今年兩會(huì)即將審議的“十三五規(guī)劃”重要性毋庸置疑。未來五年，是中國全面建成小康社會(huì)的決勝時(shí)期，也是第一個(gè)百年目標(biāo)決勝時(shí)期。兩會(huì)即將到來之際，中國網(wǎng)將發(fā)表系列前瞻稿件評(píng)析此次兩會(huì)，并預(yù)測未來五年中國成就。此為土地制度篇：
“三農(nóng)”問題是歷年兩會(huì)都繞不開的話題，而土地制度改革是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵舉措。中國明年完成正在進(jìn)行的土地改革試點(diǎn)，“兩會(huì)”臨近，土地制度改革仍是今年兩會(huì)的熱點(diǎn)。
我國農(nóng)村土地制度現(xiàn)狀如何?土地制度改革改什么?將會(huì)有哪些成效?對(duì)此，中國網(wǎng)記者專訪了中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士生導(dǎo)師、農(nóng)村發(fā)展研究所所長孔祥智教授，他表示，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作一年來，已經(jīng)取得初步成果，“三塊地”改革實(shí)質(zhì)是賦予了農(nóng)民充分的權(quán)能，實(shí)現(xiàn)了市場化，這既是廣大農(nóng)民的強(qiáng)烈要求，也是社會(huì)發(fā)展的大趨勢。
農(nóng)村土地制度現(xiàn)狀：大部分村民土地承包給農(nóng)民合作社
今年40歲的內(nèi)蒙古赤峰市松山區(qū)老府鎮(zhèn)王府村村民趙立國外出打工15年了，現(xiàn)已在赤峰市買了樓房，家人早已不種地，10畝耕地租給農(nóng)民合作社耕種，每年租金800元/畝。
趙立國告訴中國網(wǎng)記者，他們村里已沒有農(nóng)民種地了，地都租給了農(nóng)民合作社了，也都實(shí)現(xiàn)機(jī)械化生產(chǎn)，有的村民到農(nóng)民合作社上班。年輕人都外出打工，村里有條件的都進(jìn)城居住了。
趙立國村里出現(xiàn)的情況也是農(nóng)村近幾年來出現(xiàn)的新變化。近幾年，隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的加快，加之國家推進(jìn)新的土地制度改革，才讓像趙立國這樣的農(nóng)民工有條件進(jìn)城打工和居住。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全國農(nóng)民工2.74億人，1.68億人外出打工，月收入平均2864元。
這一切也得益于國家近年來實(shí)施的農(nóng)村土地制度改革。從2009年起，農(nóng)業(yè)部開始推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)。目前全國已有2300多個(gè)縣(市、區(qū)、旗)開展了試點(diǎn)，涉及2.4萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、38.5萬個(gè)村，完成承包耕地確權(quán)登記面積4.7億畝。確權(quán)頒證以后，農(nóng)戶承包土地的權(quán)能擴(kuò)大就成為可能。
“為承包地確實(shí)權(quán)、頒鐵證，是現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的基礎(chǔ)。這就給農(nóng)民吃上了一顆長效定心丸，他可以在土地上進(jìn)行長期投入，也可以放心流轉(zhuǎn)。”孔祥智說。
截至2015年6月底，全國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.3億畝，占32.3%;轉(zhuǎn)包和出租占80.4%;轉(zhuǎn)出農(nóng)戶6542.1萬戶，占家庭承包農(nóng)戶總數(shù)的28.4%。截至2015年底，全國已形成家庭農(nóng)場超過87萬家，民合作社超過150萬家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)超過12萬家，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已逐步成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的生力軍且呈現(xiàn)年輕化趨勢。
這一成效的取得，與確權(quán)、頒證工作不無關(guān)系。而農(nóng)村土地確權(quán)頒證制度，正是我國農(nóng)村土地改革進(jìn)程中很重要的一步。
兩會(huì)代表委員關(guān)注土地改革提議明確征地范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
農(nóng)村土地制度改革能達(dá)到目前的進(jìn)度和成效，與歷屆全國兩會(huì)的人大代表和政協(xié)委員的關(guān)心和支持分不開。農(nóng)村土地改革問題一直是兩會(huì)代表委員關(guān)心的熱點(diǎn)問題。在去年兩會(huì)上，九三學(xué)社、民進(jìn)中央及臺(tái)盟中央等多個(gè)民主黨派中央針對(duì)此問題密集建言，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地改革已成全面深化改革的關(guān)鍵性問題，土地制度是加快城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最重要的制度保障，土地制度的變革關(guān)系重大。
多年來一直提交相關(guān)議案的全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明
認(rèn)為，目前土地改革問題主要有兩個(gè)環(huán)節(jié)存在爭議，一是征地如何補(bǔ)償，二是土地以何種形式入市。
他認(rèn)為，土地制度改革試點(diǎn)方案，回避了公共利益征地原則和征地范圍的確定，只是在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上提出了方案，對(duì)征地制度的范圍不明確。雖然目前農(nóng)村大量的人口在向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置宅基地，但本次土地制度改革試點(diǎn)方案只允許“進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”，應(yīng)該擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍。
蔡繼明說，本次實(shí)施的土地制度改革試點(diǎn)方案對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地做了狹義的、片面的和靜態(tài)的理解，只允許農(nóng)村存量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股并禁止用于房地產(chǎn)開發(fā)，這意味著農(nóng)村其他建設(shè)用地都不能入市。從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。
全國人大代表、國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼曾指出，推進(jìn)農(nóng)村集體土地順暢流轉(zhuǎn)，需要解決一些前提條件。首先，要加快修訂法律法規(guī)，做到有法可依;其次，要與征地制度改革同步、協(xié)調(diào)推進(jìn);再次，要建立合理的收益分配制度，核心還是利益分配問題，關(guān)鍵是兼顧“發(fā)展”與“公平”。
對(duì)于先行先試、如何總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)等問題，全國政協(xié)委員、中央農(nóng)村辦公室副主任陳錫文強(qiáng)調(diào)，“集體所有、農(nóng)地農(nóng)用和不損害農(nóng)民的基本權(quán)益”是三條底線，他指出“試點(diǎn)地區(qū)原則上應(yīng)當(dāng)在封閉的范圍內(nèi)試驗(yàn)，冷靜觀察，穩(wěn)步操作，看到底行還是不行。把全局的問題放到局部試驗(yàn)，目的就是要減少對(duì)社會(huì)的震蕩。”
“農(nóng)村土地改革,現(xiàn)在問題主要集中在有政策依據(jù),無法律依據(jù)這個(gè)環(huán)節(jié)上。”全國人大代表、民革吉林省委專職副主委郭乃碩表示，目前政策方面規(guī)定農(nóng)村土地可分為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三種,其中農(nóng)民享有的后兩種權(quán)益是可以抵押、擔(dān)保的，但實(shí)際上這在法律上并沒有得到承認(rèn)。現(xiàn)行法律只承認(rèn)土地的承包經(jīng)營權(quán)，且擔(dān)保法里有規(guī)定——集體土地的使用權(quán)不可抵押。他建議，加快立法進(jìn)程，將符合中央政策規(guī)定并在實(shí)踐中卓有成效的做法納入相關(guān)法律，并對(duì)農(nóng)村確權(quán)后相關(guān)權(quán)證的使用方法、應(yīng)用領(lǐng)域、變更登記作出具體的規(guī)定。
“三塊地”改革賦予農(nóng)民充分權(quán)能實(shí)現(xiàn)市場化
2015年初，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，一年來，試點(diǎn)已經(jīng)取得初步成果。
孔祥智說，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度得到了完善，賦予出租、轉(zhuǎn)讓入股等各項(xiàng)權(quán)能，明確入市的范圍、途徑和交易規(guī)則，建立健全了對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場的監(jiān)管制度。宅基地改革的試點(diǎn)主要是完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索有償使用方式和農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓方式，進(jìn)一步改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用等。
土地征收制度改革試點(diǎn)主要是針對(duì)征地范圍過大、程序不夠規(guī)范、被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等問題，探索制定土地征收目錄，界定公共利益用地范圍，縮小土地征收范圍，公共利益之外的非農(nóng)用地取得不能啟動(dòng)征地程序，以及完善被征地農(nóng)民的補(bǔ)償和多元化保障機(jī)制。
孔祥智表示，“三塊地”改革才剛剛啟動(dòng)，未來還有很多具體問題需要在改革中逐步解決：集體經(jīng)營性建設(shè)用地要著重解決兩大問題：一是如何按照十八屆三中全會(huì)的要求，“與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。其實(shí)質(zhì)是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)能是否充分，只有在充分、全面的權(quán)能下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才能和國有土地“同等入市，同權(quán)同價(jià)”;二是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出租、入股、轉(zhuǎn)讓后，形成的集體財(cái)產(chǎn)如何落實(shí)到集體經(jīng)濟(jì)組織中的每一個(gè)農(nóng)戶，即農(nóng)村集體資產(chǎn)改革問題，從目前的經(jīng)驗(yàn)看，就是構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)股份合作社。
孔祥智說，下一步改革的方向是：農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的具體辦法以及與相關(guān)法律(如《擔(dān)保法》)的銜接問題;“長久不變”如何實(shí)現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)形式;農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的退出問題，即部分在城市有固定職業(yè)的農(nóng)民愿意退出承包地，退出的方式、補(bǔ)償?shù)念~度等。
農(nóng)村宅基地制度改革的方向是：完善一戶一宅這一基本制度，發(fā)揮村民自治組織在宅基地問題上的民主管理作用，發(fā)揮村民(代表)大會(huì)的作用，杜絕少數(shù)人多占行為，在此基礎(chǔ)上探索集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者永久退出的方式和補(bǔ)償辦法。
土地征用制度改革的方向是在目前試點(diǎn)方案嚴(yán)格界定經(jīng)營性用地和公益性用地的基礎(chǔ)上，按照十七屆三中全會(huì)精神，經(jīng)營性用地要“允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”，這里的“多種方式”包括出租、入股、市場交易等，總之，農(nóng)村集體組織擁有更大的自主權(quán)，包括討價(jià)還價(jià)的權(quán)利。
公益性用地怎么辦?十七屆三中全會(huì)也說得很清楚，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障。”也就是說，經(jīng)營性用地按照市場價(jià)格取得，同類型的公益性用地要比照經(jīng)營性用地，其實(shí)質(zhì)也是市場價(jià)格，并且還要解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會(huì)保障等民生問題。
“可見，“三塊地”改革的實(shí)質(zhì)是賦予了農(nóng)民充分的權(quán)能，實(shí)現(xiàn)了市場化，這既是廣大農(nóng)民的強(qiáng)烈要求，也是社會(huì)發(fā)展的大趨勢。”孔祥智說。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國網(wǎng)
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