盡管“原則上不再建設(shè)封閉社區(qū)”引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注與爭(zhēng)議，但中央城市工作會(huì)議的“重要成果”卻遠(yuǎn)不止于此。在中央城市工作會(huì)議后，地方政府國(guó)土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃職能部門(mén)的權(quán)力分野，或?qū)⒚媾R又一次變革與重組。
為解決土地利用規(guī)劃與城市發(fā)展總體規(guī)劃不同步甚至沖突的問(wèn)題，中央政府有意推進(jìn)地方國(guó)土資源職能部門(mén)與城鄉(xiāng)規(guī)劃職能部門(mén)的整合與合并，從而達(dá)到“兩個(gè)規(guī)劃一個(gè)部門(mén)”的效果，強(qiáng)化城市建設(shè)發(fā)展中的“規(guī)劃剛性”。
地方政府已經(jīng)開(kāi)始論證在本地一級(jí)政府合并國(guó)土資源主管部門(mén)和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)的可行性。在此之前，深圳、廣州、上海均已進(jìn)行了嘗試，四個(gè)特大型城市中，北京是唯一一個(gè)國(guó)土局與規(guī)劃委分立的城市。
兩個(gè)部門(mén)“合一”
“在中央城市工作會(huì)議上，確實(shí)探討了這個(gè)事情，也形成了一定的共識(shí)，回來(lái)廳里面也做了傳達(dá)?！?span>2016年2月24日，一位地方住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳的內(nèi)部人士向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者表示，在2015年12月底召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議上，對(duì)地方國(guó)土資源主管部門(mén)和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)合一的議題，進(jìn)行了探討，并形成了一定的共識(shí)。
2015年年底，中央城市工作會(huì)議時(shí)隔37年之后召開(kāi)。多位參與會(huì)議籌備的人士均表示，本次中央城市工作會(huì)議系于2015年年初，由中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席習(xí)近平批示后召開(kāi)。根據(jù)新華社的報(bào)道，習(xí)近平出席中央城市工作會(huì)議，并作重要講話(huà)。
此次中央城市工作會(huì)議歷經(jīng)將近一年的籌備，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“住建部”）、國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)，準(zhǔn)備了多項(xiàng)重要議題，在中央城市工作會(huì)議上進(jìn)行討論，這其中即包括在地方政府層面，將城市規(guī)劃管理部門(mén)與國(guó)土資源管理部門(mén)合一。
根據(jù)現(xiàn)行行政管理體制，在地方政府層面，城市規(guī)劃的制定、執(zhí)行、落實(shí)以及違反城市規(guī)劃行為的執(zhí)法、處罰權(quán)，位于屬地城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)，一般為規(guī)劃局。北京等個(gè)別城市設(shè)立級(jí)別相對(duì)較高的城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)不僅負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的制定，也對(duì)具體項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行審批。
而地方國(guó)土資源主管部門(mén)，則主要負(fù)責(zé)土地交易、整理、征收等方面的工作。一般情況下，地方設(shè)立國(guó)土資源局或國(guó)土資源與房屋管理局履行這一職能。不過(guò)，除此之外，地方國(guó)土資源主管部門(mén)還有制定和執(zhí)行土地利用規(guī)劃的職能。
“在會(huì)議上，提出合并兩個(gè)部門(mén)的討論，就是因?yàn)槌鞘邪l(fā)展規(guī)劃職能和土地利用規(guī)劃職能為由頭的，最終，在中央層面形成了共識(shí)，可以嘗試。”前述地方住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳內(nèi)部人士稱(chēng)。
協(xié)調(diào)兩個(gè)規(guī)劃
與國(guó)外不同，中國(guó)事關(guān)城市發(fā)展關(guān)鍵內(nèi)容的，有兩個(gè)規(guī)劃。一是與國(guó)際基本接軌的城市發(fā)展總體規(guī)劃；二是具有中國(guó)國(guó)情特色的土地利用規(guī)劃。這兩個(gè)規(guī)劃綜合作用，決定一個(gè)城市的發(fā)展和建設(shè)空間。但是，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)兩個(gè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)統(tǒng)一甚至矛盾的問(wèn)題。而這恰是中央動(dòng)議兩個(gè)部門(mén)合一的緣由。
“我們國(guó)家執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，所以土地利用規(guī)劃的剛性，是排在城市發(fā)展總體規(guī)劃之前的，也就是說(shuō)，原則上說(shuō)，城市發(fā)展總體規(guī)劃應(yīng)該是在符合土地利用規(guī)劃的前提下制定和執(zhí)行的?！?span>2月24日清晨，一位國(guó)土資源系統(tǒng)的官員告訴記者。 所謂土地利用規(guī)劃，是指在土地利用的過(guò)程中，為達(dá)到一定的目標(biāo)，對(duì)各類(lèi)用地的結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整或配置的長(zhǎng)期計(jì)劃。是對(duì)一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營(yíng)管理的一項(xiàng)綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。
“在實(shí)際工作中，土地利用規(guī)劃是逐級(jí)分解制定的，從全國(guó)到省，再到地市一級(jí)，它規(guī)定一定時(shí)間內(nèi)，可以用于城市建設(shè)土地總量、分布等，這個(gè)規(guī)劃是十分剛性的?！敝袊?guó)土地綜合開(kāi)發(fā)研究中心研究員何柏青表示。
與此同時(shí)，城市發(fā)展規(guī)劃則是經(jīng)嚴(yán)格的上級(jí)政府審批、同意的城市布局、建設(shè)規(guī)劃。通常由屬地規(guī)劃部門(mén)編制規(guī)劃，由上級(jí)政府批準(zhǔn)后實(shí)施。如北京、上海這樣的直轄市，則需要國(guó)務(wù)院審批同意，同樣具有極強(qiáng)的剛性。
“但是，規(guī)劃部門(mén)管城市發(fā)展總體規(guī)劃，國(guó)土部門(mén)管土地利用規(guī)劃，兩個(gè)部門(mén)管兩個(gè)規(guī)劃，有不少?zèng)_突的地方，我們?cè)谝?guī)劃報(bào)批的時(shí)候，就遇到過(guò)城市規(guī)劃紅線(xiàn)和土地規(guī)劃紅線(xiàn)不一致的問(wèn)題，好幾年辦不下土地證，兩個(gè)部門(mén)又平級(jí)，誰(shuí)也管不了誰(shuí)。”一位開(kāi)發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)人表示。
地方將行嘗試
“在中央城市工作會(huì)議上，基本形成的共識(shí)是，有條件的地方可以先行探索、嘗試土地資源主管部門(mén)與城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)合一?！币晃粎⒓恿酥醒氤鞘泄ぷ鲿?huì)議的地方官員表示，他們也在積極考慮本地區(qū)城市的條件和整合兩個(gè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)可行性。
2015年年底，國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在本系統(tǒng)年度工作會(huì)議上均強(qiáng)調(diào)，要做好土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)、協(xié)同工作。上述地方官員告訴記者，中央城市工作會(huì)議已經(jīng)做出決定，推進(jìn)兩圖合一，即城市發(fā)展總體規(guī)劃（圖）與土地利用規(guī)化（圖）合一。
何柏青認(rèn)為，推進(jìn)兩圖合一實(shí)際上即是中央對(duì)國(guó)土資源主管部門(mén)和城市規(guī)劃主管部門(mén)合一提出了要求?！叭绻麅蓚€(gè)規(guī)劃都合一了，那么再由兩個(gè)部門(mén)做一個(gè)規(guī)劃和執(zhí)行一個(gè)規(guī)劃，就很不合理了，這會(huì)帶來(lái)政出多門(mén)的問(wèn)題?！?span>
在此之前，深圳市、廣州市、上海市均進(jìn)行了相關(guān)的探索和嘗試，在市政府下屬職能部門(mén)的層面上，合并了國(guó)土資源和城市規(guī)劃兩個(gè)部門(mén)，組建了國(guó)土資源和規(guī)劃委員會(huì)或土地規(guī)劃局。這些城市在城市發(fā)展總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的協(xié)同方面，確實(shí)有了改進(jìn)，沖突的問(wèn)題也大為降低。
截至本報(bào)記者發(fā)稿時(shí)止，北京、上海、廣州、深圳四個(gè)特大型城市中，只有北京仍然保持國(guó)土資源局和城市規(guī)劃委員會(huì)分立的格局?！氨本┑那闆r相對(duì)特殊，有很多中央單位，所以北京還有一個(gè)更高級(jí)別的首都規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)?！币晃粰?quán)威人士稱(chēng)。
記者了解到，在中央城市工作會(huì)議結(jié)束后，多個(gè)省已經(jīng)籌劃在本省內(nèi)尋找市縣一級(jí)城市進(jìn)行試點(diǎn)探索，而后再向更大范圍推廣。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2149期
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