【摘 要】公共財政與農(nóng)村改革發(fā)展密不可分。改革開放30年來，我國公共財政對農(nóng)村改革的發(fā)展的支持，經(jīng)歷了逐步深化提高的過程，不論從指導思想、方針政策或是資金支出方面都取得了可喜的成就，但同時也存在一些不足。新時期公共財政應根據(jù)十七屆三中全會精神與部署，在已有支農(nóng)成就與經(jīng)驗的基礎上，加大對“三農(nóng)”的政策、資金支持力度，通過支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)村中小學教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村土地制度與金融制度創(chuàng)新等六方面，來推動農(nóng)村改革的深入發(fā)展。
【關鍵詞】公共財政；農(nóng)村改革；“三農(nóng)”問題
引言
改革開放30年來，我們黨不斷推進農(nóng)村的改革發(fā)展進程，實施了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的方針政策，使我國廣大農(nóng)村的面貌發(fā)生了歷史性巨大變化，開辟了中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。我國農(nóng)村改革發(fā)展在取得巨大成就的同時，仍然面臨不少矛盾與問題，最突出的就是城鄉(xiāng)二元結構的矛盾。黨中央基于對這一問題的透徹認識和深刻把握，于2008年10月召開第十七屆中央委員會第三次全體會議，把會議議題定為“研究推進農(nóng)村改革發(fā)展問題”，審議并通過了《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》對當前我國農(nóng)村改革發(fā)展的歷史方位做了科學論斷，全面描述了農(nóng)村未來的憧憬，勾勒了新一輪農(nóng)村改革發(fā)展的路線，布置了農(nóng)村改革發(fā)展的制度保障，提出了徹底破解城鄉(xiāng)二元結構的主要措施。特別指出的是，《決定》英明地指出要推進農(nóng)村土地制度的變革，這恰好抓住了農(nóng)村改革發(fā)展的核心。因為它賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，可以充分地發(fā)揮農(nóng)民的主體作用與勞動積極性，大大激活農(nóng)業(yè)發(fā)展力，提高農(nóng)民收入和購買力，拓寬農(nóng)村廣大市場，這些對于建設社會主義新農(nóng)村，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展具有深遠意義。所以說，《決定》乃是進一步推進我國農(nóng)村改革發(fā)展的行動綱領。
如果說1978年黨的十一屆三中全會實行改革開放是我國政治、經(jīng)濟領域的全面突破，那么2008年黨的十七屆三中全會則是改革開放和農(nóng)村改革發(fā)展進程中的一個新的、具有劃時代意義的轉(zhuǎn)折點。因此，我們要做好公共財政工作，必須根據(jù)黨的十七屆三中全會精神，正確認識公共財政與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的關系，擴大公共財政的覆蓋范圍，加快實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化目標，從而促進農(nóng)村現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟的持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)發(fā)展。
一、公共財政與“三農(nóng)”關系
（一）公共財政
公共財政是社會主義市場經(jīng)濟條件下國家財政的一種運行模式，是國家或政府滿足公共需要的一種經(jīng)濟行為。在本質(zhì)上，它是以國家為主體的“取之于民，用之于民”的分配關系。從出發(fā)點和歸宿點來看，它應市場主體的需要而產(chǎn)生，為滿足市場主體的公共需要而存在。公共財政作為國民收入（或GDP）再分配的重要手段和提供公共產(chǎn)品的具體模式，在處理利益分配關系，充分調(diào)動各方面積極性，以及解決“三農(nóng)”問題的歷史進程中擔當著重要角色。公共財政是建設社會主義新農(nóng)村的重要物質(zhì)基礎，是促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收及農(nóng)村社會發(fā)展的體制保障，是解決“三農(nóng)”問題的必由之路。（鄧子基，2006）
（二）“三農(nóng)”問題
“三農(nóng)”問題，即“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題。其中主要是農(nóng)業(yè)問題，即如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)產(chǎn)、增產(chǎn)及自我健康發(fā)展；關鍵是農(nóng)民增收問題，即如何提高農(nóng)民收入，增加農(nóng)民收入在國民總收入（或GDP）中的占有份額；載體是農(nóng)村問題，農(nóng)村是農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收的主要場所和環(huán)境支撐。“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題是一個辯證的統(tǒng)一體，要想解決“三農(nóng)”問題，必須強調(diào)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，做到統(tǒng)籌兼顧，不能顧此失彼。任何割裂農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村生存環(huán)境改善以及農(nóng)民生活質(zhì)量提高的整體聯(lián)系，片面強調(diào)某一方面而忽視其他方面的政策措施，其結果往往不利于“三農(nóng)”問題的解決。（鄧子基，2006）
（三）公共財政與“三農(nóng)”的關系
農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展與整個國家經(jīng)濟發(fā)展息息相關。國家經(jīng)濟發(fā)展了，財力增加了，公共財政就強大，就可以拿出更多的財政資金支持“三農(nóng)”。有了公共財政的支持，農(nóng)村發(fā)展了，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)了，農(nóng)民增收了，那么農(nóng)民的消費需求就會增加，就會刺激消費，從而促進國內(nèi)工業(yè)品的生產(chǎn)，又會促進城市的發(fā)展進步，最終促進國家整體經(jīng)濟的發(fā)展。因此，農(nóng)村發(fā)展、城市發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展和公共財政發(fā)展之間是相互依存、互為作用的統(tǒng)一體。公共財政對“三農(nóng)”的“取”和“予”將直接影響到農(nóng)業(yè)能否增產(chǎn)，農(nóng)村能否發(fā)展，農(nóng)民能否增收。所以，公共財政對于“三農(nóng)”要堅持“多予”和“少取”的方針，即增加對“三農(nóng)”的支出，減少對“三農(nóng)”的汲取。
公共財政主要投資于公共產(chǎn)品領域，因此，公共財政能否投資于農(nóng)業(yè)，就要看農(nóng)業(yè)是否具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題專家溫鐵軍認為，由于我國農(nóng)業(yè)的特殊性，決定了我國的農(nóng)業(yè)具有相當大的公共產(chǎn)品性質(zhì)。按一般的產(chǎn)業(yè)劃分，農(nóng)業(yè)是一個產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不是公共產(chǎn)品。但是，從另一個角度來看，農(nóng)村的主要資源是土地，它不僅僅是一般經(jīng)濟學意義上的生產(chǎn)資料，更是農(nóng)民生存保障的物質(zhì)基礎。在城鄉(xiāng)二元結構的歷史現(xiàn)實下，特別是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，政府忽視了對占中國人口70%的農(nóng)村人口的保障。例如農(nóng)村的基礎設施和一般公共產(chǎn)品的供給，以及農(nóng)村孤寡老人的撫養(yǎng)等，都由土地來承擔。這樣土地就有了社會保障的功能，而且隨著人口的增長、耕地面積的縮減，土地的社會保障功能變得越來越明顯。因此，農(nóng)生產(chǎn)、農(nóng)村土地就具有了公共產(chǎn)品的性質(zhì)。
在目前的國際國內(nèi)形勢下，公共財政支持農(nóng)村改革發(fā)展的示范、導向作用更加明顯。在發(fā)軔于美國次貸危機的國際金融危機，人民幣不斷升值的壓力加大以及國內(nèi)工人工資和生產(chǎn)資料價格上漲的背景下，我國工業(yè)品出口受阻，還出現(xiàn)了一些外向型企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，甚至倒閉的現(xiàn)象。這又引起了連鎖反應，使得社會失業(yè)增加、大學畢業(yè)生就業(yè)和城市下崗職工再就業(yè)形勢更加嚴峻。我們認為，公共財政支持農(nóng)村的改革發(fā)展，必將有助于解決城市發(fā)展過程中所遇到的問題。農(nóng)村是國內(nèi)最大市場，農(nóng)村發(fā)展了，農(nóng)民收入提高了，購買力自然就會增加，必將大大的擴大內(nèi)需，出口受阻的企業(yè)就可以轉(zhuǎn)向國內(nèi)銷售，特別是向廣大農(nóng)村銷售。這樣，農(nóng)村發(fā)展與城市發(fā)展之間就成了一種互相支持、相互促進的關系，它們之間不是對立的關系，而是一種辯證統(tǒng)一的關系。也就是說，公共財政在投資于農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民收入增加、農(nóng)村面貌改善，加快農(nóng)村的改革發(fā)展的同時，也會促進城市的發(fā)展。同時，由于許多企業(yè)的生產(chǎn)原料來自于農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)增收了，農(nóng)產(chǎn)品豐富了，有利于企業(yè)生產(chǎn)成本的降低，從而有利于工業(yè)的發(fā)展。可見，工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間的辯證統(tǒng)一關系是十分明顯的。
二、公共財政支持農(nóng)村改革發(fā)展的成就與問題
（一）公共財政支持農(nóng)村改革發(fā)展的成就
30年來，我國公共財政支持農(nóng)村改革發(fā)展，經(jīng)歷了逐步深化提高的過程，不論從指導思想、方針政策或是資金支出，都取得了可喜的成就。
第一，公共財政逐步明確了支持農(nóng)村改革發(fā)展的指導思想。我國經(jīng)濟體制改革是從農(nóng)村開始的。當時，先是廢除了人民公社，確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，初步形成了適應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)營體制。公共財政從此進入了轉(zhuǎn)折期，把財政支持農(nóng)村改革發(fā)展作為支出重點（如支持農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)）并及時調(diào)整了農(nóng)業(yè)投入政策，支持農(nóng)業(yè)基礎建設，加大對林業(yè)，如天保工程、退耕還林工程、京津風沙漠原治理工程等建設的支持力度。1994年，黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，公共財政就把“三農(nóng)”支出、教育支出和社會保障等公共服務領域支出，逐步列為支出重點。2003年，黨的十六屆三中全會提出“科學發(fā)展觀”，要求“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”與“經(jīng)濟社會與人的全面發(fā)展”。這時，公共財政進一步把支持農(nóng)村發(fā)展作為指導思想，把支持農(nóng)村的目標從單純促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，轉(zhuǎn)向以促農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的社會經(jīng)濟全面發(fā)展。至此，公共財政支持農(nóng)村改革發(fā)展，進入了新的歷史階段。
第二，公共財政加大了支農(nóng)、惠農(nóng)政策的力度。其主要表現(xiàn)就是從減輕農(nóng)民負擔做起，實行農(nóng)村稅費改革，如實行“四減免”（農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅與屠宰稅）與“四補貼”（種植直補、農(nóng)資綜合直補、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼）以及對縣鄉(xiāng)財政實行“三獎一補”等。特別是從2006年1月起，徹底取消了農(nóng)業(yè)稅，結束了實行2600多年的農(nóng)業(yè)稅制，這是具有劃時代意義的改革。這不僅使農(nóng)民每年比1999年減負1250億元，人均減免140元，而且從此徹底改變了國家與農(nóng)民的財政分配關系，有力的促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。而隨著市場經(jīng)濟體制的建立，社會主義事業(yè)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在我國已進入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新歷史時期。公共財政也進一步把支持農(nóng)村改革發(fā)展作為財政工作的重點，客觀上要求公共財政必須加大從方針政策上支持農(nóng)村的力度，繼續(xù)實行“多予、少取、放活”的支農(nóng)、惠農(nóng)政策，并妥善處理“取”與“予”的關系，進一步使廣大農(nóng)民“勞有所得”。
第三，公共財政增加了資金支出總量，優(yōu)化了支出結構。公共財政把支持“三農(nóng)”作為工作重點，體現(xiàn)在提高支農(nóng)支出在財政總支出中的比重和加大支農(nóng)資金總量方面。2007年，財政支持“三農(nóng)”資金達到3917億元，比2006年實際執(zhí)行數(shù)增加250億元，增加15.3%，同時，中央財政還拿出156億元補貼資金，用于農(nóng)資綜合直補，從而使中央財政對種糧農(nóng)民的農(nóng)資綜合直補資金規(guī)模達到276億元。如果再加上糧食風險基金列支的151億元糧食直補資金，公共財政對種糧農(nóng)民兩項直接補貼總額就達到了427億元，比上年度增加165億元，增長63%。此外，公共財政還通過對縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付，累計安排轉(zhuǎn)移支付資金達到14016.87億元，比上年增長46.4%，占中央財政支出的47.4%，這有力地緩解了縣鄉(xiāng)財政的困難，促進了縣鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展與社會安定。另外，公共財政還把支持范圍擴大到教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生和公共事業(yè)等方面。比如，支持廣大農(nóng)村實行義務教育；使9億農(nóng)民加入新型農(nóng)民合作醫(yī)療；提高農(nóng)村最低生活保障線等。2005年，中央和地方共安排專項資金70億元，對592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣的1700萬名農(nóng)村義務教育階段貧困家庭學生免除學雜費、書本費、部分學生補助寄宿生生活費；對中西部地區(qū)非貧困縣的1700萬名義務教育階段貧困家庭學生提供免費教科書。同時，通過合作醫(yī)療補助、農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村公共衛(wèi)生專項資金等方式，初步建立了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系。
第四，公共財政促進了農(nóng)業(yè)綜合能力的提高與農(nóng)村面貌的變化。我國是一個有9億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是“安天下、穩(wěn)民心”的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，是國民經(jīng)濟的基礎。而糧食又是基礎的基礎，糧食問題是關系到國計民生的頭等重大問題。30年來，我國農(nóng)業(yè)，特別是糧食生產(chǎn)，持續(xù)豐產(chǎn)，糧市產(chǎn)量從1978年的6095億斤，增加到2007年的10030億斤，增長了64.6%，解決了13億人口的吃飯問題。農(nóng)業(yè)（包括副業(yè)）發(fā)展了，農(nóng)民收入就提高了。農(nóng)民人均純收入由1978年的134元增長到2007年的4140元，扣除價格因素后年均增長7.1%。農(nóng)民生活的逐步改善，再加上公共財政給予“三農(nóng)”的各項支持，促進了農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等方面的相應發(fā)展，提高了農(nóng)民的市場意識與民主意識，最終有力促進了農(nóng)村民主與精神文明建設和發(fā)展。目前，我國廣大農(nóng)村正朝著胡錦濤同志指出的“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村方向前進。
（二）公共財政支持農(nóng)村改革發(fā)展存在的問題
回顧過去30年，我們在肯定公共財政支持農(nóng)村改革發(fā)展取得的成就的同時，也要認識到存在的不足和問題。首先，就農(nóng)村本身來說，我國城鄉(xiāng)二元制結構造成的深層次矛盾十分突出，具體包括:（1）農(nóng)村經(jīng)濟體制尚不完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度低，農(nóng)產(chǎn)品市場體系、農(nóng)業(yè)社會化服務體系、國家農(nóng)業(yè)支持保護體系不健全；（2）農(nóng)業(yè)發(fā)展方式依然粗放，農(nóng)業(yè)基礎設施和技術裝備落后，耕地大量減少，人口資源環(huán)境約束增強，氣候變化影響加劇，自然災害頻發(fā)；（3）農(nóng)村社會事業(yè)和公共服務水平較低，區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入差距擴大。
其次，就公共財政支持農(nóng)村改革發(fā)展來說，仍存在以下問題:（1）支農(nóng)總量不足、結構欠合理.雖然國家通過增加公共財政投入，提高了農(nóng)產(chǎn)品價格并取消了農(nóng)業(yè)稅，使農(nóng)民負擔減輕了，但國家仍然從農(nóng)業(yè)取走剩余較多；（2）尚缺乏財政支持“三農(nóng)”的穩(wěn)定增長機制，沒有達到《農(nóng)業(yè)法》所規(guī)定的財政支農(nóng)增長速度快于財政支出增長的速度的目標；（3）農(nóng)村公共產(chǎn)品提供資金不足，如中央與地方提供農(nóng)村公共服務的責任劃分不明確，應由中央財政提供的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共產(chǎn)品卻交由地方政府提供，而應由地方政府提供的某些公共產(chǎn)品卻交由市場供給；（4）財政轉(zhuǎn)移支付方式不夠規(guī)范，等等。目前，我國公共財政面臨著如何應對農(nóng)村改革發(fā)展和國際經(jīng)濟形勢急劇變化的巨大挑戰(zhàn)，這也是理論界和實際部門亟待研究的課題。
三、公共財政推進農(nóng)村改革發(fā)展的主要思路
《決定》對當前和今后一個時期如何應對挑戰(zhàn)，促進農(nóng)村改革發(fā)展作出了“加強農(nóng)村制度建設”、“積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”和“加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)”的部署，這三個具體部署，為進一步解決農(nóng)村改革發(fā)展問題勾勒出了一幅富有可操作性的“路徑圖”。因此，公共財政應根據(jù)十七屆三中全會精神與部署，在已有支農(nóng)成就與經(jīng)驗的基礎上，加大對“三農(nóng)”的政策、資金支持力度。主要包括:（1）針對公共財政支農(nóng)存在的問題，牢固樹立科學發(fā)展觀，切實把“三農(nóng)”問題作為工作的“重中之重”，貫徹“統(tǒng)籌社會經(jīng)濟發(fā)展”方針；貫徹“多予、少取、放活”政策；貫徹財政支農(nóng)、惠農(nóng)政策。（2）按照《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定，保證農(nóng)業(yè)財政投入的法定增長，實現(xiàn)“三個高于上年”，即“財政支農(nóng)資金增量高于上年；國債與預算資金用于農(nóng)業(yè)建設的比重要高于上年；支農(nóng)資金中，直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年”。（3）健全財政轉(zhuǎn)移支付制度，加強資金使用管理，提高資金使用效率；優(yōu)化投入結構，創(chuàng)新支農(nóng)機制；深化農(nóng)村改革，擴大農(nóng)民就業(yè)；強化對農(nóng)業(yè)支持保護，力爭實現(xiàn)農(nóng)民收入較快增長。（4）擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，提高公共服務水平，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和整體面貌，逐步實現(xiàn)農(nóng)村公共服務均等化。要想實現(xiàn)以上目標，公共財政應從支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)村中小學教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村土地制度與金融制度創(chuàng)新等六個方面努力。
（一）公共財政應加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度
農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村居民仍然是工商稅收（增值稅、營業(yè)稅、消費稅等）的實際納稅人，原則上中央、省、市級財政也應分擔農(nóng)村農(nóng)民的保險費用。（鄧子基、韓瑜，2008）此外，最近幾年我國財政總收入連年增加，公共財政具備了減免稅負的經(jīng)濟條件。2007年財政總收入累計完成51304.03億元，比上年同期增收12543.83億元增長32.4%。在財政收入大幅增加的背景下，對涉農(nóng)企業(yè)實行稅收優(yōu)惠具有較大的可行性。從事農(nóng)資生產(chǎn)和流通的企業(yè)繳納的增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，通過層層轉(zhuǎn)嫁，最終由農(nóng)民負擔。比如，2006年農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)資價格上漲，僅種子價格上漲就造成每戶農(nóng)民的額外負擔增加360-480元/年。如果對從事農(nóng)藥、種子、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)的企業(yè)，給予更多的稅收減免，再配合物價部門的監(jiān)管，防止這些企業(yè)借機抬高農(nóng)資價格，則農(nóng)民一定能從中得到實惠。實行稅收優(yōu)惠后，雖然財政收入受到了一定影響，但從長期和動態(tài)的角度來看，國家財政從全社會積聚的經(jīng)濟資源減少不一定就是壞事，卻會促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長。
要想發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，公共財政必須繼續(xù)堅持“多予、少取、放活”的方針，加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度。“多予”，就是要增加財政對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入；“少取”，就是今后要減少財政對農(nóng)業(yè)的汲取；“放活”，就是要搞活農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，從制度上對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行“松綁”。（鄧子基，2008）“多予”和“少取”只是解決“三農(nóng)”問題的手段，“搞活”農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，達到農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收才是最終目的。要按照高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的要求，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進農(nóng)業(yè)科技進步和創(chuàng)新，加強農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術裝備，健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率，增強農(nóng)業(yè)抗風險能力、國際競爭能力、可持續(xù)發(fā)展能力；（中共中央，2008）加快農(nóng)業(yè)科技進步，推進農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新，促進農(nóng)業(yè)技術集成化、勞動過程機械化、生產(chǎn)經(jīng)營信息化；穩(wěn)定農(nóng)業(yè)科技人才隊伍，加強農(nóng)業(yè)技術推廣，廣泛開展農(nóng)民技術培訓，加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化。
（二）公共財政應加強對農(nóng)村基礎設施建設的支持力度
農(nóng)村基礎設施建設又是一種投資大、周期長、外部性強，短期經(jīng)濟效益低的社會公益事業(yè)，是一種類似于公共產(chǎn)品的準公共產(chǎn)品。（蘇明，2008）近幾年，財政支持“三農(nóng)”資金量持續(xù)增加。2007年中央財政支持“三農(nóng)”基礎設施資金總量達到4200億元，較上年增加400多億元，2008年中央財政對“三農(nóng)”投入增長將有望達到1000億元，以確保農(nóng)業(yè)基礎建設的需要。但相對于我國農(nóng)村改革發(fā)展的需求來說，用于支農(nóng)財政資金仍然十分有限。在這種條件下，要有計劃、有步驟、分階段、分區(qū)域地逐步加以解決農(nóng)村基礎設施建設問題。首先要解決農(nóng)民最關心、最需要的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。解決農(nóng)村改革發(fā)展問題，必須加大公共財政對農(nóng)村道路、人畜飲水、農(nóng)田水利設施等農(nóng)村基礎設施的支持力度，促進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，改變農(nóng)村落后面貌；必須明確以農(nóng)田水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎設施是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要物質(zhì)條件，加快中低產(chǎn)田改造，搞好水利設施建設，鼓勵和支持農(nóng)民廣泛開展小型農(nóng)田水利等項目建設；必須積極支持村莊建設和村容整治，各級財政要以切實改善農(nóng)民生活條件，切實提高農(nóng)民生活質(zhì)量為突破口，支持村莊建設和村容整治，并逐步整體推進，徹底解決農(nóng)村環(huán)境“臟、亂、差”問題，創(chuàng)建環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)農(nóng)村。（鄧子基，2006）
（三）公共財政應鞏固和發(fā)展農(nóng)村中小學教育成果
由于教育具有收益外部性，一般都認為屬于公共產(chǎn)品的范圍。從教育的不同層次來看，幼兒教育及初等教育的外溢性明顯，政府承擔大部分或者完全承擔其成本，既是基于社會成員公平角度的考慮，也是效率觀點下教育資源最優(yōu)提供的必要方式。（鄧子基，2007）農(nóng)村中小學教育作為基礎教育，具有明顯的正外部性，其支出應由公共財政負擔。我們認為，影響“三農(nóng)”問題解決的一個重要原因是人的問題，是農(nóng)民自身素質(zhì)和受教育程度問題。義務階段的教育對于人素質(zhì)高低的影響程度不言而喻。因此，公共財政的支出不僅要滿足鞏固和提高農(nóng)村義務教育成果的需要，而且還要繼續(xù)加大對農(nóng)村中小學教育的支持力度，夯實義務教育階段成果，爭取盡快消滅農(nóng)村中小學危房，杜絕拖欠農(nóng)村中小學教師工資現(xiàn)象；適當?shù)臅r候還要普及農(nóng)村的高中教育，爭取用十年左右的時間達到這一目標，從而深化義務教育階段成果，進一步做到廣大農(nóng)民“子有所教”。
（四）公共財政應支持、鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度
2002年10月，《中共中央、國務院關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》明確指出:要“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。新型農(nóng)村合作醫(yī)療實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制，籌資標準不能低于30元/人，其中縣財政補助10元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政補助5元，農(nóng)民籌資15元，參保農(nóng)民最高醫(yī)療補助限額20000元。2006年中央財政安排新型農(nóng)村合作醫(yī)療補助資金42.3億元。（鄧子基，2004）盡管如此，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設仍需要進一步加強。根據(jù)衛(wèi)生部（2006）的評估報告，截止2005年底，全國開展試點縣為678個，覆蓋農(nóng)村人口2.36億，占全國人口的26.7%。由于提供補償?shù)馁Y金量有限，僅有15%的救助對象能夠獲得60%以上的醫(yī)療費用補償，投資水平不高，補償水平也就跟不上，農(nóng)民住院費用的平均補償只有27.5%。尤其是在欠發(fā)達的中西部地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)，縣鄉(xiāng)財政困難日益普遍和嚴重化，用于的財政資金補貼新型農(nóng)村合作醫(yī)療。很多縣鄉(xiāng)政府為了緩解自身財政支出壓力，得到上級政府的資金，采用假配套的辦法，甚至通過違反國家財經(jīng)紀律的手段拿到國家合作醫(yī)療配套資金，有些縣鄉(xiāng)政府還制定遠低于國家規(guī)定標準的最高醫(yī)療補助限額，使得國家最高合作醫(yī)療補助限額成為一種形式。配套資金難落實的表面原因是地方財力不足，深層次原因是中央與地方及地方各級政府之間財權和事權劃分不明確，以及財權與事權不一致，財力從上到下逐級遞減，事權從上到下逐級遞增。我們認為，解決這一詬病的方法不光是審計或查處，而是加大公共財政對公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務和醫(yī)療保障體系建設的支持力度，盡快建立健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，擴大農(nóng)村免費公共衛(wèi)生服務范圍，進一步做到使廣大農(nóng)民“病有所醫(yī)”。
（五）公共財政應支持農(nóng)村社會保障體系的建立和完善
農(nóng)民社會保障問題是涉及到民生的大問題。我國有9億左右的農(nóng)民，農(nóng)民社會保障問題是最大的民生問題。然而這一問題由于歷史的原因一直沒有解決好。在目前的9億農(nóng)村人口中，僅有5000萬人享受到養(yǎng)老保險。目前農(nóng)村社會保障需要公共財政不斷加大支持力度。因為，僅以目前已經(jīng)享受到社會保障的人均年社保支出額來看，到2020年我國的社保總支出將達到4.3萬億元，與2005年5000億元的支出總額相比，將增加7.7倍，社保支出額的年增長率將達到15.5%。（蘇明，2008）農(nóng)村最低生活保障體系的構建，是一個循序漸進的過程，這一過程需要公共財政支出的支持。要提高財政補助水平和籌資標準，堅持大病住院保障為主、兼顧門診醫(yī)療保障；堅持政府主導，整合城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源，加強農(nóng)村衛(wèi)生人才隊伍建設，定向免費培養(yǎng)培訓農(nóng)村衛(wèi)生人才，妥善解決鄉(xiāng)村醫(yī)生補貼；堅持預防為主，擴大農(nóng)村免費公共衛(wèi)生服務和免費免疫范圍，加大地方病、傳染病及人畜共患病防治力度；合理劃定最低生活保障線，合理確定保障對象，整合財政扶貧、民政救濟等公共資源，逐步建立確保農(nóng)村貧困人口基本生活需要的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系；完善農(nóng)村最低生活保障制度，發(fā)展農(nóng)村社會福利和慈善事業(yè)，從而構建一個新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，進一步做到使廣大農(nóng)民“老有所養(yǎng)”。
（六）公共財政應支持農(nóng)村土地制度和農(nóng)村金融制度創(chuàng)新
公共財政堅持“多予”和“少取”可以促進農(nóng)村改革發(fā)展，但是“放活”也必不可少。“放活”的重點是涉農(nóng)制度的創(chuàng)新，主要包括以下兩個方面:
第一是農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新。創(chuàng)新農(nóng)村土地制度并不是改變農(nóng)村土地的所有制性質(zhì)，而是要放活對農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)的管制。要想推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，必須賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，并維持現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變；允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；積極推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制向農(nóng)戶聯(lián)合與合作，向多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務組織，鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立利益聯(lián)結機制，努力提高組織化程度。鼓勵農(nóng)民在自愿的基礎上進行生產(chǎn)協(xié)作，并不是復古原先的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、搞平均主義或大鍋飯。因為原先的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是國家政治壓力下的產(chǎn)物，是迫不得已而為之，而現(xiàn)在是“按照服務農(nóng)民、進退自由、權利平等、管理民主的要求，扶持農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展，使之成為引領農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織”。（鄧子基，2007）此外，允許流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權，也不是徹底放開土地經(jīng)營權，而是有約束、有條件、有限制的放開，最基本的條件是耕地性質(zhì)不允許改變。
第二是農(nóng)村金融體制的創(chuàng)新。目前，農(nóng)村金融機構內(nèi)部信貸嚴重失衡，農(nóng)業(yè)貸款僅占全國貸款余額的5.4%左右，農(nóng)民從正規(guī)金融機構獲得貸款非常困難，制約了農(nóng)村的改革發(fā)展。要解決當前我國農(nóng)村金融中存在的突出問題，必須創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，具體包括:加強農(nóng)村金融體系建設、加大對農(nóng)村金融政策支持力度；放寬農(nóng)村金融準入政策，拓寬融資渠道；加快建立商業(yè)金融、合作金融、政策性金融相結合的農(nóng)村金融體系；大力發(fā)展小額信貸，鼓勵發(fā)展適合農(nóng)村特點和需要的各種微型金融服務；允許農(nóng)村小型金融組織從金融機構融入資金；對農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社的功能進行合理的定位和調(diào)整等。
參考文獻:略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：廈門大學學報（哲學社會科學版）
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