筆者認(rèn)為，小官“貪腐”的機理和“大官大貪”的腐敗機制不太一樣，有其特殊性。一些地區(qū)基層干部貪腐現(xiàn)象極為普遍，人們對此見怪不怪，乃至成了地方性的“共識”。
比較流行的看法是，這些“小官”從事著細(xì)小瑣碎的工作，工作壓力大收益卻不高；一些非正式的政府工作人員，社區(qū)、村干部甚至不是真正意義上的“干部”，更不是官員，謀取些許私利也是合情合理的。應(yīng)該說，這種認(rèn)識在官僚體系內(nèi)部有一定的市場，一些所謂的“貪腐”也談不上是違法違紀(jì)，只不過是上級對基層干部的激勵而已。
然而這種“共識”顯然要不得。
第一、歷史已經(jīng)證明，哪怕是為制度所默許的灰色利益，也會嚴(yán)重影響黨和政府在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。上世紀(jì)九十年代末，“三農(nóng)”問題的重要癥結(jié)是干群關(guān)系緊張，其主要表現(xiàn)是鄉(xiāng)村干部吃、拿、卡、要等違規(guī)違紀(jì)行為普遍，讓群眾極為反感。
第二、當(dāng)前的農(nóng)村形勢發(fā)生了根本變化，鄉(xiāng)村兩級組織的財政保障機制已經(jīng)建立起來，惠農(nóng)政策、財政轉(zhuǎn)移支付、征地拆遷等使得農(nóng)村資源密集起來，“小官”也有了實權(quán)，“小官小貪”很可能變?yōu)椤靶」俅筘潯薄?/p>
第三、基層干部是國家與農(nóng)民保持密切聯(lián)系的紐帶，也是各項國家政策的具體執(zhí)行者，容許小官貪腐就會造就一個利益集團(tuán)，侵蝕國家政權(quán)合法性。
總體上看，治理小官貪腐現(xiàn)象是一項長期的基礎(chǔ)性工作，其前提是準(zhǔn)確認(rèn)識小官貪腐的內(nèi)在機制。
一、小官貪腐的表現(xiàn)
當(dāng)前，小官貪腐分布極為廣泛，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：
公權(quán)私用，在國家政策執(zhí)行過程中謀取私利
這是表現(xiàn)最為普遍，也是危害最大的一種小官貪腐行為。
首先，公權(quán)私用表現(xiàn)為選擇性執(zhí)法，利用執(zhí)行國家政策的實權(quán)吃、拿、卡、要。比如，一些基層工作人員在稅費征收、計劃生育、治理違建、環(huán)境執(zhí)法等政策執(zhí)行領(lǐng)域，利用上下級之間信息不對稱的客觀現(xiàn)實，濫用一線執(zhí)法的自由裁量權(quán)，對那些不給好處的個人和企業(yè)重罰，而對那些有利益輸送的法人則睜一只眼閉一只眼。
其次，公權(quán)私用表現(xiàn)為變通政策，在執(zhí)行國家政策過程中，形式上依法依規(guī)，實質(zhì)上是以權(quán)謀私。很多具體政策的實施只有原則性要求，并沒有細(xì)致的操作細(xì)則，這為一些基層干部變通政策創(chuàng)造了條件。比如，農(nóng)村低保名額的分配，由于大部分地區(qū)還未實現(xiàn)應(yīng)保盡保，而符合低保政策要求的農(nóng)戶比較多，使得人情保、關(guān)系保較為普遍。一些村莊直接將低保名額平均分配給每個村干部，然后由村干部具體決定由哪些農(nóng)戶享受低保。
官商勾結(jié)，攫取公共利益
這也是近年來較為普遍，也比較隱蔽的小官貪腐方式。當(dāng)前，一些社區(qū)和村干部本來就屬于鄉(xiāng)村能人，“富人治村”已甚為普遍。地方黨委政府本意是希望通過建設(shè)“雙強雙帶”基層組織來服務(wù)老百姓，鼓勵政治素質(zhì)、發(fā)展能力較強的能力競選基層干部，是他們能夠帶頭致富、帶領(lǐng)群眾致富。
然而，毋庸置疑的是，一些能人發(fā)展能力強，政治素質(zhì)卻不一定強；能夠帶頭致富，卻并不一定會帶領(lǐng)群眾致富。相反，一些具有商人因為具備了基層干部身份，反而更容易攫取公共利益。比如，在新農(nóng)村建設(shè)中承包工程，通過虛高建設(shè)成本而非法獲利；通過注冊虛假專業(yè)合作社套取國家扶持資金。在一些集體經(jīng)濟(jì)較強，或集體資源較為豐富的村莊，村干部同時也是集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人，非法侵占集體經(jīng)濟(jì)利益的事件也時有發(fā)生。
胡作非為，強人治村
混混治村并非新現(xiàn)象，但新時期有了新表現(xiàn)。在農(nóng)業(yè)稅費改革之前，一些地方貫徹執(zhí)行國家政策較為困難，一些家族大、拳頭硬的村莊精英當(dāng)選村干部，通過暴力威脅的手段收稅稅費、執(zhí)行計劃生育政策。這其中，少部分“強人”蛻化為敢于使狠、拉幫結(jié)派的惡霸勢力。
稅費改革后，雖然“強人治村”已無政策空間，但鄉(xiāng)村中的惡霸勢力卻并未清除。一些惡霸利用村民自治，通過暴力威脅、賄選、拉幫結(jié)派等手段當(dāng)選為村干部，并在村干部任上揮霍、侵占集體財產(chǎn)，侵害群眾利益，甚至與黨委政府相對抗。比如，在征地拆遷過程中，一些惡霸村干部黑白通吃，他們既與開發(fā)商合作，強拆民房，損害群眾利益；又組織“群眾”集體上訪、上街要挾黨委政府，以獲取更大利益。
二、小官貪腐的新特征
總體上看，當(dāng)前小官貪腐的方式相較以往更為隱蔽、危害也更大，呈現(xiàn)出新特征。
“小官巨貪”的趨勢越來越明顯
隨著新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，大量國家財政資金涌入農(nóng)村，農(nóng)村資源也不斷資本化，使得農(nóng)村資源密集度不斷提高，一些看似不重要的職位也掌握了大量資源流量，小官也有了實權(quán)。
比如，城郊地區(qū)的拆遷辦主任、村干部，雖然職位不高，權(quán)力不大，卻是拆遷政策的直接操作者，而拆遷補償款卻涉及上億甚至十幾億的資金。近年來，全國各地發(fā)生過多起拆遷辦主任偽造拆遷材料騙取拆遷補償款的案件，涉及資金少則幾十萬，多則幾千萬。
窩案越來越多
無論是非法套取國家資金，還是瓜分、貪腐集體經(jīng)濟(jì)，都非一個人所能為。因此，小官貪腐相當(dāng)大比例是窩案。由于一些村官本來就是拉幫結(jié)派“組閣”競選上臺的，他們更容易集體作案。而涉及到套取國家資金，則需要經(jīng)過多個程序，必然是窩案。近日，湖北襄陽查處了襄州區(qū)雙豐收農(nóng)機專業(yè)合作社理事長宋濤套取農(nóng)機補貼的案件，涉及農(nóng)經(jīng)站站長、農(nóng)業(yè)局和財政局相關(guān)工作人員。
貪腐行為更具隱蔽性
直接吃拿卡要、直接侵占集體財產(chǎn)、直接侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象已經(jīng)極為少見，小官貪腐的技術(shù)含量越來越高。
第一、充分運用合法的自由裁量權(quán)為自己謀利。絕大多數(shù)政策實施都賦予了基層干部自由裁量空間，這為一些基層干部的貪腐行為提供了便利。
第二、充分運用上下級之間的信息不對稱的現(xiàn)實為己謀利。一般而言，上級部門不可能完全監(jiān)控基層干部的行為，而普通群眾又很難知道上級政策法規(guī)的具體內(nèi)容，這就為一些基層干部的欺上瞞下行為提供了可能。
第三、充分運用市場化的運作方式為己謀利。當(dāng)前很多政策實施都要求進(jìn)行市場化運作，盡管有公開招投標(biāo)等程序要求，但這遠(yuǎn)不能控制亦官亦商的基層干部行為。一些基層干部本身就是商人，在承包當(dāng)?shù)毓こ躺嫌刑鞎r、地利、人和的優(yōu)勢。一些基層干部即便不是商人，承包商為了更方便施工，更易拿到工程款，也常常主動邀請基層干部“入伙”。
三、小官貪腐的機制
當(dāng)前的小官貪腐已經(jīng)不再局限于蠅頭小利，也不再明目張膽，而是充分利用了基層行政的復(fù)雜性、制度監(jiān)管的漏洞、政策實施的固有缺陷來謀取巨額利益。應(yīng)該說，小官貪腐有其內(nèi)在的發(fā)生機制，其中一些機制是古已有之，難以解決的，還有一些機制則是新制度環(huán)境造成的。
鄉(xiāng)村利益共同體
在農(nóng)村稅費改革之前，我國基本上是汲取型政權(quán)，各級政府需要從農(nóng)村、農(nóng)民身上收取稅費，因此，鄉(xiāng)村干部既是基層公共事務(wù)的服務(wù)者，也是基層政權(quán)的“代理人”，在國家、鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民之間形成了相對穩(wěn)定的利益共同體。
一方面，國家和鄉(xiāng)村干部之間有穩(wěn)定的利益交換關(guān)系，國家借鄉(xiāng)村干部從地方汲取資源，鄉(xiāng)村組織獲取部分財政保障，部分鄉(xiāng)村干部在基層政權(quán)的默許下“搭車收費”，乃至謀取私利。
另一方面，農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部之間也有穩(wěn)定的利益交換關(guān)系，農(nóng)民希望鄉(xiāng)村干部提供公共服務(wù)，也寄希望于通過鄉(xiāng)村干部的渠道向國家表達(dá)訴求，而鄉(xiāng)村干部則合法地從農(nóng)民身上獲取好處。總體上看，“小官”是國家與農(nóng)民關(guān)系的橋梁，是相對獨立的利益集團(tuán)。
當(dāng)前，雖然國家不再寄希望于通過鄉(xiāng)村干部從農(nóng)村汲取資源，但向農(nóng)村輸入資源同樣需要鄉(xiāng)村干部的配合，因此，鄉(xiāng)村利益共同體并沒有隨著農(nóng)業(yè)稅的取消而消失，而是以另一種形態(tài)存在：“小官”不再從農(nóng)民身上汲取資源，卻從國家財政轉(zhuǎn)移支付中謀取利益，這主要表現(xiàn)為通過發(fā)補助、獎金的名義將公款私分，或借待客、跑項目、購物資等事項，虛列開支、虛報冒領(lǐng)。
灰色利益鏈
當(dāng)前，國家財政轉(zhuǎn)移支付主要分為兩種形式，一是普惠性的財政轉(zhuǎn)移支付，如種糧補貼、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等等，一是專項轉(zhuǎn)移支付，如新農(nóng)村建設(shè)、水利工程、道路村村通、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、專業(yè)合作社補助等等。一般情況下，隨著政策制度的不斷完善，群眾認(rèn)知水平的不斷提高，再加上涉及面較廣，普惠性的財政轉(zhuǎn)移支付很難為“小官” 貪腐。但是，專項轉(zhuǎn)移支付卻很容易為“小官” 貪占、截留、私分、挪用，鄉(xiāng)村干部、不法商人之間甚至形成了灰色利益鏈條。
國家財政專項轉(zhuǎn)移支付一般要求在進(jìn)行項目化、市場化運作，項目落地不再依靠基層政權(quán)體系和群眾自治組織，而是依靠市場化機制進(jìn)行運作。具體而言，國家財政支持的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過項目的形式向企業(yè)、個人發(fā)包。由于基層市場發(fā)育不成熟，與鄉(xiāng)村干部關(guān)系密切的企業(yè)和商人具有競爭優(yōu)勢，再加上制度監(jiān)管不夠完善，使得“小官”的權(quán)力尋租空間非常大。為了有效規(guī)避風(fēng)險，不法商人也樂于與鄉(xiāng)村干部合作，共同從國家財政轉(zhuǎn)移支付中獲取利益。
監(jiān)管制度不健全
農(nóng)村資源密集度的提高，調(diào)動了群眾參與自治的積極性，但是，也造成了部分地區(qū)村民自治的變異，群眾難以對村干部進(jìn)行監(jiān)督。主要表現(xiàn)為：村民選舉過程中賄選現(xiàn)象嚴(yán)重，花費百萬甚至千萬競選村主任已不是新聞；黑惡勢力操縱選舉，“惡人治村”的現(xiàn)象在一些地區(qū)較為嚴(yán)重；村干部一言堂，剝奪群眾參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)現(xiàn)象較為普遍。
與此同時，既有的黨紀(jì)、政紀(jì)、法律存在監(jiān)管漏洞，“小官貪腐”處于失控狀態(tài)。首先，“小官貪腐”具有相當(dāng)大的隱蔽性、灰色性，游離在合法與非法之間，監(jiān)管難度較大。平心而論，鄉(xiāng)村利益共同體和灰色利益鏈有一定的歷史合理性，在國家與農(nóng)民關(guān)系未曾理順之前，就難以杜絕灰色利益的存在。
其次，多頭監(jiān)管體系造成對小官貪腐的監(jiān)察力量薄弱。當(dāng)前對“小官貪腐”的監(jiān)管分散在組織、紀(jì)檢、民政、監(jiān)察、公安、基層政府等多個機構(gòu)，它們職權(quán)不一、權(quán)限不同，難以形成合力。造成的結(jié)果是，每一個部門的監(jiān)管都處于消極狀態(tài)，基本上是“民不舉、官不究”現(xiàn)狀。再次，缺乏相關(guān)的法律制度支撐。村干部并不是公務(wù)員，它們不受行政法規(guī)的約束，而村民自治組織法又難以保障實施，導(dǎo)致村干部成為“三不管”干部。
治理小官貪腐是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)該著眼于基礎(chǔ)。必須進(jìn)一步打破鄉(xiāng)村利益共同體的格局，縮小鄉(xiāng)村兩級之間的利益交換空間，其關(guān)鍵是重新定位社區(qū)、村干部的職能。應(yīng)將村務(wù)和政務(wù)明確劃分，減少村干部的政務(wù)工作，切斷鄉(xiāng)村干部的合謀空間。需要完善財政轉(zhuǎn)移支付方式，斬斷基層灰色利益鏈，核心是破除對市場化運作的迷信，發(fā)揮群眾自治組織在公共服務(wù)上的積極性。還要整合既有的小官貪腐治理機制，組織、紀(jì)檢、民政部門應(yīng)在兩委換屆中密切配合，保障村民選舉依法依規(guī)進(jìn)行，實現(xiàn)村干部貪腐的源頭治理。要建立村干部的常規(guī)監(jiān)察制度，對其經(jīng)濟(jì)問題、職務(wù)行為進(jìn)行審查，實行過程治理。一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象，必須嚴(yán)懲不貸，貫徹結(jié)果治理。
作者簡介：呂德文，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員,研究領(lǐng)域:國家治理研究、國家與社會結(jié)合地帶的灰色領(lǐng)域治理及其社會問題,著有《找回群眾——重塑基層治理》等
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：觀察者網(wǎng)
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