原地區(qū)中專文化程度占總?cè)丝诘?0％，比丘陵地區(qū)高7個百分點(diǎn)；而文盲人口僅4.6％，比丘區(qū)低2.4個百分點(diǎn)[15]。這些土地被占用后，糧食安全根基的土地和勞動力不得不隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而向更偏遠(yuǎn)的地區(qū)推進(jìn)。這些偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地潛力和勞動力素質(zhì)能否支撐未來對數(shù)量和質(zhì)量要求更高的糧食安全體系，值得探討。
3.影響種糧能力與積極性
耕地與勞動力只是糧食安全保障體系的客觀基礎(chǔ)或者外因，而種糧食農(nóng)民積極性才是糧食安全的真正推動力或者內(nèi)因。如果糧食生產(chǎn)無利可圖，農(nóng)民都不愿意種糧食，那么耕地和勞動力再多也無益處。在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”制度下，為獲取農(nóng)民的宅基地以換取更優(yōu)越位置耕地的開發(fā)指標(biāo)，農(nóng)民被安排“集中居住”，很多農(nóng)民還被“請”上了高樓。如果他們不再從事農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)，這是糧食安全有生力量的真正流失。如果他們還想繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)，在居住地與耕地相距比較遠(yuǎn)的情況下，其種糧積極性必然會受到較大影響。
四、對策建議
對我國這樣一個人口眾多的國家，糧食安全保障應(yīng)該主要依靠國內(nèi)糧食生產(chǎn)。糧食生產(chǎn)的根基是耕地，包括耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量。而現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度安排的缺陷會導(dǎo)致我國耕地資源的流失，不利于我國糧食安全保障。因此，為確保我國糧食安全，應(yīng)從以下方面著手：
(一)長久之計(jì)：改革土地產(chǎn)權(quán)制度
主要從所有權(quán)和使用權(quán)兩個方面進(jìn)行改革。在所有權(quán)層面，考慮到我國的具體國情，認(rèn)為還是應(yīng)該堅(jiān)持土地公有制；在使用權(quán)方面，建議實(shí)行永佃制。也就是說，所有權(quán)公有基礎(chǔ)上的使用權(quán)永佃制是我國土地制度改革的基本方向。雖然提出的土地產(chǎn)權(quán)與現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度都是所有權(quán)公有，但兩種產(chǎn)權(quán)有著本質(zhì)的區(qū)別：第一，在未來土地產(chǎn)權(quán)制度框架下，土地的所有權(quán)已經(jīng)絕對地虛化，即名義化、概念化。而在現(xiàn)行公有制框架下，代理人無論是政府，還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(村委會等)行使的都是實(shí)權(quán)。因而新制度可以有效地避免真正的所有者所有權(quán)虛化，代理人(組織)行政化的問題。第二，使用權(quán)長期化和物權(quán)化。可以考慮999年的使用期限，在此時期內(nèi)土地使用者可以買賣、抵押、繼承使用權(quán)，使土地真正變?yōu)橘Y產(chǎn)和恒產(chǎn)，有利于土地資源的保護(hù)和可持續(xù)性利用。由于我國的土地公有制具有兩種形態(tài)，因而也存在全民所有制基礎(chǔ)上的永佃制和集體基礎(chǔ)上的永佃制兩種選擇。二者各有優(yōu)劣，權(quán)衡之下傾向于全民所有或國有基礎(chǔ)上的土地使用權(quán)永佃制。不管是全民永佃，還是集體永佃，關(guān)鍵看所有權(quán)是否真正虛化。而永佃制成功的最基本條件是法制，因此有必要對相關(guān)法律如《土地管理法》等進(jìn)行修改。
(二)當(dāng)務(wù)之急：完善耕地保護(hù)制度
完善耕保制度的主要思路是：第一，耕地保護(hù)主體與征地主體適當(dāng)分離。在現(xiàn)行體制下，要找出真正獨(dú)立于政府的第三方是不可能的，因而中短期內(nèi)還是主要依靠地方政府保護(hù)耕地，但可以逐步還權(quán)于民(土地的真正所有者)，通過法律賦予民眾保護(hù)土地的權(quán)利。第二，弱化地方政府占地動機(jī)。一是改革現(xiàn)行的官員政績考核體系：弱化GDP，強(qiáng)化民眾的幸福感；弱化上級考核，加強(qiáng)基層民眾考核；既考核成果，更考核成本與代價；注重長期考核，尤其是建立政府及主要官員對投資決策失誤長期負(fù)責(zé)的體制。建議把耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的考核也納入“一票否決”的范疇。二是轉(zhuǎn)變政府職能，由經(jīng)濟(jì)型、管制型政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣汀⒎?wù)型政府。三是按照公共財(cái)政框架，科學(xué)、合地理劃分中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍。建議按照財(cái)政收入的比例分?jǐn)傊醒牒偷胤降氖聶?quán)。四是將地方政府所有的土地收益全部上繳中央，或者中央管理地方使用，打破“低價征地—高價賣地—征地狂熱—耕地流失”惡性循環(huán)。第三，限制政府的征地權(quán)利，嚴(yán)格監(jiān)督政府的征地行為。
來源：《改革》2011年第12期
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 農(nóng)村土地和鄉(xiāng)村發(fā)展
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