關(guān)鍵詞:美國(guó)農(nóng)業(yè)；生態(tài)補(bǔ)償；法律體系；法律機(jī)制；經(jīng)驗(yàn)借鑒
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了顯著的發(fā)展，人民生活水平出現(xiàn)了翻天覆地的變化，作為超級(jí)人口大國(guó)的中國(guó)，以不到世界9%的耕地養(yǎng)活了世界近21%的人口，可謂一個(gè)奇跡，農(nóng)業(yè)發(fā)展不論從種植、培育、管理等方面都實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。但是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)文化、行為以及結(jié)果不斷發(fā)展過(guò)程中，也出現(xiàn)了許多環(huán)境問(wèn)題，尤其是在水、大氣、土壤等方面出現(xiàn)了大量生態(tài)污染，如何有效解決農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題，使農(nóng)業(yè)和環(huán)境更加和諧可持續(xù)發(fā)展成為當(dāng)今世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要議題[1]。
美國(guó)在農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中也遇到過(guò)類似的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐和積累，在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律體系建設(shè)方面已經(jīng)非常完善，在政府和市場(chǎng)雙向機(jī)制中，給予了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償極大的靈活性，完善的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、法律體現(xiàn)以及市場(chǎng)調(diào)節(jié)創(chuàng)新手段，在有效治理農(nóng)業(yè)污染方面取得了卓越的成績(jī)。中國(guó)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的發(fā)展相對(duì)滯后，近幾年才開(kāi)始意識(shí)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展中的矛盾，而農(nóng)業(yè)是具有公益屬性的產(chǎn)業(yè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境不應(yīng)該只由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者來(lái)承擔(dān)，需要從農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)服務(wù)價(jià)值體系進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制，從界定、主體、實(shí)施、資金以及相關(guān)配套政策、法律方面全面覆蓋[2]，才能形成長(zhǎng)效、穩(wěn)定的模式，有利于中國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的長(zhǎng)久發(fā)展。
1、生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)涵及其發(fā)展
生態(tài)補(bǔ)償概念的提出最早是基于自然生態(tài)系統(tǒng)平衡發(fā)展的規(guī)律，側(cè)重在生態(tài)層面實(shí)現(xiàn)能量、物質(zhì)的守恒，促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境的修復(fù)和凈化，被稱為狹義的生態(tài)補(bǔ)償。但是隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)中人的行為，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償不僅應(yīng)該包括對(duì)生態(tài)功能和質(zhì)量的補(bǔ)償，還應(yīng)該包含對(duì)環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)或因此而失去公平的發(fā)展機(jī)會(huì)等利益群體的補(bǔ)償，被稱為廣義生態(tài)補(bǔ)償。
由于不同的國(guó)家歷史發(fā)展的過(guò)程不同，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫庖泊嬖谖幕砟钌系牟町悾虼耍鷳B(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展呈現(xiàn)了多元化的趨勢(shì)。美國(guó)是世界上較早提出農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償概念的國(guó)家，在實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度方面具有較長(zhǎng)的歷史。從20世紀(jì)30年代開(kāi)始，美國(guó)開(kāi)始注重農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境之間的和諧發(fā)展，并且在制度和立法方面逐漸加強(qiáng)，1956-1985年先后出臺(tái)了《土壤銀行計(jì)劃》《耕地保護(hù)計(jì)劃》《耕地調(diào)整計(jì)劃》《土壤和水資源保護(hù)法》《清潔水法案》等方面的法律和政策，2002年農(nóng)業(yè)法授權(quán)農(nóng)業(yè)部實(shí)施土地休耕、濕地保護(hù)、草地保育、水土保持、環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)、野生生物棲息地保護(hù)等方面的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼項(xiàng)目。美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度大致經(jīng)歷了3個(gè)階段：第一階段，主要是政府主導(dǎo)和控制階段，這一階段生態(tài)補(bǔ)償制度并不完善，主要通過(guò)一些政策和立法來(lái)強(qiáng)制實(shí)施，由政府承擔(dān)補(bǔ)償服務(wù)費(fèi)用。第二階段，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)入了政府和市場(chǎng)雙重激勵(lì)的過(guò)渡階段，這一階段開(kāi)始逐步將經(jīng)濟(jì)杠桿融入到生態(tài)補(bǔ)償改革當(dāng)中，建立了一些稅收、租金以及補(bǔ)貼等各項(xiàng)原則和標(biāo)準(zhǔn)，一方面得到了民眾的廣泛認(rèn)可，另一方面也加強(qiáng)了社會(huì)各界對(duì)于生態(tài)保護(hù)的意識(shí)。第三階段，是生態(tài)補(bǔ)償?shù)木?xì)化運(yùn)作階段，這一階段由于生態(tài)補(bǔ)償理論、生態(tài)立法等日趨完善，生態(tài)補(bǔ)償在主體、類別、程序、內(nèi)容等都得到了有效延伸，并且生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问礁佣鄻踊蛣?chuàng)新，利益相關(guān)方建立了良好的溝通橋梁和機(jī)制，使得生態(tài)補(bǔ)償更加靈活、自愿，進(jìn)一步繁榮了生態(tài)補(bǔ)償制度。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償[3]是生態(tài)補(bǔ)償中為了區(qū)別分類而定義的與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的以及在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為過(guò)程中對(duì)環(huán)境造成破壞而進(jìn)行的補(bǔ)償，其原則和標(biāo)準(zhǔn)也是基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)目蚣埽攸c(diǎn)是解決農(nóng)業(yè)面源污染、土壤污染、侵占其他生態(tài)系統(tǒng)等問(wèn)題，通過(guò)建立法律機(jī)制體系，引導(dǎo)有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境和約束破壞行為，并利用經(jīng)濟(jì)杠桿實(shí)現(xiàn)利益再分配的補(bǔ)償過(guò)程。
2、中美農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)比較
農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究具備非常深厚的理論基礎(chǔ)，從生態(tài)學(xué)角度分析包括生態(tài)平衡理論、可持續(xù)發(fā)展理論、環(huán)境外部性理論等，從法學(xué)、哲學(xué)角度分析包括公共物品理論、生態(tài)安全理論，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)角度分析包括環(huán)境資本論、公平與效益理論等[4]。美國(guó)是較早開(kāi)始農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰?guó)家，制度發(fā)展較為完善，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也非常豐富，其體系的建立實(shí)際上正是從上述不同的理論層面逐步架構(gòu)和完善起來(lái)的。也就是說(shuō)，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的內(nèi)容內(nèi)涵必然反映出農(nóng)業(yè)補(bǔ)償機(jī)制在生態(tài)學(xué)、法學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)等各層面的意義，包括補(bǔ)償界限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序以及管理監(jiān)督等要素[4]。通過(guò)中美兩國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)法律機(jī)制的對(duì)比研究，學(xué)習(xí)美國(guó)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)償方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，能夠有效推動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)一步開(kāi)展。
2.1農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償界限
農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的目的是為使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為造成的環(huán)境破壞能夠得到有效保護(hù)和補(bǔ)償而配套的保障政策和法律約束，在社會(huì)公平和正義的基礎(chǔ)上將開(kāi)發(fā)者、使用者、破壞者、保護(hù)者等相關(guān)利益方的外部行為內(nèi)部化，用經(jīng)濟(jì)的杠桿調(diào)節(jié)系統(tǒng)內(nèi)部的平衡，通過(guò)生態(tài)服務(wù)費(fèi)補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償稅收等多種形式改善修復(fù)環(huán)境，打造農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，并且對(duì)因?yàn)楸Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境而失去農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)會(huì)的地區(qū)和農(nóng)民補(bǔ)償失去的機(jī)會(huì)成本。因此，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕缦迲?yīng)該包括兩部分，一部分為生態(tài)界限，另一部分為補(bǔ)償界限。
農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償行為的發(fā)生是一個(gè)雙向行為，補(bǔ)償?shù)慕缦薨ㄑa(bǔ)償主體、補(bǔ)償受體的范圍，也就是說(shuō)，補(bǔ)償?shù)闹黧w和受體必須同時(shí)出現(xiàn)，否則就不能完成補(bǔ)償動(dòng)作。由于美國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展較早，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫飧由羁蹋裕谏鷳B(tài)補(bǔ)償主體、受體的認(rèn)定上更加符合市場(chǎng)原則，充分保障了“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償；誰(shuí)破壞、誰(shuí)修復(fù)；誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)行權(quán)”，其中“誰(shuí)”可以包括自然人、企業(yè)、社會(huì)組織以及政府，即補(bǔ)償?shù)闹黧w、受體認(rèn)定原則只依據(jù)法律層面上的義務(wù)權(quán)利關(guān)系，對(duì)“誰(shuí)”的屬性不做限定。因此，美國(guó)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償主體、受體很多元，而且可以互為主體受體。如政府可以作為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，利用國(guó)家公共支付體系對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)地區(qū)周圍的人民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，減少農(nóng)業(yè)耕地對(duì)農(nóng)業(yè)的侵蝕和破壞，同時(shí)政府也可以作為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖荏w，對(duì)使用農(nóng)業(yè)自然資源的企業(yè)、組織、個(gè)人征收環(huán)境服務(wù)費(fèi)以及環(huán)境稅等。另一方面，美國(guó)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償主體、受體認(rèn)定的過(guò)程中，會(huì)全面考慮各方利益群體，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)者、使用者、保護(hù)者、管理者以及公共服務(wù)者（政府）。而中國(guó)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方面的制度和立法，更加體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生態(tài)資源公共物品的屬性，從不同階段的法律法規(guī)中可以看到，補(bǔ)償?shù)闹黧w基本可以分為3類：國(guó)家，某級(jí)政府，相關(guān)行政職能機(jī)關(guān)。補(bǔ)償主體單一而且界定模糊，受體在提出賠償后經(jīng)常出現(xiàn)找不到具體實(shí)施的補(bǔ)償主體。補(bǔ)償受體對(duì)于間接保護(hù)者和管理者以及相關(guān)上游利益群體覆蓋較少，造成部分補(bǔ)償受體遺漏。可以看出，中國(guó)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方面起步較晚，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，加之人口數(shù)量大，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者往往不具備補(bǔ)償能力，因此常常是由國(guó)家直接對(duì)生態(tài)系統(tǒng)直接補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)闹魇荏w都相對(duì)單一、缺乏多樣性，而近幾年提出的縱橫交錯(cuò)轉(zhuǎn)移支付的措施在實(shí)施過(guò)程中[5]，補(bǔ)償受體也不是非常明晰，沒(méi)有指出補(bǔ)償受體的范圍和劃定原則。補(bǔ)償主受體的單一其實(shí)是由于補(bǔ)償形式單一造成的。
2.2農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償作為一種支付行為必然要有支付的參照標(biāo)準(zhǔn)，成本的計(jì)算目前根據(jù)生態(tài)功能服務(wù)的價(jià)值、生態(tài)治理恢復(fù)成本，生態(tài)補(bǔ)償受體對(duì)生態(tài)保護(hù)投入成本，但是由于各個(gè)國(guó)家和地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)等方面的差異，導(dǎo)致世界上目前還沒(méi)有一套成熟可復(fù)制的標(biāo)準(zhǔn)或計(jì)算方法，而且在實(shí)際操作過(guò)程中也有很大難度。
農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在3個(gè)層次建立：第一，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而造成生態(tài)環(huán)境損失動(dòng)態(tài)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。第二，農(nóng)業(yè)行為而造成的生態(tài)破壞補(bǔ)償計(jì)算方法。第三，不同地區(qū)的差異性。美國(guó)在農(nóng)業(yè)生態(tài)價(jià)值體系研究工作開(kāi)展的較早，包括環(huán)境資源實(shí)物統(tǒng)計(jì)量、資源耗減、損失估價(jià)等，通過(guò)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)及時(shí)監(jiān)測(cè)生態(tài)環(huán)境中各項(xiàng)指標(biāo)體系，從定性逐步過(guò)渡到定量研究，也為科學(xué)判斷環(huán)境收益損失奠定了基礎(chǔ)。在計(jì)算方法方面，美國(guó)主要根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果估算要恢復(fù)到一定的功能指標(biāo)需要投入多少成本，同時(shí)也參考地域性的差異和時(shí)間動(dòng)態(tài)差異，并且主體受體之間存在一定的博弈。1997-2001年美國(guó)實(shí)施環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目（EQIP）的時(shí)候，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)的確定為兩個(gè)：一是對(duì)計(jì)劃實(shí)施的成本的分擔(dān)比例；二是考察對(duì)計(jì)劃的執(zhí)行情況，如果效果比較好，激勵(lì)性的補(bǔ)貼就會(huì)相對(duì)比較多，而各州可根據(jù)自己的情況，對(duì)成本分擔(dān)比例和激勵(lì)的補(bǔ)貼比例做出一定的調(diào)整。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即租金率是一個(gè)因地因時(shí)而異的數(shù)值，因此，最終的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是多種因素合力的結(jié)果。
中國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用的是機(jī)會(huì)成本法，基本由政府來(lái)進(jìn)行評(píng)估，“一刀切”現(xiàn)象較為突出，補(bǔ)償受體參與程度低，同時(shí)導(dǎo)致不同的地區(qū)會(huì)出現(xiàn)補(bǔ)償不足或過(guò)度補(bǔ)償。
2.3農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償程序
農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)某绦?/span>[5]主要包括補(bǔ)償啟動(dòng)、補(bǔ)償實(shí)施以及補(bǔ)償時(shí)效，是從法律和制度的約束性層面給予農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償能夠有效實(shí)施下去的保障，同時(shí)加以規(guī)范農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鱾€(gè)環(huán)節(jié)，是補(bǔ)償主體、補(bǔ)償受體主張權(quán)利義務(wù)的途徑。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償啟動(dòng)是補(bǔ)償程序的源頭，一般分為依職權(quán)啟動(dòng)和依申請(qǐng)啟動(dòng)，兩者的區(qū)別主要在于前者是根據(jù)法律或政策主動(dòng)提出對(duì)受體進(jìn)行補(bǔ)償，而后者是受體根據(jù)自己承擔(dān)了義務(wù)提出享有權(quán)利和補(bǔ)償?shù)纳暾?qǐng)。美國(guó)主要采用依申啟動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償程序，由于美國(guó)的主體、受體以及補(bǔ)償形式都沒(méi)有嚴(yán)格意義的限制，只要能夠有效實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益群體平衡即可，因此，多樣性決定了美國(guó)的補(bǔ)償程序主要是基于市場(chǎng)行為，那么任何相關(guān)人員都可以參與，申請(qǐng)人需要對(duì)自己的申請(qǐng)做出詳細(xì)的闡述，政府和機(jī)構(gòu)只需要根據(jù)補(bǔ)償申請(qǐng)人提出的申請(qǐng)內(nèi)容進(jìn)行審核、評(píng)估以及程序的流轉(zhuǎn)。
中國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償程序啟動(dòng)方面可以說(shuō)鮮為人知，在法律法規(guī)中也很少做出明確的要求，啟動(dòng)由誰(shuí)發(fā)起、如何啟動(dòng)、必要手續(xù)等都沒(méi)有涉及，主要由于中國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知還停留在是一種行政行為的理解上。
農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施主要是指實(shí)施過(guò)程中采用的方式和標(biāo)準(zhǔn)，也就是說(shuō)在如何補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。不可否認(rèn)，任何一個(gè)國(guó)家的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)都屬于國(guó)家領(lǐng)土的一部分，在農(nóng)業(yè)治理和保護(hù)上負(fù)有絕對(duì)的主導(dǎo)和責(zé)任，因此，政府作為補(bǔ)償主體是最為普遍的現(xiàn)象，政府通常采用的補(bǔ)償方式有資金、物資、政策以及技術(shù)[5]等，資金和物資作為直接補(bǔ)償提高補(bǔ)償受體的資本能力生產(chǎn)能力，政策和技術(shù)作為間接補(bǔ)償引導(dǎo)和激勵(lì)補(bǔ)償受體具有更好的可持續(xù)性。
美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償采用的是政府和市場(chǎng)相結(jié)合的方式，政府主要構(gòu)建政策、法律以及流程等補(bǔ)償體系，而實(shí)際實(shí)施操作更注重發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)的機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制能夠更好地優(yōu)化和合理配置資源，給市場(chǎng)提供足夠的靈活性，如農(nóng)業(yè)銀行補(bǔ)償制度、農(nóng)業(yè)租賃、替代補(bǔ)償、交易買賣等，當(dāng)然這些與美國(guó)資本主義社會(huì)制度的根源有著必然的聯(lián)系。同時(shí)，美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償支付體系較為完善，建立了縱橫交錯(cuò)的支付體系，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段有效實(shí)現(xiàn)地區(qū)上下游之間的橫向補(bǔ)償，積極促進(jìn)上游農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)域改善生態(tài)質(zhì)量，減少因機(jī)會(huì)成本較高而造成的發(fā)展緩慢，打造補(bǔ)償循環(huán)體系。中國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償主要為政府補(bǔ)償，直接補(bǔ)償通過(guò)財(cái)政體系進(jìn)行撥付，間接補(bǔ)償通過(guò)政策和技術(shù)引導(dǎo)、激勵(lì)，在這方面與美國(guó)有相似性，但是在市場(chǎng)方面還很欠缺，造成資金渠道來(lái)源單一，不足以滿足中國(guó)廣闊的農(nóng)業(yè)區(qū)域補(bǔ)償需求，市場(chǎng)資本沒(méi)有進(jìn)入到農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償體系，資源配置的效率大打折扣。雖然近幾年中國(guó)也在不斷通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制激發(fā)補(bǔ)償方式多樣性，如土地流轉(zhuǎn)、異地開(kāi)發(fā)、水權(quán)交易等，但是整體比重非常小，其作用明顯不足。而在支付方面，轉(zhuǎn)移支付體系也不夠成熟，應(yīng)該加大農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償科目在橫向支付中所占的比重，如建立專項(xiàng)基金等。
農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償時(shí)限主要是指農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹芷冢袊?guó)主要采用的是一次性事前支付補(bǔ)償，這種方式補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、程序的開(kāi)展基本由政府完全主導(dǎo)，雖然削弱了補(bǔ)償受體的參與性，但筆者認(rèn)為這符合中國(guó)的基本國(guó)情，因?yàn)橹袊?guó)的農(nóng)民數(shù)量多，涉及的利益方體量龐大。美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償時(shí)限也較為多樣，可以事后一次性支付，也可以根據(jù)協(xié)議或合同按一定的周期進(jìn)行補(bǔ)償，其特點(diǎn)在于事后補(bǔ)償和協(xié)商補(bǔ)償，補(bǔ)償評(píng)估更加科學(xué)，時(shí)限更加靈活。
2.4農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償管理和監(jiān)督
農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償管理必須由相應(yīng)的部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行響應(yīng)，美國(guó)在這方面主要體現(xiàn)的是集權(quán)和分權(quán)的思想，強(qiáng)調(diào)垂直和橫向雙重管理，保證了生態(tài)補(bǔ)償體系的關(guān)聯(lián)性和整體性，融合了不同的利益群體，同時(shí)又設(shè)置了牽頭主管部門，在提出農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償申請(qǐng)之后，即可由主管部門進(jìn)行處理，其他部門配合工作，各個(gè)部門權(quán)責(zé)分類清晰，能更加高效地發(fā)揮綜合治理和管理職能，也有利于更多利益方參與進(jìn)來(lái)。而中國(guó)生態(tài)管理體系鏈被分割得較為嚴(yán)重，難以形成統(tǒng)一的合力，一方面主管機(jī)構(gòu)的認(rèn)定不夠清晰，牽頭部門的權(quán)限劃分混亂，各部門都是基于從本部門的利益出發(fā)，大大降低了生態(tài)補(bǔ)償?shù)男剩P者認(rèn)為其中的本質(zhì)在于對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫獠粔蛏羁蹋瑔?dòng)生態(tài)補(bǔ)償時(shí)沒(méi)有主線，不能達(dá)成共識(shí)。監(jiān)督方面中國(guó)目前還沒(méi)有建立專門的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督部門，補(bǔ)償整鏈缺乏相應(yīng)的監(jiān)督反饋機(jī)制，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男畔㈦y以收集，造成了補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估、補(bǔ)償?shù)男Ч⒀a(bǔ)償?shù)臅r(shí)限等都無(wú)法反饋給管理部門，造成了有些部門工作懈怠，補(bǔ)償?shù)墓_(kāi)性較差。美國(guó)也經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督空白的歷史，為了能夠有效跟進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行檢查，美國(guó)建立了生態(tài)考評(píng)機(jī)制，考評(píng)的結(jié)果會(huì)與相關(guān)利益群體的利益直接掛鉤，通過(guò)獎(jiǎng)懲機(jī)制快速完善了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督的閉環(huán)機(jī)制。綜上所述可以看出，中美兩國(guó)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)?個(gè)要素方面還是存在較大的差別，表1對(duì)中美兩國(guó)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制特點(diǎn)的差異性進(jìn)行了對(duì)比。
3、堅(jiān)持司法、政府以及市場(chǎng)相結(jié)合制度體系架構(gòu)
通過(guò)對(duì)比中美農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以看出農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的眾多要素需要能夠有效發(fā)揮其作用，才能夠極大地激發(fā)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行活力，這里包括理念的創(chuàng)新、形式的創(chuàng)新、管理的創(chuàng)新以及立法的創(chuàng)新等[6]。中國(guó)需要借鑒美國(guó)成熟先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體系中的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國(guó)的基本國(guó)情，按照“司法約束、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)創(chuàng)新”的原則，構(gòu)建中國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體系架構(gòu)。
第一，完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法。任何制度的有效實(shí)施都離不開(kāi)法律的強(qiáng)制約束，應(yīng)該盡快出臺(tái)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法，研究起草補(bǔ)償法中相關(guān)的準(zhǔn)則，通過(guò)法律一方面督促制度運(yùn)行規(guī)范，另一方面也有了配套保障。
第二，政府和市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償體系中應(yīng)該相互結(jié)合、相輔相成。政府應(yīng)該更好地建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的平臺(tái)，整合優(yōu)化相關(guān)管理部門、明確權(quán)責(zé)，積極響應(yīng)各方利益，保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧鞒添樌麊?dòng)、實(shí)施以及監(jiān)督，同時(shí)改善目前的補(bǔ)償支付體系，使農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償公開(kāi)、公平、公正。積極將市場(chǎng)引入農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)中，增加補(bǔ)償方式的多樣性，拓寬資金來(lái)源的范圍，有效調(diào)動(dòng)市場(chǎng)各方力量積極參與到農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)中。美國(guó)在20世紀(jì)70年代實(shí)施了“濕地銀行”計(jì)劃，建立起多家具備專業(yè)技能和資質(zhì)的“濕地銀行”，造成濕地破壞的占用者只需向“濕地銀行”提供資金，便以合理的市場(chǎng)價(jià)格通過(guò)信貸方式獲得一處可供替代的濕地以彌補(bǔ)自己的開(kāi)發(fā)占用行為對(duì)濕地造成的損失。從美國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч梢钥闯觯袌?chǎng)杠桿的力量對(duì)于發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償有著重要的意義，對(duì)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償也不例外。
第三，構(gòu)建協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償行為從社會(huì)經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，是一種社會(huì)關(guān)系的反映，必然是主體和受體等利益方平衡的結(jié)果，只有得到各方廣泛的認(rèn)可才能更有利于制度的實(shí)施，并且在參與互動(dòng)的過(guò)程中，提高了民眾關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)的認(rèn)知，提高了民眾農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢庾R(shí)，使生態(tài)補(bǔ)償能夠得到社會(huì)的認(rèn)同。美國(guó)所謂的公眾參與不局限于問(wèn)卷調(diào)查、宣傳教育等淺層次階段，其有著深層次或者更加實(shí)際的行動(dòng)。美國(guó)憲法第5條修正案提出“政府采用限制性措施之前，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，并允許當(dāng)事人向法院提起訴訟”。美國(guó)的聽(tīng)證能夠確保公眾參更加廣泛的參與，有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮侠怼⑵胶獍l(fā)展。
第四，補(bǔ)償體系科學(xué)量化。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的有些環(huán)節(jié)，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估手段、補(bǔ)償監(jiān)督等，應(yīng)該建立相應(yīng)的方法或指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)由定性到定量的精細(xì)化補(bǔ)償機(jī)制。
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中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：世界農(nóng)業(yè)
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