十八屆三中全會提出土地制度全面深化改革目標之后，《土地管理法》的修改工作再次啟動。據中國人大網的消息，《土地管理法》的修改工作在2016年再次列入全國人大常委會的立法規劃，目前國務院有關部門正在抓緊工作，準備適時提請全國人大常委會審議。
事實上，該法的修改并非首次列入全國人大常委會的工作議程。早在2009年3月的十一屆全國人大二次會議上，全國人大常委會就表示，《土地管理法》的修改工作已列入當年的立法計劃，國務院也曾于2012年將其起草的修正方案提交全國人大常委會審議。然而，7年多過去了，相關修改工作還在進行中。
《土地管理法》的修改之所以如此艱難，是多方面的原因造成的。在實踐層面，其涉及到了中央與地方，城市與農村，國家與農民等多方利益的重新調整；在理論層面，其需要人們打破停留在土地制度領域的許多陳舊的觀念和認識；而在法律技術層面，其需要對目前比較精密但卻建立在計劃管制基礎之上的土地管理制度進行一攬子重新設計，因此牽涉面極大，需要慎重對待。
如何在法律上建立城鄉統一的建設用地市場
從目前的實踐情況來看，為了落實十八屆三中全會所提出的“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”以及“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”這兩項改革目標，《土地管理法》第43條和第63條就需要進行修改，因為正是這兩個條文建立了“凡是搞建設，必須申請國有土地”且“集體土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”的制度。
對此，社會各界是有共識的，全國人大常委會也深以為然。為此，全國人大常委會還專門在2015年2月27日做出了授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施《土地管理法》上述條款的決定。
這種通過先行先試來進行試錯探索和積累改革經驗的辦法，是值得高度肯定的。不過，對于落實“集體經營性建設用地入市”這一改革目標來說，僅僅暫時實施乃至修改上述法律條文是不夠的。因為現行《土地管理法》第8條還有關于“城市市區的土地屬于國家所有”的規定。這個條款之所以重要，是因為，如果《土地管理法》第43、63條修改了，而這一條文卻巍然不動，那就會帶來法秩序內部的緊張與沖突問題。
具體表現是，根據當前土地制度全面深化改革所設定目標，未來城市規劃區內的集體土地除非基于公共利益的需要，否則不能征收為國家所有，而應當由集體土地所有權人自行有償出讓，而這就意味著城市規劃區內會存在永久性屬于集體的土地。然而，隨著城市化的快速發展，許多“城市規劃區”會逐漸發展成“城市市區”。這時，擴展后的“城市市區”就會有集體土地的存在，而這將與《土地管理法》第8條第1款“城市市區的土地屬于國家所有”的規定相沖突。
此一問題，在1998年《土地管理法》的修改過程中，就曾引起人們的關注。當時的情況是，有單位和個人提出，隨著城市建設的不斷擴大，城市市區范圍內還有集體的土地，建議對原第6條關于“城市市區的土地屬于全民所有即國家所有”的規定作實質性修改。但當時的人們認為“憲法第10條第1款對此有明確的規定，而且憲法是國家的根本大法，是制定法律的依據，本法第1條也開宗明義地規定了‘根據憲法，制定本法’，因此在憲法未修改之前，制定任何法律均不能違背憲法所規定的基本原則，本法也不例外。”全國人大常委會最終沒有對原《土地管理法》第6條沒有作實質性修改，而只是對其進行了細微調整，修改后的《土地管理法》第8條第1款刪除了“全民所有”這一表述，然后規定“城市市區的土地屬于國家所有”。
《土地管理法》確實是依據《憲法》制定的，不過憲法第10條第1款關于“城市的土地屬于國家所有”并不意味著只能將其落實為“城市市區的土地屬于國家所有”，也不意味著“只能在憲法第10條第1款先行修改，《土地管理法》第8條第1款才能進行修改”。事實上，通過學術界這幾年的討論，人們已經開始發現，憲法第10條第1款是存在多種解釋和落實的方式的，因此我們完全是可以通過重新理解憲法，并將這種新的理解方案落到《土地管理法》中，從而適應當前的土地制度全面深化改革的需要。
具體的法律改革建議
具體來說，筆者建議，我們可以將第10條第1款中的“城市的土地”理解為是“城市中的空地、街道等無主或公共土地以及已經通過政府征收、接受贈與等方式登記為國家所有的土地”，而并非是“城市政府行政管轄范圍內的所有的土地。”對于那些已經被納入或即將被納入到城市規劃區或建設區的集體土地，如果沒有被政府依法征收或沒收，政府也沒有通過購買或接受贈與、互換的方式獲得其所有權的，則依然屬于集體所有，而且只要符合土地規劃和城鄉規劃，這些土地不需要先轉變為國家所有，而是可以在符合規劃的基礎上進行進入土地一級市場進行交易，并進行現代工商業和城市建設。如果這種理解是可行的，那么具體到《土地管理法》的修改中，我們就可以將其第8條第1款修改為“城市中的土地屬于國家所有，但已經登記為集體所有或其他主體所有的除外”。
當然，第8條第1款主要是一個法律原則，這個原則的修改還需配以具體的制度來加以落實方可落地。而要實現這個目標，就需要對上文提到的《土地管理法》第43條和第63條進行修改。具體來說，我們可以將《土地管理法》第43條修改為“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，可依法申請使用國有土地和集體土地”，而將第63條修改為“農民集體所有的經營性建設用地，在符合土地利用規劃的基礎上，可以依法有償轉讓；農民集體所有的農業用地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，但土地利用規劃變更之后，依法獲得許可的除外”。
通過對《土地管理法》進行上述修改，十八屆三中全會所確定的“集體建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價”以及“縮小征地范圍”的改革目標就可實現；而中央在《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》（2016年11月4日）以及中所強調的“落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權，賦予農民更多財產權利，增加農民財產收益……逐步實現各類市場主體按照市場規則和市場價格依法平等使用土地等自然資源”的承諾也可以得到更好地落實；現行憲法所確定的“合理利用土地資源”原則也可以籍此得到更加有效地貫徹和實施，因此應當引起有關部門的注意和重視。
文章信息：原文刊登在《中國社會科學報》2017年4月12日第05版，發表時有修改，引用請參照原文。
作者：蘇州大學王健法學院副教授，院長助理
中國鄉村發現網轉自：微信號 土地法與公共政策研究
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