摘要：中國農(nóng)村的根本問題是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的核心是土地問題。解決好農(nóng)民問題，現(xiàn)階段的關(guān)鍵是如何處理農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系問題。要認(rèn)真研究以下十個問題：一是正確理解和處理農(nóng)村土地政策與現(xiàn)行法律的關(guān)系，二是必須準(zhǔn)確理解農(nóng)村土地集體所有的法律規(guī)定，三是堅(jiān)持農(nóng)村土地承包制度長久不變，四是堅(jiān)持村土地集體所有、以農(nóng)戶家庭為單位承包經(jīng)營的農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度，五是現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村調(diào)整承包土地的動因緣于農(nóng)民的心理因素，六是婦女與家庭其他成員對承包土地享有同等的權(quán)利，七是明確土地承包經(jīng)營權(quán)是法律賦予農(nóng)民的用益物權(quán)，八是與時俱進(jìn)研究土地承包經(jīng)營制度名稱問題，九是在確保農(nóng)地農(nóng)用的前提下探索土地承包經(jīng)營權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，十是把有效促動農(nóng)民生產(chǎn)積極性、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展作為選擇土地產(chǎn)權(quán)制度的標(biāo)準(zhǔn)。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地承包經(jīng)營權(quán)；用益物權(quán)；土地產(chǎn)權(quán)制度
中國農(nóng)村的根本問題是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的核心是土地問題。土地是農(nóng)村最重要的資產(chǎn)，與農(nóng)民的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，涉及億萬農(nóng)民的切身利益。解決好農(nóng)民問題，現(xiàn)階段關(guān)鍵是如何處理農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系問題，實(shí)質(zhì)是能不能把土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利完整賦予農(nóng)民，并以此來調(diào)動農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性，獲得人民群眾對中國共產(chǎn)黨的信任和支持。中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭時期奪取政權(quán)是這樣，在和平時期發(fā)展經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定仍然是這樣。選擇土地制度，處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系問題，既對調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，也對完善農(nóng)村治理機(jī)制、實(shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定至關(guān)重要，更對增強(qiáng)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)、密切黨同農(nóng)民的血肉聯(lián)系至關(guān)重要。
一、正確理解和處理農(nóng)村土地政策與現(xiàn)行法律的關(guān)系
目前，我國正在加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。在由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，需要正確理解和處理農(nóng)村土地政策與現(xiàn)行法律的關(guān)系，以黨的政策為根本依據(jù)，加快修改完善相關(guān)法律法規(guī)。
農(nóng)村土地制度涉及億萬農(nóng)民的切身利益，土地政策是黨的農(nóng)村政策的基石，必須保持長期穩(wěn)定。調(diào)整落實(shí)農(nóng)村土地政策，都與我國現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)密切相連，如《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》）等。從目前實(shí)際情況看，確實(shí)存在一些法律規(guī)定與黨的現(xiàn)行政策不一致的地方，導(dǎo)致人們對黨的農(nóng)村土地政策出現(xiàn)不同的理解，影響政策的貫徹落實(shí)。例如，現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)民承包集體土地的承包期為30年。然而，黨的十七屆三中全會提出賦予農(nóng)民長期有保障的土地使用權(quán)，土地承包關(guān)系長久不變；黨的十九大進(jìn)一步明確，在農(nóng)村土地30年承包期到期后再延長30年不變。在農(nóng)村土地制度問題上，存在著是以執(zhí)行黨中央政策為準(zhǔn)，還是以現(xiàn)行法律為準(zhǔn)的困惑。
對此，我們要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照建立完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，準(zhǔn)確理解黨的農(nóng)村土地政策，不斷深化農(nóng)村土地制度改革，并處理好改革與法治的關(guān)系。2015年，習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班上的講話指出：“社會主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治?！痹谖覈ㄊ屈h的主張和人民意愿的統(tǒng)一體，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律。當(dāng)前，要處理好改革與法治的關(guān)系，要堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法要主動適應(yīng)改革，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進(jìn)，增強(qiáng)改革的穿透力。對實(shí)踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗(yàn)和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律；對不適應(yīng)改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，要及時修改和廢止，不能讓某些過時的法律條款成為改革的“絆馬索”。習(xí)近平的重要論述，為處理好改革、政策與法律的關(guān)系指明了方向，提出了清晰要求。
加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這是黨的十八屆三中全會作出的重大決定。改革就是要改革不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求、不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系，創(chuàng)新體制機(jī)制?，F(xiàn)今，改革的環(huán)境發(fā)生了變化，要改革就是要突破現(xiàn)有的制度障礙，這就容易導(dǎo)致改革措施與現(xiàn)有法律規(guī)定不一致甚至相沖突。這就需要處理好改革與現(xiàn)有法律的關(guān)系。就政策與法律的關(guān)系而言，在我國，黨的政策總是提出、實(shí)施在法律前面，正如實(shí)踐總是走在理論的前面；黨的政策是制定法律法規(guī)的根本依據(jù)，相較于黨的政策實(shí)施，法律的制定和實(shí)施具有時間上的滯后性。黨中央已經(jīng)作出的重大改革決策和部署，與現(xiàn)行法律法規(guī)不一致的地方，表明過去制定的法律已不適應(yīng)體制變革的需要，應(yīng)以黨中央決策部署為準(zhǔn)，同時抓緊修改完善與黨中央決議不一致的法律法規(guī)。不能將實(shí)踐證明過時的、不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的制度規(guī)定作為合理的東西加以固化。在黨中央已經(jīng)對深化改革作出重大決議的情況下，一味強(qiáng)調(diào)過時的法律規(guī)定，這不是積極的改革態(tài)度，將阻礙、延緩改革進(jìn)程。
二、必須準(zhǔn)確理解農(nóng)村土地集體所有的法律規(guī)定
落實(shí)好黨在農(nóng)村的土地政策，必須準(zhǔn)確理解農(nóng)村土地集體所有的法律規(guī)定。農(nóng)民集體所有的土地歸本集體成員集體所有，不是歸什么其他組織所有，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員是農(nóng)村土地的所有者和主人。
談到農(nóng)村土地問題，所有制是回避不了的根本問題。對這個問題的準(zhǔn)確理解，是分析處理農(nóng)村土地問題、落實(shí)黨的農(nóng)村土地政策的重要前提。大家知道，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，以家庭為單位承包經(jīng)營，這是我國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營制度。那么，什么是農(nóng)村土地集體所有？土地的主人是誰？農(nóng)村土地集體所有的實(shí)現(xiàn)形式是什么？土地的所有者有哪些權(quán)利？實(shí)踐中許多人對這些問題還不清楚。例如，有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部講農(nóng)村土地是國家所有的，政府代表國家，土地既然是國家的，政府就可以隨意處置；有的村支部書記講土地是村里的，村黨支部和村委會是代表村民的組織，村里的土地村支書和村委會有權(quán)處理；有的農(nóng)民認(rèn)為是土地政府的。因此，在自己的土地權(quán)益受到侵害時，很多農(nóng)民不知道如何維護(hù)和主張權(quán)利。
對農(nóng)村土地集體所有權(quán)的理解不同，是農(nóng)村土地政策落實(shí)過程中出現(xiàn)各種問題的重要原因。因此，必須從我國農(nóng)村土地制度的變革過程、政策調(diào)整及現(xiàn)行的法律規(guī)定等方面，厘清農(nóng)村土地所有權(quán)關(guān)系。
1949年新中國成立，政府沒收地主的土地，分給無地少地的農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，建立了農(nóng)民的土地“私有”制度。20世紀(jì)50年代，我國在廣大農(nóng)村開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作運(yùn)動，但仍維持了農(nóng)民的土地“私有制”，只是改變了生產(chǎn)要素的組合方式。接下來的人民公社化運(yùn)動將農(nóng)民私有的土地變成了集體所有，這是對農(nóng)村土地制度的根本性調(diào)整和改變。我國農(nóng)村現(xiàn)行的土地制度是在這一基礎(chǔ)上演變過來的。
憲法第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。”這是對農(nóng)村土地所有權(quán)的根本性規(guī)定，是集體所有，不是國有。從國家主權(quán)角度講，一國的土地屬這個國家所有，國家擁有終極所有權(quán)。從產(chǎn)權(quán)角度講，一國的土地應(yīng)分屬不同的產(chǎn)權(quán)主體所有（國有土地、集體土地等）。雖然憲法規(guī)定農(nóng)村土地集體所有，但并沒有明確定義“集體所有”，集體土地的主人是誰，在法理和實(shí)踐上是模糊不清的。
對農(nóng)村土地集體所有作出嚴(yán)格法律規(guī)定的是2007年實(shí)施的《物權(quán)法》?！段餀?quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”這就明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才是農(nóng)村集體土地合法的所有者。筆者認(rèn)為，《物權(quán)法》這一規(guī)定是符合農(nóng)村土地所有權(quán)演變實(shí)際的。農(nóng)民集體所有的土地（除實(shí)行村級統(tǒng)一核算的地方外）不是歸全體村民所有（是村民的人不一定是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員），也不是歸村委會所有（村委會是農(nóng)村基層群眾性自治組織，是政權(quán)性質(zhì)的組織，不是經(jīng)濟(jì)組織），也不歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有（經(jīng)濟(jì)組織可以代表成員行使所有權(quán)），而是歸本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員集體所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是有財(cái)產(chǎn)聯(lián)系的人組成的，因而成員是有條件、有邊界的。
從法理上講，農(nóng)民集體所有的土地歸本集體成員集體所有，要把土地的所有權(quán)落到實(shí)處，就必須明確這些土地歸哪些成員所有，進(jìn)而明確每個成員應(yīng)該擁有多少土地，才能把所有權(quán)真正明確下來。否則，集體所有就是虛無的，一代成員過世了，土地就會變成無主的資產(chǎn)。為此，需要確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》做出部署，2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》要求全面開展集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)，這是明確集體所有土地的主人的基礎(chǔ)性工作。同時，《物權(quán)法》規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外?！薄段餀?quán)法》還要求建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度。2014年，國務(wù)院公布了《不動產(chǎn)登記暫行條例》，原國家國土資源部2016年公布并實(shí)施《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》。為此，需要對農(nóng)村的土地進(jìn)行統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記，向農(nóng)民頒發(fā)合法的土地所有權(quán)證明，讓農(nóng)民對土地?fù)碛泻戏ǖ漠a(chǎn)權(quán)。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，集體所有不同于共同共有與按份共有，共同共有與按份共有的財(cái)產(chǎn)是可以分割的，本質(zhì)是私有。這個問題涉及農(nóng)村土地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，即如何把集體所有落到實(shí)處。這里需要澄清相關(guān)概念。按照《物權(quán)法》的規(guī)定，一個主體擁有一個物，便具有占有、使用、收益、處置等權(quán)能。從法理上講，如果把這些權(quán)能界定給一個個人，就是個人所有（私有）；把這一組權(quán)利界定給一組人，就是他們集體所有或共有；把這一組權(quán)力界定給國家，就是國有或全民所有。我們選擇一個產(chǎn)權(quán)制度的標(biāo)準(zhǔn)是什么，不應(yīng)是書本教條，而應(yīng)是生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)，看權(quán)力如何界定才能管好用好資產(chǎn)，才能促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，這才是標(biāo)準(zhǔn)。那種認(rèn)為集體土地不可分割的觀點(diǎn)，不符合我國農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐。盡管我們講農(nóng)村土地是集體所有，但改革的實(shí)踐是在起點(diǎn)公平的基礎(chǔ)上，將土地的占有、使用、收益權(quán)確權(quán)到戶，現(xiàn)在又明確要賦予農(nóng)民長期有保證的土地使用權(quán)，土地承包制度長久不變。農(nóng)民在取得土地承包經(jīng)營權(quán)的同時，也獲得了相當(dāng)部分的土地處置權(quán)，如承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、用土地入股合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等。農(nóng)村40多年來的改革實(shí)踐用無可辯駁的事實(shí)證明，把集體土地的占有、使用、收益、處置權(quán)完整地賦予農(nóng)民，是一種有效的產(chǎn)權(quán)制度安排，能有效調(diào)動億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大地解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力。黨中央部署推進(jìn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，就是著力推進(jìn)將集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化確權(quán)到戶，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出、抵押、擔(dān)保和繼承權(quán)，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要把歸屬不清晰的集體資產(chǎn)，通過確權(quán)、賦權(quán)把相關(guān)權(quán)利明晰確定到具體的產(chǎn)權(quán)主體——不同農(nóng)戶。農(nóng)民集體所有的土地的各項(xiàng)權(quán)利也應(yīng)該明確到不同的農(nóng)戶主體。
三、堅(jiān)持農(nóng)村土地承包制度長久不變
堅(jiān)持農(nóng)村土地承包制度長久不變，賦予農(nóng)民長期受保障的土地使用權(quán)。我們必須明確，農(nóng)民承包經(jīng)營集體土地的期限是75年。
我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展得益于黨領(lǐng)導(dǎo)的改革開放。改革是億萬農(nóng)民的創(chuàng)造，是從農(nóng)業(yè)發(fā)端的，主要內(nèi)容是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。農(nóng)村土地集體所有，成員以家庭為單位承包經(jīng)營，從改革初期的試點(diǎn)，到明確承包期15年，再到延長承包期30年，黨的十九大又明確在30年承包期到期后，再延長30年不變。那么土地承包期究竟是多少年，15年與“兩個30年”承包期是何關(guān)系，相關(guān)政策如何銜接？這是廣大農(nóng)民群眾和基層干部普遍關(guān)心的問題，又是認(rèn)識不一致的現(xiàn)實(shí)問題。認(rèn)識不一致，導(dǎo)致對政策宣傳、執(zhí)行不一致。為了把賦予農(nóng)民長期有保障的土地使用權(quán)落到實(shí)處，有必要把農(nóng)村土地的承包期限講清楚。
1978年，農(nóng)民開始家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度改革探索，收到明顯的增產(chǎn)增收效果。1982年，黨中央決定在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，明確要求：“目前實(shí)行的各種責(zé)任制”，“不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動”。1984年中央一號文件明確要求，“延長土地承包期”，“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上。生產(chǎn)周期長的和開發(fā)性的項(xiàng)目，如果樹、林山、荒山、荒地等，承包期應(yīng)當(dāng)更長一些”。這就是農(nóng)村土地15年承包期的來歷。
1978年開始家庭聯(lián)產(chǎn)承包的地方，到1993年，土地15年的承包期將屆滿。農(nóng)民能否繼續(xù)承包土地？承包政策會不會調(diào)整？這是很多地方農(nóng)民擔(dān)心的問題，農(nóng)民普遍擔(dān)心土地承包政策會變化。為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，1993年11月中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中明確，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。在這個時間點(diǎn)宣布將承包期延長30年，這是為了保持農(nóng)村土地承包政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性，消除農(nóng)民怕土地承包政策不穩(wěn)定的顧慮。為避免承包耕地頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細(xì)分，中央還提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法。
1998年9月，江澤民在安徽考察工作時指出：“家庭經(jīng)營再加上社會化服務(wù)體系，能夠容納不同水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，既適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力。不存在生產(chǎn)力水平提高以后就要改變家庭經(jīng)營的問題”，“土地承包期限30年不變”，而且“30年以后也沒有必要變”。1998年10月，黨的十五屆三中全會提出，“長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，“是黨的農(nóng)村政策的基石，決不能動搖”，“要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期有保障的土地使用權(quán)”。經(jīng)過有關(guān)方面幾年的努力，2002年8月，全國人大常委會審議通過了《農(nóng)村土地承包法》并于2003年3月1日實(shí)施，規(guī)定國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，依法保護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定。2007年實(shí)施的《物權(quán)法》，重申了有關(guān)土地承包的法律規(guī)定。這就把農(nóng)村土地承包經(jīng)營的政策上升為國家法律。
2008年，黨的十七屆三中全會提出賦予農(nóng)民長期有保障的土地使用權(quán)，農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變。2017年黨的十九大明確，30年承包期到期后再延長30年。至此，我們可以清晰地確認(rèn)，農(nóng)民承包經(jīng)營土地的期限，由1984年規(guī)定15年，經(jīng)過1993年到黨的十九大兩次將土地承包期延長30年，一共是75年。每次順延的只是農(nóng)戶承包土地的承包期限，不是按當(dāng)時人口重新調(diào)整土地承包關(guān)系。因此，在第一個30年承包期到期后，順延的仍將是土地的承包期限，而不是、也絕不應(yīng)該按未來的農(nóng)村人口打亂重新承包土地，這一點(diǎn)必須堅(jiān)持。在30年農(nóng)村土地承包期限到期后，應(yīng)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，將承包期（關(guān)系）直接順延30年。不能按農(nóng)村實(shí)有人口調(diào)整土地承包關(guān)系，否則，就不是土地承包關(guān)系的延長，而是重新發(fā)包，這與中央的政策要求是不相符的。
需要注意的是，關(guān)于農(nóng)村土地的承包期，法律并沒有明確的起止時間?！掇r(nóng)村土地承包法》只規(guī)定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效起取得土地承包經(jīng)營權(quán)。據(jù)此，我們可以理解為，農(nóng)村土地承包合同的生效時間，就是土地承包期限的起始時間。事實(shí)上，由于各地實(shí)行承包的時間不同，相應(yīng)的，土地承包期何時到期也沒有統(tǒng)一的時間點(diǎn)。筆者認(rèn)為，原則上應(yīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶簽訂承包合同的時間為承包期的起點(diǎn)。2007年實(shí)施的《物權(quán)法》第127條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營合同生效時設(shè)立。”計(jì)算土地承包期的起始時間應(yīng)為第一次土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效的時間。在實(shí)踐中，由于改革初期的政策不明確，土地承包關(guān)系的確立也不盡規(guī)范，承包合同的簽立總體晚于承包經(jīng)營的實(shí)踐。
四、堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、以農(nóng)戶家庭為單位承包經(jīng)營的農(nóng)村基本經(jīng)營制度
農(nóng)村土地集體所有、以農(nóng)戶家庭為單位承包經(jīng)營是農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營制度，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回土地，不得調(diào)整土地。農(nóng)村土地承包關(guān)系，不能因不同農(nóng)戶家庭人口增加或減少而調(diào)整。
1978年以前，我國農(nóng)村實(shí)行的土地等主要生產(chǎn)資料集體所有、集體經(jīng)營、社員集體參加勞動，勞動產(chǎn)品在社員之間平均分配的體制。由于多勞不多得、不參加勞動也不少分配，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，出現(xiàn)了集體勞動出工不出力、磨洋工等現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，以致一些地方農(nóng)民溫飽問題長期得不到解決。為解決溫飽問題，在黨的十一屆三中全會精神的鼓舞下，各地干部群眾解放思想，從實(shí)際出發(fā)，大膽探索，建立了多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。主要有兩種：一類是小段包工，定額計(jì)酬；一類是包工包產(chǎn)，聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬。實(shí)行的結(jié)果是多數(shù)實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)。到1981 年底，全國已有90%以上的生產(chǎn)隊(duì)建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，逐步形成了農(nóng)村土地集體所有、以家庭承包經(jīng)營的基本經(jīng)營制度。
農(nóng)村土地承包到期后，土地承包關(guān)系不能、也不應(yīng)按照未來的農(nóng)村人口調(diào)整土地承包關(guān)系。第一，土地是以農(nóng)戶家庭為單位承包經(jīng)營，不能隨人口的變化調(diào)整承包關(guān)系。農(nóng)村土地由集體所有、集體經(jīng)營，變?yōu)榧w所有、農(nóng)戶以家庭為單位承包經(jīng)營。為了穩(wěn)定農(nóng)民對承包土地的經(jīng)營預(yù)期，早在1994年，黨中央就明確，農(nóng)村土地承包關(guān)系提倡實(shí)行“增人不增地，減人不減地”；2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回土地，不得調(diào)整土地；《物權(quán)法》第130條、131條進(jìn)一步規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地、不得收回承包地。這就排除了在承包期內(nèi)隨著不同農(nóng)戶家庭人口的變化而調(diào)整土地承包關(guān)系的可能性，從而使農(nóng)民對土地有相對穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)，對土地的使用有穩(wěn)定預(yù)期。第二，不同農(nóng)戶承包經(jīng)營集體土地起點(diǎn)是公平的。雖然在農(nóng)村實(shí)行土地集體所有、以家庭為單位承包經(jīng)營，但在20世紀(jì)80年代進(jìn)行土地承包時，不同農(nóng)戶家庭在冊人口，不論男女老少，人人都同樣獲得了承包土地，起點(diǎn)是公平的。就是說，農(nóng)村集體土地經(jīng)營制度的變化對不同農(nóng)戶在制度、規(guī)則、機(jī)會上是一樣、是公平的。這也是我們所應(yīng)該且能做到的，我們只能做到起點(diǎn)公平，而不應(yīng)該、也沒辦法實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平。否則，農(nóng)民對承包土地就缺少穩(wěn)定預(yù)期，就會失去有效激勵機(jī)制，阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。第三，農(nóng)民獲得的承包土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，是國家法律賦予承包農(nóng)戶的絕對財(cái)產(chǎn)權(quán)力。這個權(quán)力已經(jīng)確權(quán)到農(nóng)戶，本質(zhì)上是不可以調(diào)整的。一旦經(jīng)常性調(diào)整土地承包關(guān)系，農(nóng)民對土地的占有權(quán)、使用權(quán)就缺少穩(wěn)定感，收益權(quán)就更沒有保障，就不會增加對土地的投入，從而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成不利影響。
有人主張應(yīng)根據(jù)農(nóng)村人口的變化不斷調(diào)整土地承包關(guān)系，一個重要理由就是土地是農(nóng)民生活的根本保證。對這個問題的理解不同，直接影響農(nóng)村土地承包政策的落實(shí)。有必要從理論和實(shí)踐上講清楚，目前和今后，一小塊農(nóng)地究竟是不是農(nóng)民的生存依賴。
從理性思考來看，只有在特殊條件下即農(nóng)業(yè)社會，土地才是農(nóng)民生活的根本保障。農(nóng)民一旦沒有土地，生活生存就沒有保障。
隨著分工分業(yè)的細(xì)化，工商業(yè)快速發(fā)展，城市化、市場化、信息化水平達(dá)到空前高度，特別是經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展，我國城鄉(xiāng)二元體制被打破，農(nóng)民的就業(yè)選擇空間越來越廣，農(nóng)民的收入越來越多元，土地對農(nóng)民生活、增收的保障性功能大大弱化。這時再在所有農(nóng)村人口之間不斷調(diào)整均分有限的土地，對增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)民生活質(zhì)量已沒有多少實(shí)際意義。
從實(shí)踐來看，我國已有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民離開農(nóng)村到城市從事非農(nóng)行業(yè)。2017年已有超過2.87億農(nóng)民到城市、到異鄉(xiāng)就業(yè)。從不同行業(yè)經(jīng)營效益看，農(nóng)民外出務(wù)工的收入遠(yuǎn)高于經(jīng)營土地的收入。從農(nóng)戶家庭的收入來源構(gòu)成看，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年農(nóng)民外出務(wù)工的工資性收入已超過農(nóng)民可支配收入的50%，來自種植業(yè)的收入已降到18%左右。從一二三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率看，2016年第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員人均創(chuàng)造GDP為29619.8元；第二產(chǎn)業(yè)總業(yè)人員人均創(chuàng)造GDP為132544元，是第一產(chǎn)業(yè)的4.47倍；第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員人均創(chuàng)造GDP為113819.5元，是第一產(chǎn)業(yè)的3.84倍。我們應(yīng)客觀評價農(nóng)民對土地依賴程度，切不可不適當(dāng)、過分夸大土地對農(nóng)民的重要性，這樣會對制定符合實(shí)際的土地政策產(chǎn)生不利影響。在分工分業(yè)高度發(fā)達(dá)、交通運(yùn)輸十分方便、農(nóng)民就業(yè)來源日趨多元化、來自農(nóng)業(yè)的收入只占農(nóng)民總體收入很小部分的情況下，再一味強(qiáng)調(diào)土地對農(nóng)民生活的保障性功能，是過時而不符合實(shí)際的傳統(tǒng)觀念。現(xiàn)在是開放的市場經(jīng)濟(jì)時代，分工分業(yè)越來越細(xì)，農(nóng)民就業(yè)渠道越來越多，農(nóng)民收入越來越多元化，分析農(nóng)民與土地的關(guān)系，不能把思維停留在農(nóng)耕文明時期。
事實(shí)上，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，一些農(nóng)民在承包地上加大投入，改善生產(chǎn)條件，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，也使承包土地的調(diào)整成為不可能。同時，如果允許調(diào)整承包地，將導(dǎo)致不同農(nóng)戶經(jīng)營土地更加分散化、細(xì)碎化，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營更加困難。實(shí)踐中，確有一些農(nóng)民甚至基層干部，仍寄希望于土地承包合同30年到期后，通過調(diào)整承包關(guān)系獲得土地。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)明確告訴這些人，不要抱有幻想。否則，我們國家歷時5年，花費(fèi)超過800億元人民幣開展的農(nóng)村承包土地確權(quán)頒證工作的成果將不復(fù)存在。
五、現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村調(diào)整承包土地的動因緣于農(nóng)民的心理因素
現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村調(diào)整承包土地的動因，與其說是土地對農(nóng)民重要，不如說是在調(diào)整承包土地?zé)o成本條件下，農(nóng)民的心理因素在起作用。
雖然從道理、政策和法律上講，不應(yīng)隨人口的變動調(diào)整農(nóng)村的土地承包關(guān)系，但在實(shí)踐中，確有一些地方隨著人口的增減變動不斷地調(diào)整土地承包關(guān)系。深入分析產(chǎn)生這種現(xiàn)象的主要原因有：
第一，對農(nóng)村土地集體所有的認(rèn)識不足。由于對農(nóng)村土地集體所有的法律規(guī)定不了解，有的干部群眾認(rèn)為，土地集體所有就是農(nóng)村人口人人都有份。不知道農(nóng)村土地集體所有是歸本集體成員集體所有，只有成員才是集體土地的所有者，才有資格承包經(jīng)營土地。實(shí)踐中，由于在農(nóng)村一直沒有確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，就形成了“爺爺是成員，子孫后代都是成員”的習(xí)慣認(rèn)知，農(nóng)民從樸素的感情上認(rèn)為，是農(nóng)村人口的都有權(quán)利承包集體土地。
第二，不同農(nóng)戶對已有土地調(diào)整產(chǎn)生心理不平衡。改革開放初期，對土地承包政策理解不到位，導(dǎo)致不同農(nóng)戶間由于人口變動而調(diào)整土地承包關(guān)系。如一個家庭由于女兒出嫁而減少人口，另一家庭由于兒子結(jié)婚娶媳婦而增加人口。在土地承包政策不明確的情況下，農(nóng)民樸素地認(rèn)為，你家女兒嫁到別的村了，我家娶了兒媳婦了，就應(yīng)該把嫁出女兒的承包地收回，轉(zhuǎn)給娶兒媳婦的家庭。但是，過了10年甚至20年，這兩戶農(nóng)民家的人口出現(xiàn)反向變動，原先因出嫁女兒減少人口的家庭，現(xiàn)在人口增加了，而原先娶兒媳婦人口增加的農(nóng)戶，現(xiàn)在則由于各種原因人口減少了。這樣原先被調(diào)減承包土地的農(nóng)戶一定要求得到土地，否則就覺得自己沒本事，吃虧了，在村里會抬不起頭來。這種情況下，農(nóng)民追求的與其說是獲得承包土地，不如說是追求權(quán)利平等的心理平衡。
第三，獲得土地?zé)o成本支出。由于農(nóng)村土地從法律上講是集體所有，但對集體的含義又缺少明確規(guī)定，在實(shí)踐中形成了這樣一種慣性思維，認(rèn)為一個家庭只要父母是成員，其家庭新增人口就自然是集體成員，就可以同等地享受成員權(quán)利，無償獲得集體土地。實(shí)踐中很多地方也確實(shí)是這樣做的，導(dǎo)致了農(nóng)戶家庭人口增加就要求無償獲得集體土地。如果農(nóng)戶家庭新增人口想獲得集體土地，需要付出成本，多數(shù)農(nóng)戶則是不想多要承包土地的。
第四，在不同農(nóng)戶間調(diào)整承包土地，可以體現(xiàn)村干部的權(quán)力。實(shí)行家庭承包經(jīng)營后，上級政府要求村干部完成一些工作任務(wù)，有的涉及干部與農(nóng)民的利益關(guān)系，有些還有利益沖突。干部對農(nóng)民的影響力、號召力在減弱，而調(diào)整土地承包關(guān)系，則是村干部行使權(quán)力、制約農(nóng)民的一個機(jī)會和手段。因此，村干部多以各種理由希望調(diào)整承包土地。
第五，對社會公平缺乏正確理解。有一種看法簡單認(rèn)為只有按不同農(nóng)戶間人口的變化，不斷調(diào)整土地承包關(guān)系，才能體現(xiàn)社會公平原則。實(shí)際上這是不對的，不是科學(xué)意義上的公平。在財(cái)產(chǎn)占有方面，講究社會公平，只能要求起點(diǎn)公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平，而不應(yīng)該、也不可能要求結(jié)果公平。在當(dāng)初承包土地時，一個集體經(jīng)濟(jì)組織范圍的不同農(nóng)戶家庭，凡在冊人口，不論男女老幼，人人都得到了相等的承包土地。有資格承包土地的個人，每人得到的承包土地的數(shù)量是相等的。土地承包的操作機(jī)制對不同農(nóng)戶是一樣的，起點(diǎn)是公平的。后來，有的農(nóng)戶家庭嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策，人口增加不多；有的農(nóng)戶家庭不嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策，導(dǎo)致家庭內(nèi)人口增加較多。這樣以公平為名要求調(diào)整承包土地，對認(rèn)真執(zhí)行計(jì)劃生育政策的家庭則是不公平的。
六、婦女與家庭其他成員對承包土地享有同等的權(quán)利
婦女與家庭其他成員對承包土地享有同等權(quán)利，婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)不能因?yàn)槌黾薅艿絼儕Z；嫁到外村的婦女能否繼承父母的土地承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)視情況而定。
在農(nóng)村，婦女結(jié)婚嫁到外村，其家庭的承包土地是否應(yīng)該調(diào)整或收回？這是在一些農(nóng)村普遍存在的問題，涉及廣大婦女的切身利益。由于認(rèn)識不一致，不同地方做法不一致，有些地方為此還引發(fā)過一系列矛盾和爭執(zhí)。這個問題涉及農(nóng)村家庭承包集體土地的權(quán)能問題，必須要回歸法律，堅(jiān)持依法處理。
農(nóng)村婦女出嫁后其承包土地如何處理，應(yīng)以法律法規(guī)為依據(jù)，以公平合理為原則?！段餀?quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，因而土地承包經(jīng)營中的各項(xiàng)權(quán)利為法定權(quán)利，不得隨意變更。婦女作為家庭成員，其對家庭承包的土地?fù)碛信c家庭其他成員同等的承包權(quán)利，她的土地承包經(jīng)營權(quán)是不能被剝奪的。婦女作為家庭成員，對家庭承包土地享有與家庭其他成員平等的承包權(quán)力，不能因?yàn)閶D女出嫁到外村，就收回其在家庭內(nèi)擁有的承包土地。婦女出嫁后，其土地承包經(jīng)營權(quán)該如何處置，應(yīng)在家庭內(nèi)部協(xié)商解決，不應(yīng)由外部的組織或個人作出決定。就是說，應(yīng)由結(jié)婚的男女雙方兩個家庭協(xié)商決定女孩的承包地是否轉(zhuǎn)到男方家庭。其他任何組織或個人都無權(quán)決定或要求收回女孩的承包土地。就像城市的女孩結(jié)婚，原家庭財(cái)產(chǎn)如何處理，本質(zhì)是家庭內(nèi)部問題，其他人或組織無權(quán)干涉。
出嫁婦女是否可以繼承父母的承包土地？這是個在農(nóng)村具有一定普遍性、又缺少明確法律規(guī)定的實(shí)際問題，涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能問題。在繼承方面，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定，承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。但對土地承包經(jīng)營權(quán)能否繼承沒有規(guī)定。土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，是農(nóng)戶家庭的合法產(chǎn)權(quán)。作為農(nóng)戶的家庭成員無論男女，在老人過世后享有平等的繼承權(quán)。根據(jù)承包土地的用益物權(quán)性質(zhì)規(guī)定，作為承包農(nóng)戶的家庭成員，出嫁婦女是有權(quán)繼承家庭的承包土地的?！掇r(nóng)村土地承包法》第32條還規(guī)定，林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。那么，土地的承包人死亡，其繼承人在承包期內(nèi)同樣應(yīng)該繼續(xù)承包?！段餀?quán)法》有關(guān)承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地、不得收回承包地的規(guī)定，為出嫁婦女繼承家庭承包土地提供了法律支持。
按照一般法理，對于家庭的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，該家庭的合法繼承人原則上都擁有繼承權(quán)。如果出嫁婦女對父母盡了應(yīng)盡的贍養(yǎng)義務(wù)，就可以繼承其父母的土地承包經(jīng)營權(quán)。繼承后，自己方便耕種和管理的，可以自己經(jīng)營；自己不方便或不愿意耕種和管理的，可以按照依法自愿有償?shù)脑瓌t有償轉(zhuǎn)讓或退出。不能認(rèn)為土地是集體所有的，婦女一旦出嫁到外村就不可以繼承家庭的土地承包經(jīng)營權(quán)；如果是這樣，那么從外村嫁過來的婦女也不能再分享承包土地。實(shí)際上，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，特別是集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)，政策明確這次確認(rèn)成員后，集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后的新增人口不再自然是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，只有成員才有權(quán)利承包集體所有的土地。一旦一個成員擁有了承包土地，就是法律賦予的絕對權(quán)利，就是不可剝奪的權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，是承包家庭的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，按照繼承法的規(guī)定，男女具有平等的繼承權(quán)。如果承包土地的一對老夫妻，在年老時出嫁的女兒沒有盡到贍養(yǎng)義務(wù)，而是由集體經(jīng)濟(jì)組織贍養(yǎng)的，這種情況下，老人過世后，土地的承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)歸盡贍養(yǎng)義務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織。
七、明確土地承包經(jīng)營權(quán)是法律賦予農(nóng)民的用益物權(quán)
土地承包經(jīng)營權(quán)是法律賦予農(nóng)民的用益物權(quán)，是絕對的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)民全家遷入城市落戶，其土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)予保留，不能強(qiáng)制收回。
隨著城鄉(xiāng)戶籍制度改革的深入，城鄉(xiāng)人口遷徙變化越來越多，農(nóng)民全家遷入城市落戶，家庭承包的土地是否應(yīng)當(dāng)收回？這是農(nóng)村承包土地政策落實(shí)中遇到的一個普遍性問題。修訂前的《農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。這一法律規(guī)定是引用了國家的相關(guān)政策，全面客觀了解當(dāng)時的政策出臺背景，有助于使法律與現(xiàn)實(shí)有效銜接，更好地維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。這一立法規(guī)定的內(nèi)容最早出現(xiàn)于有關(guān)戶籍改革的政策意見。實(shí)踐中，這些相關(guān)的政策規(guī)定一直在適應(yīng)新的形勢而不斷調(diào)整，只是法律沒有及時跟進(jìn)調(diào)整。
1997年6月10日，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見的通知》要求，經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)落戶的人員，與當(dāng)?shù)卦芯用裣碛型却?。?dāng)?shù)厝嗣裾坝嘘P(guān)部門、單位應(yīng)當(dāng)同對待當(dāng)?shù)卦芯用褚粯?，對他們的入學(xué)、就業(yè)、糧油供應(yīng)、社會保障等一視同仁。經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)落戶人員的農(nóng)村承包地和自留地，由其原所在的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會收回，憑收回承包地和自留地的證明，辦理在小城鎮(zhèn)落戶手續(xù)。出臺這一政策規(guī)定的制度背景是，當(dāng)時我國雖然已經(jīng)開啟改革開放，但仍然是典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會管理體制。城鎮(zhèn)居民的就學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療、住房、生活品供應(yīng)等由國家負(fù)責(zé)，按計(jì)劃平價保證供應(yīng)。而農(nóng)民的事情則由農(nóng)民自己解決，突出表現(xiàn)在農(nóng)民生活以土地為基本保障。因此，為保障農(nóng)民基本生活需要，要有一塊家庭經(jīng)營的土地。農(nóng)民一旦在城鎮(zhèn)落戶，需要辦理轉(zhuǎn)移糧油供應(yīng)關(guān)系，由國有糧食系統(tǒng)負(fù)責(zé)供應(yīng)，其生活保障則由政府負(fù)責(zé)提供。正是在這樣的體制下，才規(guī)定到城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)交回承包土地。一個家庭不可以既在城市享受國家提供的生活保障，同時又在農(nóng)村擁有一塊作為農(nóng)民基本生活保障的土地。
目前，隨著經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革，特別是諸如城鄉(xiāng)居民戶籍制度、生活必需品供應(yīng)制度等社會管理體制的改革，多數(shù)城市已經(jīng)取消了城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，實(shí)行統(tǒng)一的居民登記制度，而且附著在戶籍制度之上的福利待遇基本消失了。政府也采取多種政策措施鼓勵農(nóng)民到城市落戶，農(nóng)民到城市（鎮(zhèn)）落戶后的就業(yè)、住房、生活保障等早已市場化，完全由落戶農(nóng)民自己解決。作為公民有選擇居住地方的自由權(quán)，土地的承包經(jīng)營權(quán)是法律賦予農(nóng)民的用益物權(quán)，是財(cái)產(chǎn)權(quán)，不能因?yàn)檗r(nóng)民到城鎮(zhèn)落戶居住，就把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)沒收了。于是，2001年3月國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》明確規(guī)定，對經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)落戶的人員不再辦理糧油供應(yīng)關(guān)系手續(xù)；根據(jù)本人意愿，可保留其承包土地的經(jīng)營權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓?？梢?，這時農(nóng)民進(jìn)城落戶政策已經(jīng)與收回進(jìn)城農(nóng)民的承包土地脫鉤。
2011年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》明確規(guī)定，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。這時，從政策上已經(jīng)明確，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
2018年中央一號文件指出：“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)?！钡荒茏屴r(nóng)民以放棄土地承包經(jīng)營權(quán)為進(jìn)城落戶條件。黨中央、國務(wù)院這一系列政策調(diào)整，就是把土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)賦予農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不因農(nóng)戶到何地落戶而受到剝奪。
令人欣慰的是，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定：國家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營有權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照依法自愿有償原則在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。這一法律規(guī)定體現(xiàn)了對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)原則，對穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)市場機(jī)制的建立和完善具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
八、與時俱進(jìn)研究土地承包經(jīng)營制度名稱問題
要與時俱進(jìn)地研究土地承包經(jīng)營制度名稱問題，使之更符合完善市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，更符合農(nóng)村土地占有、使用、經(jīng)營運(yùn)行的實(shí)際情況。
1978年農(nóng)村改革后實(shí)行的生產(chǎn)責(zé)任制，后來稱為土地集體所有、以家庭為單位承包經(jīng)營的制度是符合當(dāng)時實(shí)際的。那時，一些地方的農(nóng)民探索在不改變土地集體所有的前提下，將土地分到各戶經(jīng)營。由于集體經(jīng)濟(jì)組織要承擔(dān)向國家繳納農(nóng)業(yè)稅的任務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)組織自身也需要留一定的公積金、公益金等。農(nóng)戶在承包土地的同時，需要按承包土地面積的比例承擔(dān)向國家繳納農(nóng)業(yè)稅、向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納公共積累的任務(wù)。正是因?yàn)楫?dāng)時農(nóng)戶在獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的同時，明確了要承擔(dān)按承包土地的比例上繳農(nóng)業(yè)稅和集體積累的義務(wù)，故稱為農(nóng)村土地集體所有、以農(nóng)戶家庭為單位承包經(jīng)營。農(nóng)戶需要承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅、交給集體的公共積累數(shù)量是固定的，這意味著農(nóng)戶經(jīng)營土地的產(chǎn)量越高，自己可以享用的農(nóng)產(chǎn)品剩余越多，因此調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。
隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品供給短缺現(xiàn)象得到根本改觀，國家與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系不斷調(diào)整。現(xiàn)在農(nóng)戶占有、經(jīng)營原本屬于自己的那部分土地，經(jīng)營收益完全歸承包家庭所有，已經(jīng)沒有向國家、集體上繳的承包任務(wù)。這一根本性轉(zhuǎn)變發(fā)生在2004年以后。2004年我國在農(nóng)村開展降低農(nóng)業(yè)稅稅率和在部分糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點(diǎn)。2005年12月29日，第十屆全國人大常委會第19次會議經(jīng)表決決定，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》自2006年1月1日起廢止。同日，時任國家主席胡錦濤簽署第46號主席令，宣布全面取消農(nóng)業(yè)稅。至此，在中國大地上延續(xù)了2600年的“皇糧國稅”——農(nóng)業(yè)稅，終于走入歷史。作為農(nóng)業(yè)稅附加，由農(nóng)戶向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的公共積累也隨之取消。這種情況下，農(nóng)戶擁有土地的經(jīng)營權(quán)，但已無任何需要承擔(dān)的承包任務(wù)，農(nóng)民經(jīng)營土地的所得全部歸農(nóng)戶家庭所有。在國家與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生如此根本性變化的情況下，仍把當(dāng)前農(nóng)村土地的占有、使用、經(jīng)營、收益制度稱為家庭承包經(jīng)營制度，已從根本上名不副實(shí)。
從產(chǎn)權(quán)制度來分析，經(jīng)過20世紀(jì)80年代的改革，農(nóng)村土地由集體所有、集體經(jīng)營、收益集體分配，到農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營，農(nóng)戶家庭不僅重新獲得了土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而且部分地獲得了土地的處置權(quán)（所謂土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)）、抵押擔(dān)保權(quán)、入股權(quán)，黨中央還提出探索進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出土地承包經(jīng)營權(quán)。事實(shí)上，這是農(nóng)民從土地權(quán)能的喪失到重新獲得，是土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的回歸。這種經(jīng)營制度本質(zhì)上是農(nóng)戶家庭占有、家庭經(jīng)營、家庭受益，亦不存在承包的意義。
從法律關(guān)系分析，《物權(quán)法》規(guī)定：農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)動產(chǎn)歸本集體成員集體所有。《物權(quán)法》同時規(guī)定，擁有物權(quán)享有四個權(quán)利，占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，處置權(quán)則包括事實(shí)上和法律上的最終處置權(quán)。產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟(jì)的基石，建立完善的市場經(jīng)濟(jì)體制，必須建立歸屬清晰的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村也不例外。黨中央提出探索集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，就是要把物權(quán)法規(guī)定的有關(guān)物權(quán)的四個權(quán)利落到實(shí)處。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，落實(shí)《物權(quán)法》的這一規(guī)定，就是要把農(nóng)村土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)落實(shí)到物權(quán)法規(guī)定的權(quán)利主體——集體經(jīng)濟(jì)組織成員。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證即具有這一功能?，F(xiàn)在需要進(jìn)一步解放思想，在農(nóng)戶承包土地確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，還給農(nóng)戶完整意義上的土地產(chǎn)權(quán)。在名稱上，將農(nóng)村土地集體所有、以家庭為單位承包經(jīng)營改為家庭所有、家庭經(jīng)營。這樣更符合農(nóng)村土地占有、使用的實(shí)際，也更符合完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、建立完善的市場經(jīng)濟(jì)體制、使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的需要。
九、在確保農(nóng)地農(nóng)用的前提下探索土地承包經(jīng)營權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓
土地作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最重要的生產(chǎn)要素，應(yīng)該而且必須具備商品的基本屬性。發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，在確保農(nóng)地農(nóng)用的前提下，土地承包經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓應(yīng)逐步突破集體經(jīng)濟(jì)組織的邊界。
土地作為重要的生產(chǎn)要素，只有經(jīng)過市場機(jī)制才能配置到合適種地的人手中。不同農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，在改革初期平等地獲得了土地的承包經(jīng)營權(quán)。從動機(jī)上講，每個農(nóng)戶都想把自己的承包地耕種好。但是，實(shí)踐中人的動機(jī)和能力是不一致的。有的人善于種地，有的人就不善于種地。在缺少分工分業(yè)、沒有解決溫飽的大背景下，每個農(nóng)戶都希望獲得土地并盡力耕種好自己的承包地，獲得較高的產(chǎn)量，以便較好地解決吃飯問題。在農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定在較高水平，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)充足、人民的溫飽問題穩(wěn)定解決之后，尤其在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會增加，經(jīng)營土地的吸引力在減小。一方面，懂技術(shù)、會管理、善經(jīng)營的農(nóng)戶會用心用力種好承包土地。另一方面，有非農(nóng)技術(shù)、希望盡快增收致富的農(nóng)戶對土地的經(jīng)營就會不那么用心。這就影響了土地的產(chǎn)出數(shù)量。
這種情況下，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就是實(shí)現(xiàn)土地集中、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的途徑之一。但是，由于土地本身的特性，農(nóng)民擁有土地的承包經(jīng)營權(quán)，自己不耕種通過流轉(zhuǎn)可以獲得租金（流轉(zhuǎn)費(fèi)）收入，同時還獲得政府提供的與土地面積掛鉤的相關(guān)補(bǔ)貼，獲得轉(zhuǎn)移性收入。在這種情況下，絕大多數(shù)農(nóng)戶不會無償放棄對承包土地的經(jīng)營權(quán)。全國2.4億農(nóng)戶，每戶擁有一小塊土地，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率難以提高，既不利于增加農(nóng)民收入，也不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。目前需要形成一種機(jī)制，促進(jìn)承包土地轉(zhuǎn)向種田能手。
現(xiàn)階段，在農(nóng)村主要通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大單個農(nóng)戶經(jīng)營土地的面積，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。但是，我們必須看到，靠土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)雖然可以擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，但這增加了經(jīng)營農(nóng)戶的成本，也沒有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非糧化，不利于增加投入改良土壤。
土地作為重要的生產(chǎn)要素，在兩種情況下買賣會產(chǎn)生較大的不利影響。一是在沒有社會分工的純農(nóng)業(yè)社會，土地是每個家庭維持生計(jì)的要素，是生活必需品的唯一來源。一個家庭出賣土地，會導(dǎo)致其喪失生活來源，生活陷入絕境。二是在土地集體所有、集體經(jīng)營、產(chǎn)品統(tǒng)一分配的體制下，家庭的生活來源仍然是土地。由于各個家庭不能參與集體的決策，領(lǐng)導(dǎo)人的賣地決策未必代表全體成員的一致意見，未必合理有效。領(lǐng)導(dǎo)人在缺少剛性約束的情況下出賣土地，會對該集體所有成員的生活造成實(shí)質(zhì)性的不利影響。在這樣的情況下，限制農(nóng)村土地的買賣，具有一定的合理性。
現(xiàn)在，農(nóng)村土地實(shí)行以家庭為單位經(jīng)營。有了發(fā)達(dá)的分工分業(yè)，農(nóng)業(yè)已不再是農(nóng)戶唯一的生活依靠，相當(dāng)一批農(nóng)戶實(shí)際上多年進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，不再經(jīng)營農(nóng)業(yè)，這部分農(nóng)戶出售土地，不僅不會影響他們的家庭生活，反而有利于他們集中精力從事工商業(yè)經(jīng)營活動。退一步講，這些農(nóng)戶出售土地，即使有不利影響，影響的也只是少數(shù)家庭，不會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。只有通過市場過程，才可實(shí)現(xiàn)土地向種田能手的集中，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶，由該農(nóng)戶與發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。這一規(guī)定實(shí)際上為農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)開辟了途徑。只是流轉(zhuǎn)范圍限制在了本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。所帶來的問題是，在實(shí)踐中當(dāng)一些承包農(nóng)戶希望轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，而本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員不愿接手怎么辦？為適應(yīng)農(nóng)村不同家庭人口、經(jīng)營主業(yè)不斷變化的新情況，應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)村土地的用途管制，在堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用的前提下，拓寬農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍，而不僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。這樣才能將有限耕地資源通過市場機(jī)制集中到種田者手中。
十、把有效促動農(nóng)民生產(chǎn)積極性、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展作為選擇土地產(chǎn)權(quán)制度的標(biāo)準(zhǔn)
解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，是我們的奮斗目標(biāo)和政策目標(biāo)，選擇土地產(chǎn)權(quán)制度的標(biāo)準(zhǔn)是看這種制度是否能夠有效促動農(nóng)民生產(chǎn)積極性、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。
人們的奮斗目標(biāo)是什么？毫無疑問是發(fā)展社會生產(chǎn)力，創(chuàng)造更多的社會財(cái)富，追求美好生活。至于選擇什么樣的產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營制度來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，則是手段問題。一旦目標(biāo)定了，達(dá)到目標(biāo)的手段則是因時因地而不同，可以有多種多樣的選擇。選擇手段的標(biāo)準(zhǔn)是看它是否有利于既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并且要以較少的成本創(chuàng)造更多的社會財(cái)富。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下、在人多資源短缺的情況下尤其如此。
農(nóng)業(yè)是利用有限的土地資源為人類提供基本生活保障的產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)業(yè)中，盡可能地調(diào)動農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的積極性，有效提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，最大限度滿足人民對基本農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)需求是目標(biāo)。究竟應(yīng)采取什么樣的土地制度和經(jīng)營制度，同樣也是手段問題。至于選擇什么樣的土地產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營制度，歸根結(jié)底是要看哪種制度能夠調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、能夠解放和發(fā)展農(nóng)村的社會生產(chǎn)力、能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。手段的選擇應(yīng)是多種多樣的，而且隨著條件的改變而改變。手段的選擇應(yīng)有利于實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，而不是顛倒過來，不論能否實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，應(yīng)先把手段選定并長期固定下來。如果說一種制度好、有優(yōu)越性，但是不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、不能給老百姓帶來和增加福祉，那是經(jīng)不起時間檢驗(yàn)的，最終要被唾棄。
（作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司原巡視員，博士，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《毛澤東鄧小平理論研究》2019年第5期）
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