——兼論歷年中央一號文件經(jīng)驗與農(nóng)業(yè)宏觀管理創(chuàng)新
經(jīng)濟發(fā)展本來是供給側(cè)和需求側(cè)相對應的，且供給側(cè)和需求側(cè)是相對的。市場經(jīng)濟包含兩大類市場，一個類是產(chǎn)品市場，一類是要素市場，這兩類市場又是交互影響的。產(chǎn)品市場的供給側(cè)是廠商（即企業(yè)），需求側(cè)是居民（即消費者）；要素市場的供給側(cè)是居民，需求側(cè)是廠商。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革既要看農(nóng)產(chǎn)品市場的供給側(cè)，又要看農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場的供給側(cè)。政府是市場規(guī)則的制定者、執(zhí)行者和維護者，也是農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、要素市場的調(diào)控者，是社會主義市場經(jīng)濟制度的供給側(cè)。搞清楚誰是供給側(cè)的主體并理清三者的邏輯聯(lián)系，有助于理解并全面深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。
農(nóng)產(chǎn)品供給的背后是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素供給。農(nóng)業(yè)要素供給直接制約農(nóng)產(chǎn)品供給，要素的充裕與否及其配置結(jié)構(gòu)決定了農(nóng)產(chǎn)品市場的效率、規(guī)模乃至效益高低。與其他產(chǎn)業(yè)一樣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素包括土地、勞動力、資本、技術(shù)等等。尤其是土地，與其他產(chǎn)業(yè)不同的是，農(nóng)業(yè)用地有其特殊性，一般的工業(yè)用地通常源于城市國有土地，其使用權(quán)劃撥、出讓以及租賃都已經(jīng)有了科學、規(guī)范、完備的審批流程，多年的實際操作過程中也積累了豐富的經(jīng)驗，因而臻于成熟。而農(nóng)業(yè)則不同，農(nóng)業(yè)用地來源于農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，其所有權(quán)性質(zhì)為農(nóng)村集體土地，按照土地管理法有關(guān)規(guī)定，集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，目前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的僅僅是集體土地的經(jīng)營權(quán)。相比城市國有土地，農(nóng)村集體土地改革遠遠滯后，對于農(nóng)業(yè)而言，土地是最重要的生產(chǎn)要素，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎和先決條件，不僅僅是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動提供空間場所，土地的特征與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)關(guān)系十分密切，土地面積的大小直接決定了產(chǎn)業(yè)的投資規(guī)模與發(fā)展空間，土地的地理位置和氣候作為環(huán)境條件影響著的產(chǎn)業(yè)方向選擇與生產(chǎn)方式等，土壤的性質(zhì)、成分及物理化學特征又在一定程度上左右著產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量與效益等等。我國已經(jīng)構(gòu)建起了公平、競爭、開放、有序的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場體系，但舉目國內(nèi)，農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力低下，農(nóng)業(yè)品牌十分稀缺，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故頻發(fā)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程近年來提速但與國外相比差距較大，根源之一在于農(nóng)業(yè)要素供給特別是土地供給出現(xiàn)短板，影響了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的集中化、專業(yè)化經(jīng)營。目前的農(nóng)村土地確權(quán)及以確權(quán)為基礎的土地流轉(zhuǎn)在各地進展不一，且在操作中出現(xiàn)了改革之初未曾預料的種種問題，諸如確權(quán)后的土地要價提高，土地成本增加，發(fā)達地區(qū)地方政府抵觸情緒大等等，如此一來反而給土地供給帶來了負面影響，土地供給情況必將反饋至農(nóng)產(chǎn)品供給上來，不利于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題的解決。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素供給的背后是農(nóng)業(yè)制度供給。市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)業(yè)要素的優(yōu)化配置取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場的健全，但由于我國特殊的國情，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場的發(fā)育完善以及農(nóng)業(yè)要素供給的釋放路徑具有高度的制度依賴性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素資源的流通、定價、交易無不收到制度的嚴格限制和管理，當前農(nóng)村土地確權(quán)及流轉(zhuǎn)的背后都是土地管理制度試點改革創(chuàng)新的艱難舉步與突破，雖然取得了一些進步與成績，但農(nóng)村土地管理制度尚未完全成形，改革仍然任重道遠，制度供給難以“解渴”，具有不穩(wěn)定性且各地進展不一造成政策的區(qū)域分割，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素特別是土地要素的流通、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓長期以來都是要素供給的焦點、難點、痛點和風險點，是農(nóng)業(yè)要素供給的短板，加強和改善制度供給因此也是要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置效率和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置結(jié)構(gòu)從而提高農(nóng)產(chǎn)品供給側(cè)質(zhì)量與效率的關(guān)鍵因素。
自從改革開放以來，農(nóng)業(yè)管理與制度供給取得長足的進步和發(fā)展。其中，中央一號文件無疑在制度供給體系中至關(guān)重要，因其發(fā)布在新年伊始、文號特殊、規(guī)格最高，歷來具有非凡的特殊地位和權(quán)威性，又由于中共中央在1982年至1986年連續(xù)五年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，對農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出具體部署。2004年至2017年又連續(xù)十四年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，強調(diào)了“三農(nóng)”問題在中國的社會主義現(xiàn)代化時期“重中之重”的地位。如今已成為中共中央重視農(nóng)村問題的專有名詞，長期以來是指引農(nóng)業(yè)發(fā)展方向、制定農(nóng)業(yè)支持政策、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要指南，可謂意義重大、影響深遠。也正是由于2013年中央一號文件提出，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)。才大力推進了農(nóng)村土地要素的供給，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)得以大步流星地在全國推廣開來，從而推動了農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，對于近年來糧食連年增產(chǎn)、農(nóng)民增收功不可沒。
綜上所述，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革以制度供給促進要素供給，以要素供給促進產(chǎn)品供給。從產(chǎn)品供給來看，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革要著眼于提高供給的質(zhì)量和效率，著力激發(fā)市場主體的自身活力，更好地滿足不斷分化、動態(tài)發(fā)展的農(nóng)業(yè)消費需求。從要素供給來看，要促進各類要素能夠便利地進出市場，自由地創(chuàng)造價值，自主地實現(xiàn)價值，形成經(jīng)濟持續(xù)增長的不竭的動力。從制度供給來看，要著眼于政府自身，銳意推進改革，著力創(chuàng)新行政管理體制和宏觀管理方式，打造市場主體能夠充分釋放財富、創(chuàng)造潛力的良好環(huán)境，并使各類政策工具的運用，有利于存量資源的不斷優(yōu)化重組。
（作者系湖南省社會科學院助理研究員，本文系作者在湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心舉辦的“歷年中央一號文件回顧與展望”研討會上的發(fā)言，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)錄音整理）
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