現(xiàn)有農(nóng)地制度安排造成的高交易成本已經(jīng)成為阻礙中國(guó)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)資源配置的重要障礙。自2011年開(kāi)始全國(guó)試點(diǎn)的農(nóng)地確權(quán)制度首次在實(shí)測(cè)基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)戶(hù)承包地進(jìn)行登記頒證，從而為農(nóng)用地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)奠定了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。為了探討確權(quán)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響，我們建立了一個(gè)理論模型，并在此框架下使用中國(guó)健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查2011~2012年的農(nóng)戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在其他條件相同的情況下，農(nóng)地確權(quán)使得農(nóng)戶(hù)參與土地流轉(zhuǎn)的可能性顯著上升約4.9%，平均土地流轉(zhuǎn)量上升了約0.37畝（將近1倍），土地租金率則大幅上升約43.3%。因此，農(nóng)地確權(quán)不僅降低了交易成本，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)；同時(shí)也增強(qiáng)了農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，從而提高了土地資源的內(nèi)在價(jià)值。
一、引言
近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市大規(guī)模流動(dòng)，客觀上要求農(nóng)村土地資源的重新配置，使其從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率相對(duì)較低的農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)率相對(duì)較高的農(nóng)戶(hù)，以提高農(nóng)地資源的利用效率。同時(shí)，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行以家庭為生產(chǎn)單位的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也造成農(nóng)村土地的分割零碎，亟須通過(guò)土地流轉(zhuǎn)和集中，來(lái)緩解目前土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模相對(duì)狹小的困境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)高效順暢的前提是土地的產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)得以清晰界定并受到有效保護(hù)。然而過(guò)去20多年間，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)殘缺和不穩(wěn)定導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)存在較高的交易成本，是中國(guó)農(nóng)地制度安排的一個(gè)顯著特征。一方面，盡管中央一直試圖加強(qiáng)農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是農(nóng)戶(hù)的承包地并未完成普遍的、其空間屬性和物權(quán)屬有明確法律表達(dá)的使用權(quán)界定。另一方面，雖然國(guó)家政策所規(guī)定的土地承包期限長(zhǎng)達(dá)幾十年，但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)戶(hù)的土地承包關(guān)系并不穩(wěn)定。在許多地區(qū)，土地經(jīng)常因?yàn)榧彝ト丝谧儎?dòng)、遷移和土地征用而發(fā)生增減調(diào)整。這種產(chǎn)權(quán)邊界的不清晰和不穩(wěn)定使得土地流轉(zhuǎn)存在著不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，從而限制了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和范圍，降低了土地資源的配置效率。“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心”。土地流轉(zhuǎn)迫切需要新一輪的土地產(chǎn)權(quán)改革。
那么，確權(quán)能否有效促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)？本文建立了一個(gè)理論模型，并使用中國(guó)健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查2011-2012年的農(nóng)戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)，首次對(duì)農(nóng)地確權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響進(jìn)行了定量研究。
二、制度背景與文獻(xiàn)回顧
中國(guó)農(nóng)地確權(quán)的實(shí)施具有特殊的制度背景和演變路徑。在中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排中，土地所有權(quán)歸村集體，農(nóng)民只是擁有土地產(chǎn)權(quán)束的部分權(quán)能，包括使用權(quán)（即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）、轉(zhuǎn)讓權(quán)和相應(yīng)的收益權(quán)。因此“確權(quán)”的本質(zhì)是在實(shí)測(cè)基礎(chǔ)上，以使用權(quán)證書(shū)的形式界定農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
國(guó)內(nèi)外有很多關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與土地流轉(zhuǎn)行為的研究。一般認(rèn)為，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性和完整性影響著土地流轉(zhuǎn)的交易成本，從而對(duì)農(nóng)地租賃市場(chǎng)具有重要作用。目前也有極少數(shù)關(guān)于中國(guó)土地確權(quán)的初步探討。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，確權(quán)或穩(wěn)定的地權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)具有重要影響。
三、數(shù)據(jù)來(lái)源、統(tǒng)計(jì)與分析
本文數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查2011~2012 年第一次全國(guó)基線調(diào)查。重點(diǎn)關(guān)注的是農(nóng)戶(hù)的土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)。CHARLS調(diào)查同時(shí)調(diào)查了農(nóng)戶(hù)和社區(qū)兩個(gè)層面的土地流轉(zhuǎn)情況，因此我們的指標(biāo)也相應(yīng)分為家戶(hù)和村莊兩個(gè)層面。建立理論模型，并在此框架下使用中國(guó)健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查2011~2012年的農(nóng)戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。結(jié)果顯示，確權(quán)顯著提高了農(nóng)戶(hù)土地租出率以及土地租出面積。
四、結(jié)論與政策含義
本文在理論模型的基礎(chǔ)上，利用中國(guó)健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查的最新數(shù)據(jù)，系統(tǒng)評(píng)估了農(nóng)地確權(quán)對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響，并得出了以下結(jié)論。
首先我們發(fā)現(xiàn)，穩(wěn)定清晰的產(chǎn)權(quán)有助于農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和集中，并促進(jìn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。確權(quán)改革在土地實(shí)測(cè)的基礎(chǔ)上將承包權(quán)以使用權(quán)證書(shū)的形式清晰界定到農(nóng)戶(hù)，穩(wěn)定了農(nóng)戶(hù)對(duì)未來(lái)的預(yù)期并減少了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，使得農(nóng)戶(hù)參與土地流轉(zhuǎn)可能性和交易量顯著上升。在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，土地向擁有更多勞動(dòng)力和更高生產(chǎn)能力的農(nóng)戶(hù)集中，使得確權(quán)村的實(shí)際耕種面積的基尼系數(shù)比非確權(quán)村明顯高出 0.5 個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，確權(quán)也使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低和家中有人外出打工的農(nóng)戶(hù)更愿意出租土地，從而優(yōu)化土地資源配置，有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的整體提高。
其次，我們進(jìn)一步的分組估計(jì)表明，在不發(fā)生土地調(diào)整的地區(qū)，確權(quán)對(duì)土地流的邊際效應(yīng)并不顯著，因此確權(quán)改革主要是通過(guò)降低了土地調(diào)整的制度風(fēng)險(xiǎn)而促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)；同時(shí)，確權(quán)改革對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響具有滯后效應(yīng)，顯示出農(nóng)戶(hù)只有對(duì)確權(quán)改革經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的了解并產(chǎn)生信任后，土地確權(quán)才能達(dá)到更明顯的政策效果。第三，在土地流地的使用權(quán)強(qiáng)度顯著影響著土地資源的流轉(zhuǎn)價(jià)值。與非確權(quán)村相比，確權(quán)村的農(nóng)戶(hù)的土地租金率顯著高出約 43%；而在村莊層面上，確權(quán)村的土地租金率甚至高出70.5%~77.8%。這就驗(yàn)證了產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，即在其他情況不變時(shí)，任何物品的交換價(jià)值都取決于交易中所包含的產(chǎn)權(quán)束。其可能原因在于，土地產(chǎn)權(quán)邊界的模糊和不穩(wěn)定會(huì)影響農(nóng)戶(hù)對(duì)土地使用的預(yù)期，也會(huì)影響土地對(duì)潛在的土地租入者的價(jià)值，而確權(quán)可以有效消除此類(lèi)制度風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，土地確權(quán)后人們能夠?qū)ふ腋欣纳a(chǎn)方式來(lái)使土地得到更有效的使用，土地的資源配置效率得到提高，從而能夠?qū)崿F(xiàn)更高的潛在收入，于是土地租入者愿意為土地支付更高的租賃價(jià)格。我們的結(jié)論也有重要的政策含義。一是土地確權(quán)必須徹底厘清土地的產(chǎn)權(quán)邊界和權(quán)屬關(guān)系，才能促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和集中，提高土地資源的配置效率。實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某些地區(qū)為了加快推進(jìn)確權(quán)改革，在土地權(quán)屬和產(chǎn)權(quán)邊界并沒(méi)有得到清晰厘定的情況下就匆忙發(fā)放使用權(quán)證書(shū)，甚至出現(xiàn)了使用權(quán)證和實(shí)際耕種地塊相背離的“確空權(quán)”的現(xiàn)象，從而為未來(lái)的土地流轉(zhuǎn)埋下了紛爭(zhēng)隱患。二是確權(quán)必須固定土地和農(nóng)戶(hù)之間的權(quán)屬關(guān)系，一旦確權(quán)后土地不應(yīng)再調(diào)整，從而永久性保障農(nóng)戶(hù)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。確權(quán)改革之所以起作用很大程度上依賴(lài)于人們對(duì)該政策的信任程度。如果確權(quán)后仍因人口變動(dòng)、遷移和土地征用等原因而發(fā)生土地調(diào)整，那么農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的預(yù)期就會(huì)重新發(fā)生改變，確權(quán)的政策效果也會(huì)大大減弱。
最后，由于土地確權(quán)的政策實(shí)施期限較短，目前尚在試點(diǎn)推行中，限于數(shù)據(jù)的可得性，我們只是做了一項(xiàng)初步的工作，并得出了一些重要的結(jié)論。確權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)期影響還需要搜集更長(zhǎng)時(shí)期的觀測(cè)數(shù)據(jù)，以便進(jìn)行更深入和更精確的研究。
作者簡(jiǎn)介:程令國(guó)，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)高等研究院、數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室；張曄，南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系、南京大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所；劉志彪，南京大學(xué)長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《管理世界》 2016年第01期。
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