《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》自2010年1月1日實施以來，各地積極采取措施貫徹實施法律，調(diào)解仲裁工作不斷取得新成效。截至2016年底，全國設(shè)立農(nóng)村土地承包仲裁委員會2472個，聘任仲裁員3.9萬名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會31716個，村級調(diào)解組織59萬個，鄉(xiāng)村調(diào)解糾紛150.34萬件，仲裁案件13.18萬件，為維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)。但同時要看到，各地調(diào)解仲裁工作還存在不少問題，如有的涉農(nóng)縣尚未成立仲裁機(jī)構(gòu)，或者沒有開展實質(zhì)性工作;開展工作的，規(guī)范化程度不高，工作中還有很多瑕疵，影響著法律貫徹實施和農(nóng)民依法反映、解決訴求渠道的暢通。當(dāng)前與今后時期，農(nóng)村土地承包糾紛呈現(xiàn)出新特點，需要我們要更加重視矛盾糾紛調(diào)處工作，充分認(rèn)識調(diào)解仲裁工作的地位與作用，采取切實措施推動這項工作便民高效開展。
一、關(guān)于全面加強(qiáng)調(diào)解仲裁能力建設(shè)
(一)提高科學(xué)把握糾紛演變規(guī)律和面對處理復(fù)雜局面的能力
按照黨的十九大要求，農(nóng)村改革將不斷深化，城鄉(xiāng)將融合發(fā)展，惠農(nóng)政策力度將進(jìn)一步加大，農(nóng)村土地承包二輪到期后將再續(xù)延30年。這就要求我們一定要增強(qiáng)戰(zhàn)略思維、辯證思維，站在全局和歷史大進(jìn)程中審視矛盾糾紛。同時，增強(qiáng)辯證思維，抓住主要矛盾和矛盾表現(xiàn)主要方面，并充分結(jié)合本地實際和當(dāng)前時代特征，注重具體問題具體分析，甚至“一案一策”，制定更加科學(xué)、更加具有前瞻性、更加符合實際并切實可行的總體工作方案和階段性工作預(yù)案，保持工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性，增強(qiáng)工作的主動性和應(yīng)對把握復(fù)雜局面的能力。
(二)提高做好群眾工作的能力和本領(lǐng)
做好農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁工作關(guān)系2億多農(nóng)戶的利益，做好這項工作要牢固樹立以人民為中心的理念。要深入基層，深入實際，深入群眾，關(guān)注、關(guān)心農(nóng)民群眾特別是弱勢群體疾苦，注意傾聽他們的愿望與要求，突出關(guān)注廣大農(nóng)民群眾最關(guān)心最直接的熱點難點問題，與廣大農(nóng)民群眾建立深厚感情，不斷提高在廣大農(nóng)民群眾中的信譽(yù)度。特別是因為土地承包糾紛證據(jù)的特殊性，如證據(jù)殘缺不齊，有的證據(jù)非常瑣碎，在矛盾糾紛調(diào)查工作特別是在證據(jù)收集上，更要認(rèn)識到走群眾路線的重要性。要與廣大農(nóng)民群眾打成一片，仔細(xì)耐心傾聽各方意見，了解矛盾糾紛來龍去脈，了解當(dāng)事人的心聲，幫助當(dāng)事人及有關(guān)人員打開心結(jié)。這要求我們時刻堅持以人民為中心，時刻有做好群眾工作的意識和傳統(tǒng)，不斷提高做好群眾工作的能力與本領(lǐng)，夯實做好群眾工作的功底。
(三)提高法律素養(yǎng)和依法辦事、依法行政能力
由于農(nóng)村土地承包糾紛的復(fù)雜性和敏感性，更由于農(nóng)村是熟人社會和當(dāng)事人法律意識淡薄，對農(nóng)村土地承包糾紛往往難以簡單嚴(yán)格按法律要求進(jìn)行調(diào)處。因此，農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁法沒有強(qiáng)調(diào)“以法律為準(zhǔn)繩”，而是“符合法律”。但不能因此淡化法律的重要性，在矛盾糾紛調(diào)解仲裁中，要始終做到不能突破法律底線。要始終做到引導(dǎo)當(dāng)事人依法反映訴求解決訴求，并將堅持底線思維、法治思維貫穿于整個工作全過程，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、工作程序等方面嚴(yán)格把控，特別是在審理程序以及法律文書制作、檔案文書保存與歸檔等方面不能有任何漏洞、瑕疵。這既是貫徹法律的應(yīng)有之義，也是落實全面依法治國的基本要求。這就需要我們大力提高法律素養(yǎng)和依法辦事、依法行政能力，特別是在現(xiàn)有調(diào)解仲裁人員法律意識、規(guī)范意識尚比較淡薄下顯得更為重要與迫切。
二、關(guān)于調(diào)解仲裁人才培養(yǎng)
(一)抓緊制定調(diào)解仲裁人才培養(yǎng)規(guī)劃
制定調(diào)解仲裁人才培養(yǎng)規(guī)劃，目的是保證調(diào)解仲裁人才培養(yǎng)工作有計劃、有步驟實施，爭取在2020年建立一支“一懂兩愛”、政治合格、道德素養(yǎng)較高、業(yè)務(wù)技能精的調(diào)解仲裁隊伍。當(dāng)前，要抓緊做好三項基礎(chǔ)工作，一是抓緊研究確定影響調(diào)解仲裁人員總需求量的因素，根據(jù)這些因素及變化確定每年總體需求量，并在此基礎(chǔ)上制定培養(yǎng)規(guī)劃。二是要研究建立吸引農(nóng)村社會有識之士加入調(diào)解仲裁員隊伍的機(jī)制。三是開展設(shè)立相關(guān)專業(yè)高職、中職教育可行性論證。
(二)對現(xiàn)有調(diào)解仲裁人員開展分級培訓(xùn)
關(guān)于鄉(xiāng)村組人員培訓(xùn)(四級培訓(xùn))。培訓(xùn)目的是能夠依法規(guī)范開展調(diào)解工作、協(xié)助開展仲裁審理。這部分人員主要包括鄉(xiāng)村組的干部和老黨員、老教師、老會計等德高望重人員。他們公德意識強(qiáng)，了解農(nóng)村政策，有些法律意識，更重要的是他們非常熟悉農(nóng)村情況、村規(guī)民約、鄉(xiāng)土人情，了解農(nóng)村每起矛盾糾紛背后錯綜復(fù)雜的關(guān)系和事情的來龍去脈。其不足之處就是，規(guī)范開展調(diào)解的意識較差，對調(diào)解書的制作技巧及相關(guān)資料檔案歸檔能力較差。因此，培訓(xùn)的重點是農(nóng)村土地承包基本政策、農(nóng)村土地承包法條文，農(nóng)村土地管理法、村民自治法等相關(guān)法律有關(guān)條文、調(diào)解協(xié)議書制作技巧，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁申請、受理、開庭審理等環(huán)節(jié)基本要求。
關(guān)于縣鄉(xiāng)村人員培訓(xùn)(三級培訓(xùn))。培訓(xùn)目的是能獨立或主持開庭審理法律關(guān)系比較簡單、證據(jù)較清晰的案子，能制作規(guī)范和沒有瑕疵的裁決書。這部分人員主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管人員、司法所人員擔(dān)任。他們優(yōu)勢是比較熟悉農(nóng)村政策，具有一定法律意識、規(guī)范意識，熟悉農(nóng)情，并能參與仲裁工作，但組織能力、庭審駕馭能力欠缺。因此，培訓(xùn)的重點是職業(yè)道德，“四個意識”基本要求，中央最新農(nóng)村政策，農(nóng)村土地承包法律法規(guī)基本精神、基本知識及基本原理，相關(guān)民事法律基本知識，仲裁庭審及裁決書制作技巧，證據(jù)規(guī)則基本常識等。
關(guān)于市縣鄉(xiāng)人員培訓(xùn)(二級培訓(xùn))。培訓(xùn)目的是能獨立或主持開庭審理法律關(guān)系比較復(fù)雜、證據(jù)較難以調(diào)查的案子，能制作規(guī)范和較高質(zhì)量的裁決書。這部分人員主要由市縣經(jīng)管人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站長、司法所長擔(dān)任。他們優(yōu)勢是熟悉農(nóng)村政策，具有較強(qiáng)法律意識、規(guī)范意識，比較熟悉農(nóng)情，并能獨立或主持開展仲裁工作，但處理復(fù)雜局面能力和庭審技巧欠缺。因此，培訓(xùn)的重點是農(nóng)村政策演變常識，農(nóng)村土地承包法律法規(guī)原理及應(yīng)用，相關(guān)民事法律基本原理、證據(jù)規(guī)則、調(diào)解仲裁疑難問題主要類型與對策，辯證法及心理學(xué)在糾紛調(diào)處中基本應(yīng)用等。
關(guān)于省市縣人員培訓(xùn)(一級培訓(xùn))。培訓(xùn)目的是能獨立或主持開庭審理時間空間跨度大、法律關(guān)系錯綜復(fù)雜、重大證據(jù)缺乏的案子，能制定工作預(yù)案和駕馭復(fù)雜局面。這部分人員主要由省市經(jīng)管人員和縣經(jīng)管站長、司法局長擔(dān)任。他們優(yōu)勢是非常熟悉農(nóng)村政策，法律意識、規(guī)范意識強(qiáng)，了解農(nóng)情，并能獨立或主持審理疑難案件，但處理歷史遺留問題能力欠缺。因此，培訓(xùn)的重點是我國歷代領(lǐng)導(dǎo)人思想方法、習(xí)近平總書記“三農(nóng)”思想、農(nóng)村改革歷程及政策演變、農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁制度特點及演變、農(nóng)村土地承包糾紛歷史遺留問題主要類型與對策、系統(tǒng)論與控制論在矛盾糾紛分析中基本應(yīng)用等。
(三)積極探索建立調(diào)解仲裁人才評價機(jī)制
堅持把對調(diào)解仲裁工作作出實際貢獻(xiàn)作為衡量調(diào)解仲裁水平能力的標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)各地仲裁委員會探索建立人才評價與使用及晉升、獎懲、工資待遇、補(bǔ)助補(bǔ)貼等配套制度。當(dāng)前，要做好四項工作，一是開展分級培訓(xùn)的同時，參照分級培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，探索建立人才分級評價標(biāo)準(zhǔn)和分級考核機(jī)制。分級評價標(biāo)準(zhǔn)包括理論知識評價細(xì)則和操作技能分級評價結(jié)構(gòu)表。二是建立人才評價考評員隊伍。三是建立相關(guān)制度，特別是考核機(jī)制、激勵機(jī)制，調(diào)動現(xiàn)有人員積極性和吸引社會上人員加入進(jìn)來。四是選擇工作基礎(chǔ)較好的地區(qū)先行探索。
三、關(guān)于法律修改及司法保障
當(dāng)前，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時代，特別是農(nóng)村改革不斷深化，農(nóng)村社會治理進(jìn)入自治、法治、德治新階段，調(diào)解仲裁法律修改完善非常必要。一是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和“三權(quán)分置”的需要。二是法律制度本身完善的需要。同時，國家正在修改農(nóng)村土地承包法，調(diào)解仲裁法修改也應(yīng)提上日程。三是實踐的需要。
目前，這部法律的一些制度及司法保障存在以下問題：一是仲裁委員會性質(zhì)模糊不清。在實踐中，因其性質(zhì)不清，導(dǎo)致社會各界有質(zhì)疑，政府各部門缺乏信心與動力。比如，法人登記問題、刻制公章問題、仲裁委員會凝聚力與號召力問題、成員組成問題、人員結(jié)構(gòu)問題、專業(yè)素養(yǎng)問題等，都受影響。二是調(diào)解仲裁范圍不清晰。主要是有的條款比較含糊，有的邊界不清，有些糾紛性質(zhì)不清，導(dǎo)致實踐中難以把握鑒別，很容易陷入受理還是不受理、受理后被質(zhì)疑不在受理范圍后審還是不審等兩難境地。三是司法監(jiān)督保障難以到位。如司法支持與保障條文過于籠統(tǒng)，裁決書送達(dá)后30日內(nèi)當(dāng)事人向人民法院起訴而又撤訴或被法院駁回怎么處理，生效的裁決書發(fā)生錯誤怎么糾正，能否簡單通過執(zhí)行程序予以救濟(jì)等都影響法律的順利實施。又如，當(dāng)事人一方向仲裁委員會申請，另一方向法院起訴，由于與法院對接不順暢，就會使仲裁委員會處于尷尬狀態(tài)，也給矛盾糾紛的調(diào)處帶來不利影響。四是缺席審理難操作。難以充分體現(xiàn)當(dāng)事人意愿。五是財政經(jīng)費保障主體責(zé)任不明確。現(xiàn)實中，事權(quán)與財權(quán)匹配問題經(jīng)常發(fā)生爭論，意見難以統(tǒng)一。
建議重點關(guān)注與研究以下問題：
農(nóng)村土地承包仲裁委員會定位問題。筆者傾向于將農(nóng)村土地承包仲裁委員會定性為開展糾紛調(diào)處服務(wù)的公益性社會組織，明確獨立法人、獨立賬戶、獨立經(jīng)費開支，并且按政府購買服務(wù)辦法，給予財政資金支持。這既符合小政府、大社會改革方向，是政府重要補(bǔ)充，同時，也符合中國特色調(diào)解仲裁內(nèi)在規(guī)律的需要，有利于發(fā)揮社會特別是農(nóng)村社會熱心矛盾糾紛調(diào)處人員的作用。同時，建立相關(guān)機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村土地承包管理部門相關(guān)職責(zé)，加強(qiáng)對調(diào)解仲裁活動的支持、指導(dǎo)與監(jiān)督，特別是加強(qiáng)仲裁員自律和管理。
調(diào)整受理范圍問題。一是結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和“三權(quán)分置”的需要對受理范圍進(jìn)行調(diào)整。如可否考慮明確將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)入股抵押糾紛及承包地家庭內(nèi)部分割糾紛等納入受理范圍。二是結(jié)合農(nóng)村土地承包法的修改對受理范圍進(jìn)行調(diào)整。三是結(jié)合農(nóng)村土地承包確權(quán)登記頒證工作對受理范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。受理范圍調(diào)整后要充分保證每類糾紛法律性質(zhì)清楚，內(nèi)涵、外延清晰，不交叉，不矛盾，具有可操作性。
加強(qiáng)司法保障問題。一是裁決書制定后30日內(nèi)當(dāng)事人向人民法院起訴問題。二是建立糾錯機(jī)制問題。三是防止當(dāng)事人惡意利用問題。四是可否考慮將仲裁前置。現(xiàn)實中，大多數(shù)地方法院都不愿受理，一些法院明確告訴當(dāng)事人先向仲裁委員會申請。建立這樣的制度，不僅有利于仲裁委員會作用發(fā)揮和地位提升，也能避免當(dāng)事人一方向仲裁委員會申請，一方向法院起訴，并減少缺席審理，從而避免造成不必要的人財物及時間的浪費，甚至耽誤農(nóng)時，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。
作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)管總站
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村經(jīng)營管理第4期 微信公眾號（原創(chuàng)）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
