——基于土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)
摘要：耕者有其田是我國(guó)民主革命時(shí)期的主要觀點(diǎn)并付諸實(shí)踐, 中華人民共和國(guó)成立初期實(shí)行土地所有權(quán)的平均, 改革開放初期實(shí)行土地使用權(quán)的平均。在當(dāng)前農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的情況下, 國(guó)家通過(guò)還權(quán)賦能, 使承包戶對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)性收益得到了有效保障, 社會(huì)政治穩(wěn)定的目標(biāo)得到充分實(shí)現(xiàn), 但是農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)卻遇到困境:具備轉(zhuǎn)為市民條件的農(nóng)村居民依然享有土地承包權(quán)、享有地租收入和各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入, 而轉(zhuǎn)包土地的農(nóng)戶需要支付較高的地租, 面臨較高的違約率, 難以享有國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼, 耕種的積極性不斷下降;很多地方重新出現(xiàn)了土地拋荒、無(wú)人愿意轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象, 改革之初的初始公平被打破, 同時(shí), 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率也受到影響。這種現(xiàn)象如果繼續(xù)發(fā)展下去必定會(huì)威脅國(guó)家糧食安全。文章認(rèn)為解決當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)困境的出路在于實(shí)施土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn), 對(duì)具備條件退出土地承包權(quán)的農(nóng)村居民進(jìn)行甄別, 積極制訂土地承包權(quán)退出的補(bǔ)償方案, 為真正愿意擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕者經(jīng)營(yíng)更多土地創(chuàng)造條件。這樣, 不僅有利于提高耕者的收入, 而且有利于保障國(guó)家糧食安全。
關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn); 土地經(jīng)營(yíng)權(quán); 土地承包權(quán); 有償退出;
一、引言
當(dāng)前, 中國(guó)農(nóng)村土地改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū), 新問(wèn)題不斷出現(xiàn), 具備轉(zhuǎn)為市民條件的農(nóng)村居民仍然享有土地承包權(quán), 真正想轉(zhuǎn)包土地?cái)U(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民面臨著地租不斷上漲、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼難以獲得、違約率高等一系列風(fēng)險(xiǎn), 這樣不僅打擊了轉(zhuǎn)包土地的農(nóng)民的耕種積極性, 而且不利于保障農(nóng)業(yè)安全。農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的初衷是通過(guò)還權(quán)賦能, 增加農(nóng)村居民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)性收益, 同時(shí)也有利于土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。但是, 當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況有沒(méi)有達(dá)到國(guó)家的預(yù)期效果, 糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有沒(méi)有得到保障需要進(jìn)一步跟蹤研究, 尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)土地耕種者的情況如何?土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了哪些困境?農(nóng)民糧作的積極性如何?對(duì)于這些問(wèn)題的回答關(guān)系到中國(guó)糧食安全能不能得到有效保障。
改革開放初期的農(nóng)地制度改革優(yōu)先考慮的是初始公平原則:按照農(nóng)村集體人口數(shù)平均分配土地, 實(shí)現(xiàn)了耕者有其田。隨著城鄉(xiāng)二元體制改革的推進(jìn), 農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量流入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè), 農(nóng)村出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。截至2016年底, 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.7億畝, 占家庭承包耕地總面積的35%左右。1從耕地流轉(zhuǎn)的地域分布來(lái)看, 東部發(fā)達(dá)地區(qū)快于中西部地區(qū), 城鄉(xiāng)結(jié)合部快于偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū), 平原地區(qū)快于丘陵、山區(qū)。從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的用途來(lái)看, 用于發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)等非農(nóng)用途的需求多于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的需求, 用于經(jīng)濟(jì)作物種植的流轉(zhuǎn)需求多于糧食作物的流轉(zhuǎn)需求, 用于水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)流轉(zhuǎn)的需求多于用于種植業(yè)的流轉(zhuǎn)需求。
隨著土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程快速推進(jìn), 非糧化和非農(nóng)化趨勢(shì)明顯, 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾向于選擇種植收益高的經(jīng)濟(jì)作物而放棄糧食作物, 大量工商資本傾向于改變土地用途從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng) (匡遠(yuǎn)配、劉洋, 2018) 。貧困地區(qū)和外出務(wù)工人口較多的地區(qū)耕地撂荒率較多, 例如河南固始縣有近7%的耕地撂荒、江西萍鄉(xiāng)有30%的耕地撂荒、海南省撂荒兩年以上的耕地共8.14萬(wàn)畝、廣西橫縣有近8%的耕地撂荒。2山區(qū)土地撂荒率呈現(xiàn)南高北低的空間格局, 其中, 長(zhǎng)江流域撂荒率最高, 東北最低 (李升發(fā)等, 2017) ;而且, 這些地區(qū)的土地保障功能呈現(xiàn)不斷弱化的趨勢(shì) (邱幼云, 2014) 。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不僅存在區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題, 還存在農(nóng)民利益受損、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化程度低、中介組織缺失、社會(huì)保障體系不健全等問(wèn)題 (高新才、李笑含, 2016) ;同時(shí), 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還存在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭破壞、違約成本較低、違約現(xiàn)象普遍等問(wèn)題 (周春曉等, 2017) 。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的碎片化形成的制度瓶頸影響了土地流轉(zhuǎn), 抑制了農(nóng)民增收 (趙峰、黃壽海, 2016) 。為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn), 2013年全國(guó)開始實(shí)施土地確權(quán)工作, 土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育程度和土地確權(quán)產(chǎn)生的安全效應(yīng)顯著影響農(nóng)戶出現(xiàn)稟賦效應(yīng)的概率, 確權(quán)后土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度提高越顯著農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的意愿越強(qiáng) (王士海、王秀麗, 2018) 。但有的學(xué)者卻認(rèn)為, 新一輪的土地確權(quán)工作降低了土地轉(zhuǎn)出率, 減少了土地轉(zhuǎn)出面積, 提高了土地轉(zhuǎn)出租金 (黃佩紅等, 2018) 。農(nóng)地確權(quán)在提升農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的同時(shí), 會(huì)因“產(chǎn)權(quán)身份壟斷”與“產(chǎn)權(quán)地理壟斷”抑制農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn) (羅必良, 2016) 。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中出現(xiàn)的種種困境需要加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿與其資源稟賦密切關(guān)聯(lián), 土地承包權(quán)的退出不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題, 也是社會(huì)心理問(wèn)題 (羅必良等, 2012) 。中國(guó)農(nóng)村土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓和退出面臨諸多困境, 既缺乏農(nóng)民退出農(nóng)地承包權(quán)的有效激勵(lì), 也缺乏農(nóng)民市民化的有效途徑。對(duì)此, 政府應(yīng)建立農(nóng)村土地承包權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制和就業(yè)地落戶的戶籍遷移制度 (楚德江, 2011) ;破解土地承包權(quán)退出困境需要構(gòu)建多元化的土地承包權(quán)退出機(jī)制和多元化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) (吳爽, 2017) 。以上學(xué)者主要從農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后土地用途、土地流轉(zhuǎn)地域分布、區(qū)域發(fā)展不平穩(wěn)以及土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題等方面研究農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題, 而研究農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的學(xué)者較少, 現(xiàn)有的研究缺乏對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行區(qū)分和界定, 也沒(méi)有為土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓和退出設(shè)計(jì)相應(yīng)的路徑。本文從分析當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題入手, 在對(duì)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵和特征進(jìn)行闡述的基礎(chǔ)上, 針對(duì)不同類型人群設(shè)計(jì)不同方案, 讓具備一定條件的農(nóng)村居民有償退出土地承包權(quán), 讓真正的耕者能夠擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模, 實(shí)現(xiàn)耕者耕其田, 進(jìn)而保障國(guó)家糧食安全。
二、耕者有其田:初始公平的體現(xiàn)
“耕者有其田”源自孫中山先生的民生主義思想, 但是在民主主義革命階段這一思想一直沒(méi)有變成現(xiàn)實(shí), “耕者有其田”的思想在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下變成了現(xiàn)實(shí)。1947年9月, 中國(guó)共產(chǎn)黨召開了全國(guó)土地會(huì)議, 制定了《中國(guó)土地法大綱》, 宣布廢除封建及半封建性質(zhì)的土地制度, 實(shí)行耕者有其田的土地制度。到1952年底, 全國(guó)基本完成了土地改革, 土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)民所有的小土地私有制在全國(guó)基本形成。1953-1978年, 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)走上了合作化和集體經(jīng)營(yíng)的道路, 形成了后來(lái)的“三級(jí)所有, 隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地經(jīng)營(yíng)制度。改革開放之初, 我國(guó)實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制, 土地所有權(quán)歸村民集體所有, 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)民所有, 土地按照村民人口數(shù)進(jìn)行平均分配。最開始制定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限為15年, 當(dāng)然, 當(dāng)時(shí)各個(gè)地方情況不一樣, 有的地方在初次承包到戶后基本上根據(jù)村集體人口增減情況周期性地重新分配土地, 而有的地方實(shí)行“增人不增地, 減人不減地”的土地政策。到了1998年前后, 為了穩(wěn)定農(nóng)村土地基本經(jīng)營(yíng)制度, 全國(guó)開展了第一輪土地承包期到期延長(zhǎng)30年不變的工作。由于農(nóng)村人口不斷增加、人均耕地面積不斷下降, 而當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)并沒(méi)有減輕, 農(nóng)民在20世紀(jì)80年代末到90年代這段時(shí)間的耕種積極性不斷下降。隨著改革開放的推進(jìn)、城鄉(xiāng)二元分割體制的松動(dòng), 大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外出務(wù)工, 20世紀(jì)90年代末至21世紀(jì)初, 農(nóng)村出現(xiàn)了大量耕地撂荒現(xiàn)象, 2003年全國(guó)糧食產(chǎn)量只有43 070萬(wàn)噸, 低于1990年的水平, 這時(shí)顯然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是低效率的, 糧食安全難以保障。為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性, 從2001年開始國(guó)家在個(gè)別地區(qū)試行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度改革, 2006年1月在全國(guó)范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅, 同時(shí)國(guó)家從2004年開始對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼, 此后各種惠農(nóng)補(bǔ)貼力度不斷加大。此后的幾年農(nóng)民的務(wù)農(nóng)積極性得到了有效激勵(lì), 耕地撂荒現(xiàn)象消失了, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)量連續(xù)增加, 有效地保障了國(guó)家糧食安全。
耕者有其田是初始公平的體現(xiàn), 這種初始公平是當(dāng)時(shí)的需要, 對(duì)于調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與民主革命的積極性非常有必要。耕者有其田是小農(nóng)社會(huì)理想的體現(xiàn), 這種平均分配的土地承包制有以下幾個(gè)方面的問(wèn)題:一是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是按照農(nóng)村集體人口數(shù)量進(jìn)行平均分配, 按照家庭人口的多少、土地的等級(jí)、土地的種類進(jìn)行分配, 這種公平優(yōu)先的改革方式雖然保證了改革平穩(wěn)有序推進(jìn), 但是卻產(chǎn)生了小規(guī)模、分散化的土地經(jīng)營(yíng)格局, 形成了“一家多塊”“一地多家”的土地耕種現(xiàn)象。這種小規(guī)模、分散化的土地經(jīng)營(yíng)模式在城鄉(xiāng)二元分割的情況下受到的影響較小, 但是一旦城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)松動(dòng)、農(nóng)村勞動(dòng)力能夠自由流動(dòng)時(shí), 這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)就會(huì)受到?jīng)_擊, 難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的需要。二是基于公平的原則, 在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行初期, 許多地方按照農(nóng)村集體人口增減變動(dòng)的情況定期或不定期地對(duì)土地進(jìn)行重新調(diào)整分配。例如在許多地區(qū), 農(nóng)村土地往往“三年一小動(dòng)、五年一大動(dòng)”。隨著農(nóng)村人口的增加, 土地規(guī)模更加小、土地更加分散, 而且由于頻繁調(diào)整分配土地, 農(nóng)民對(duì)土地收益難以產(chǎn)生長(zhǎng)期預(yù)期, 往往不愿增加土地的長(zhǎng)期投入, 更多時(shí)候是短期化經(jīng)營(yíng)。三是農(nóng)地細(xì)碎化和分散化致使土地的勞動(dòng)生產(chǎn)率低下, 一旦農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動(dòng)的障礙破除, 農(nóng)民出于家庭收入最大化的考慮不可避免地出現(xiàn)兼業(yè)化現(xiàn)象, 甚至出現(xiàn)非農(nóng)化的趨勢(shì)。四是土地均分制度設(shè)計(jì)之初是針對(duì)農(nóng)村集體內(nèi)部各成員之間進(jìn)行調(diào)整, 但是, 在有限的地域范圍內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的供應(yīng)和需求的有效銜接。步入現(xiàn)代社會(huì), 我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占社會(huì)總產(chǎn)值的比重逐漸下降, 工業(yè)和服務(wù)業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值越來(lái)越大, 城鄉(xiāng)收入的差距會(huì)吸引越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市, 從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這樣, 初始平均分配的土地就出現(xiàn)了一部分耕者不愿耕種其田的情況。在現(xiàn)實(shí)需要和各級(jí)政府推動(dòng)下, 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)開展。
三、耕者與土地的分離:土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)施與困境
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn), 出于機(jī)會(huì)成本的考慮, 農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外出務(wù)工的速度不斷加快, 許多農(nóng)村居民出現(xiàn)了舉家外出務(wù)工的情況, 土地往往交由年紀(jì)較大的父母或者妻子耕種, 抑或交給親戚朋友耕種, 象征性地向親戚朋友收取少量的租金或者實(shí)物, 有的甚至不收取任何費(fèi)用。之所以選擇交給親戚朋友耕種, 是因?yàn)橥獬鰟?wù)工人員一旦在城市失業(yè)或者到了退休年齡時(shí)能夠回到農(nóng)村隨時(shí)把耕地要回來(lái)。土地流轉(zhuǎn)一開始僅出現(xiàn)在村集體成員內(nèi)部, 但是土地在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)有一個(gè)問(wèn)題, 就是在糧食價(jià)格上漲和務(wù)農(nóng)農(nóng)民體力好的情況下, 轉(zhuǎn)包方耕種的積極性較強(qiáng);一旦糧食價(jià)格下降或者務(wù)農(nóng)農(nóng)民年齡變大或者身體健康水平下降等問(wèn)題出現(xiàn)時(shí), 轉(zhuǎn)包方的耕種積極性就會(huì)下降。隨著一部分外出務(wù)工人員資本的積累、在城市有了穩(wěn)定的工作和商品住房, 他們不再關(guān)心農(nóng)村耕地的情況, 更愿意將土地長(zhǎng)期出租給種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社和工商企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以此獲得穩(wěn)定的租金。但是, 土地平整成本較大、土地流轉(zhuǎn)租金較高、違約風(fēng)險(xiǎn)率高等一系列問(wèn)題會(huì)阻礙新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的進(jìn)入, 也會(huì)加速進(jìn)入者的退出。當(dāng)前, 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在公平目標(biāo)偏離、經(jīng)營(yíng)管理成本較高、收益空間較窄、土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)較高等困境。
1.偏離公平的目標(biāo)。
農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)的初衷是為了最大限度地體現(xiàn)公平原則, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施的初期, 受到當(dāng)時(shí)戶籍制度的限制, 農(nóng)村勞動(dòng)力并沒(méi)有出現(xiàn)外出流動(dòng)的現(xiàn)象, 當(dāng)時(shí)的農(nóng)地制度能夠體現(xiàn)公平原則。隨著城鄉(xiāng)戶籍制度的松動(dòng), 農(nóng)村勞動(dòng)力開始向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動(dòng), 農(nóng)民出現(xiàn)了分化, 產(chǎn)生了純農(nóng)戶、兼業(yè)Ⅰ型農(nóng)戶、兼業(yè)Ⅱ型農(nóng)戶和非農(nóng)戶。隨著農(nóng)民分化程度的加深, 部分農(nóng)戶出現(xiàn)了舉家搬到城鎮(zhèn)生活的現(xiàn)象, 這些農(nóng)戶在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的工作和固定的住房, 但仍擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、享受國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼, 同時(shí)能夠通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得相應(yīng)的租金。而通過(guò)土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶不僅需要投入巨大的生產(chǎn)成本對(duì)土地進(jìn)行整理、完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)備設(shè)施, 還要支付不斷上漲的地租, 這會(huì)加劇農(nóng)村內(nèi)部收入差距的擴(kuò)大, 背離農(nóng)村土地制度以公平為原則的改革初衷。
2.一戶“多田制”加大了經(jīng)營(yíng)管理成本。
推行包產(chǎn)到戶的初期, 農(nóng)村集體土地往往按照人口的總數(shù)平均分配, 為了最大限度地體現(xiàn)公平, 在平均分配土地的時(shí)候往往按照優(yōu)等地、中等地和低等地分別進(jìn)行平均分配, 有的地方將耕地等級(jí)分得更細(xì);有的按照坡地、平地或者按照旱地和水田分別對(duì)土地進(jìn)行平均分配, 這樣就導(dǎo)致了土地的細(xì)碎化、分散化, 一戶容易形成幾塊甚至十幾塊耕地, 形成了一戶“多田制”。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng), 轉(zhuǎn)包戶流轉(zhuǎn)細(xì)碎化、分散化的土地耕種不利于機(jī)械化進(jìn)程的推進(jìn), 即使轉(zhuǎn)包戶希望通過(guò)土地平整實(shí)現(xiàn)機(jī)械化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng), 如果兩塊土地中間的某塊土地的承包戶不愿意流轉(zhuǎn)土地, 轉(zhuǎn)包戶也難以實(shí)現(xiàn)土地連片經(jīng)營(yíng)。如果使用小型機(jī)器耕種, 從一個(gè)地塊轉(zhuǎn)到另一個(gè)地塊就會(huì)產(chǎn)生轉(zhuǎn)換費(fèi)用;分散化、細(xì)碎化產(chǎn)生了勞動(dòng)力從一塊土地勞作到另一塊土地勞作的轉(zhuǎn)換時(shí)間, 這種轉(zhuǎn)換時(shí)間成本隨著分散化、細(xì)碎化程度的加深而逐漸增加。另外, 地塊的分散化和細(xì)碎化也會(huì)增加作物的田間管理成本。總之, 一戶“多田制”加大了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)管理成本。
3.高地租壓縮了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需求方經(jīng)營(yíng)收益空間。
當(dāng)前, 土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的租金隨著農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的上漲或者隨著政府補(bǔ)貼力度的加大呈現(xiàn)不斷上漲的趨勢(shì)。盡管部分地區(qū)為了鼓勵(lì)轉(zhuǎn)包戶流轉(zhuǎn)土地將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放給真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體, 但是租金往往是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商而定, 轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民會(huì)通過(guò)提高土地租金的方式將損失的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼補(bǔ)償回來(lái), 這樣國(guó)家鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策激勵(lì)效果就會(huì)大打折扣, 難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。高額地租對(duì)于轉(zhuǎn)包土地用于經(jīng)濟(jì)作物或者特色養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體來(lái)講還可以承受, 但是對(duì)于流轉(zhuǎn)土地用于種植糧食作物的經(jīng)營(yíng)主體來(lái)講, 地租的上漲會(huì)不斷壓縮經(jīng)營(yíng)收益的空間, 尤其是遇到氣候異常和突發(fā)病蟲害時(shí), 會(huì)出現(xiàn)重大虧損。這樣, 高地租不僅會(huì)打擊土地轉(zhuǎn)包方的積極性, 而且不利于農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。
4.土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)較高。
土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是轉(zhuǎn)包主體違約現(xiàn)象普遍。一部分轉(zhuǎn)包主體由于沒(méi)能深入分析農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn), 盲目轉(zhuǎn)包土地?cái)U(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模, 遇到氣候異常時(shí), 農(nóng)業(yè)會(huì)出現(xiàn)減產(chǎn)甚至歉收, 這些轉(zhuǎn)包主體在資金鏈緊張或者斷流的情況下就會(huì)出現(xiàn)“跑路”現(xiàn)象。還有一部分轉(zhuǎn)包主體受到縣、鄉(xiāng)政府推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)政策的激勵(lì), 承包土地開發(fā)休閑生態(tài)莊園、發(fā)展特色養(yǎng)殖業(yè)或者種植經(jīng)濟(jì)作物, 由于缺乏相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn), 往往難以長(zhǎng)久經(jīng)營(yíng), 同樣會(huì)出現(xiàn)“跑路”現(xiàn)象。這些承包主體“跑路”后往往不會(huì)將土地恢復(fù)原狀, 農(nóng)民繼續(xù)耕種出現(xiàn)困難。例如, 有的轉(zhuǎn)包主體將流轉(zhuǎn)的土地變成魚塘, 用于發(fā)展休閑垂釣或者養(yǎng)殖小龍蝦, 經(jīng)營(yíng)虧損后直接“跑路”;農(nóng)民將這些土地恢復(fù)原狀需要支付較大成本, 這樣, 許多農(nóng)民寧愿將土地撂荒也不愿意流轉(zhuǎn)出去。二是轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民違約現(xiàn)象普遍。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲或者國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度加大時(shí), 轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶會(huì)單方面要求增加土地租金, 否則會(huì)選擇要回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這樣不僅會(huì)給轉(zhuǎn)包土地的經(jīng)營(yíng)主體造成經(jīng)濟(jì)損失, 還會(huì)打擊其流轉(zhuǎn)積極性, 阻礙土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)有效運(yùn)作。
農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是在原有土地承包關(guān)系基礎(chǔ)上探索的土地制度改革, 沒(méi)有考慮農(nóng)村人口的變動(dòng)以及農(nóng)民內(nèi)部出現(xiàn)的分化, 維系原有土地承包關(guān)系難以實(shí)現(xiàn)土地制度的動(dòng)態(tài)公平與效率。同時(shí), 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也難以解決“一戶多田制”給轉(zhuǎn)包主體帶來(lái)的較高的經(jīng)營(yíng)管理成本問(wèn)題。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的高額地租壓縮了土地轉(zhuǎn)包方的收益空間;另外, 在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策下, 轉(zhuǎn)包主體的積極性難以得到激發(fā)。在維持土地承包權(quán)不變的情況下僅僅推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn), 流轉(zhuǎn)雙方違約的風(fēng)險(xiǎn)難以避免。總之, 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題在當(dāng)前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度框架內(nèi)難以得到有效解決, 這時(shí)需要尋求新的出路, 而農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)就是破解這一困境的一個(gè)新思路。
四、耕者耕其田的實(shí)現(xiàn)路徑:土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)
保障國(guó)家農(nóng)業(yè)的安全需要讓耕者愿意耕其田, 這就需要讓具備條件并且愿意有償退出土地承包權(quán)的居民順利轉(zhuǎn)為市民, 或者通過(guò)為愿意退出土地承包權(quán)的農(nóng)村老人提供養(yǎng)老、醫(yī)療保障, 為真正的耕者擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模提供便利條件。實(shí)施土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)需要清楚其內(nèi)涵、特征及意義, 在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓和退出的路徑。
(一) 農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵、特征及意義
農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)區(qū)別于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。前者指的是土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓或者退出;后者指的是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn), 土地承包權(quán)仍然沒(méi)有發(fā)生主體屬性的改變。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是指從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出經(jīng)營(yíng)權(quán), 通過(guò)出租、轉(zhuǎn)包、入股、抵押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn), 以獲得經(jīng)濟(jì)收益。而農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)是指在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下, 堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)不變的原則, 具備一定經(jīng)濟(jì)條件的土地承包人通過(guò)依法、自愿、有償?shù)姆绞綄⑼恋爻邪鼨?quán)轉(zhuǎn)讓給受權(quán)人的過(guò)程, 或者具備條件轉(zhuǎn)為市民或不再具備勞動(dòng)能力的居民通過(guò)依法、自愿、有償?shù)姆绞浇唤o政府, 由政府交給村集體, 再由村集體通過(guò)收取一定費(fèi)用的方式重新發(fā)包給受權(quán)人的過(guò)程。
農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)具有以下特征:一是農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)以不改變農(nóng)村土地集體所有制為前提, 以不改變農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途為原則。二是農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方, 承包方有權(quán)決定土地承包權(quán)是否流轉(zhuǎn)以及選擇哪種流轉(zhuǎn)方式。三是農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)出主體是具備一定經(jīng)濟(jì)條件轉(zhuǎn)為市民的農(nóng)村居民或者不再具備從事農(nóng)業(yè)勞作能力的農(nóng)村居民。四是農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)客體僅限于承包主體所擁有的農(nóng)業(yè)用地。五是農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)方式既可以是市場(chǎng)主導(dǎo)型的、也可以是政府主導(dǎo)型的, 具體采用哪種方式需要流轉(zhuǎn)雙方在合法、自愿的前提下進(jìn)行。農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)需要在一定的前提條件下進(jìn)行:一是必須以保障糧食安全為前提。中國(guó)人口眾多的國(guó)情決定了農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)首先要以調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性為首要任務(wù), 以保障國(guó)家糧食安全為首要前提。二是農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)需要以社會(huì)穩(wěn)定為前提。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革需要循序漸進(jìn)地推進(jìn), 不能操之過(guò)急, 應(yīng)該有效解決農(nóng)民退出土地承包權(quán)的后顧之憂, 同時(shí)應(yīng)該防止政府“規(guī)模農(nóng)業(yè)競(jìng)賽”的行為 (郭曉鳴, 2018) 。中國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)前處于投資型向創(chuàng)新型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段, 非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力的能力有限, 應(yīng)該給農(nóng)村居民退出土地承包權(quán)留下緩沖的時(shí)間。
農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)土地制度的動(dòng)態(tài)公平與效率。通過(guò)土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)可以讓具備條件的農(nóng)村居民退出土地承包權(quán)并取得相應(yīng)的補(bǔ)償, 讓想通過(guò)土地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng), 這樣不僅實(shí)現(xiàn)了土地制度的動(dòng)態(tài)公平, 同時(shí)也兼顧了土地生產(chǎn)效率。農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于擴(kuò)大轉(zhuǎn)包主體的收益空間。一方面, 通過(guò)土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)包土地的連片經(jīng)營(yíng), 可以降低土地經(jīng)營(yíng)管理成本;另一方面, 轉(zhuǎn)包主體也可以獲得國(guó)家激勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼, 增加收益;最后, 農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)通過(guò)新型土地承包關(guān)系的確立也會(huì)避免土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的違約風(fēng)險(xiǎn)。
(二) 土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑
進(jìn)行農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)首先需要識(shí)別愿意放棄土地承包權(quán)的居民。筆者通過(guò)對(duì)河南南部地區(qū), 安徽長(zhǎng)江流域地區(qū), 湖北、湖南等地的大量實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn), 當(dāng)前農(nóng)村存在不能或者不愿意耕其田的居民, 主要存在以下幾類: (1) 一些外出務(wù)工的農(nóng)民, 在城市中有穩(wěn)定的工作和住房, 并且購(gòu)買有養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。這些農(nóng)民不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng), 土地通常流轉(zhuǎn)出去或者撂荒。 (2) 一些老人離世后, 由于增人不增地、減人不減地政策的實(shí)施, 他們的土地承包權(quán)仍然被子女享有, 而他們的子女卻工作、生活在城市。 (3) 一些農(nóng)村家庭的子女長(zhǎng)大以后通過(guò)接受教育或者自己努力在城市有了穩(wěn)定的工作, 并且居住在城市。但是這些人仍然享有農(nóng)村承包地。 (4) 年齡較大無(wú)法耕種土地的農(nóng)民, 他們的子女居住在城市且有穩(wěn)定的工作和住房。他們居住在農(nóng)村或者和子女一起居住在城市。 (5) 一些身體狀況不好, 難以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的人群。 (6) 一些中青年外出務(wù)工人員, 例如80后、90后甚至00后在城市務(wù)工, 但是沒(méi)有住房, 他們從小很少接觸農(nóng)業(yè), 對(duì)務(wù)農(nóng)不感興趣, 長(zhǎng)大后不愿意回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)。 (7) 一部分外出務(wù)工人員, 例如70后, 雖然自己在城鎮(zhèn)沒(méi)有購(gòu)買住房, 但是卻給子女在城鎮(zhèn)購(gòu)買了住房, 他們并不打算退休后回農(nóng)村生活。 (8) 居住生活在城市的家庭, 夫妻一方是公務(wù)員或者事業(yè)單位人員, 配偶和子女卻擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種情況的出現(xiàn)往往有歷史的原因:以前, 一部分軍人復(fù)員到地方成為公務(wù)員或者在事業(yè)單位工作, 但是他們的妻子和子女原先生活在農(nóng)村, 擁有土地, 雖然后來(lái)舉家搬到城鎮(zhèn), 但是仍然擁有農(nóng)村土地承包權(quán), 這些人可能一開始由于生活條件差還堅(jiān)持從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng);隨著家庭收入的提高, 他們不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng);由于農(nóng)業(yè)稅的取消和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)行, 他們不愿意放棄土地承包權(quán), 要么在耕地上種樹、要么托給親戚朋友耕種, 如果沒(méi)人愿意耕種, 他們就將土地撂荒。以上8種情況的存在不利于真正希望從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。而破解以上困境的途徑在于實(shí)行土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn), 這樣能夠讓真正的耕者耕種更多的土地, 做到耕者愿意耕其田。
農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)可以分為兩種類型:一種是市場(chǎng)主導(dǎo)型的農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓, 另一種是政府主導(dǎo)型的農(nóng)村土地承包權(quán)的退出。市場(chǎng)主導(dǎo)型的農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生在農(nóng)民與農(nóng)民、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)之間。市場(chǎng)主導(dǎo)型農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓需要遵循以下四個(gè)原則:一是轉(zhuǎn)讓雙方遵循自愿、公平的原則, 并且需要獲得當(dāng)?shù)赝恋匕l(fā)包方的同意;二是轉(zhuǎn)讓土地時(shí)必須召開村民大會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)讓事宜進(jìn)行討論, 且獲得三分之二以上村民代表的表決同意;三是轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶需有其他經(jīng)濟(jì)來(lái)源, 不以土地收益為家庭收入的主要來(lái)源;四是土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的受權(quán)方需要具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的能力, 保證土地的農(nóng)業(yè)用途。滿足以上條件, 流轉(zhuǎn)雙方到發(fā)包方處重新簽訂土地承包合同即可以完成土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓。市場(chǎng)主導(dǎo)型農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用往往較高, 適合在城市郊區(qū)、經(jīng)濟(jì)作物種植區(qū)進(jìn)行, 因?yàn)檫@些地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益較高。而對(duì)于糧食主產(chǎn)區(qū), 尤其是丘陵、山地等糧食主產(chǎn)區(qū), 由于糧食作物經(jīng)營(yíng)收益較低, 不具備推行市場(chǎng)主導(dǎo)型土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的條件, 需要推行政府主導(dǎo)型的農(nóng)村土地承包權(quán)的退出 (見圖1) 。
圖1 政府主導(dǎo)型土地承包權(quán)退出途徑圖
對(duì)于具備條件轉(zhuǎn)為市民并且不再耕種土地的農(nóng)村居民或者不再具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村居民而言, 如何讓他們退出土地承包權(quán), 經(jīng)過(guò)深度調(diào)研, 本文設(shè)計(jì)了四套方案。方案一:按照土地面積給予相應(yīng)的補(bǔ)償, 畝均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以按照土地承包年限和當(dāng)?shù)赝恋厥袌?chǎng)流轉(zhuǎn)租金來(lái)制定。方案二:按照城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)給予每月生活補(bǔ)貼并且購(gòu)買城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。方案三:安排一套廉租房以供其居住, 并且補(bǔ)交一直到退休年齡 (男的按照60周歲, 女的按照55周歲) 達(dá)到當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金和購(gòu)買城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。方案四:給予從當(dāng)前到退休年齡 (男的按照60周歲, 女的按照55周歲) 為止的土地平均純收益補(bǔ)償, 補(bǔ)交從當(dāng)前到退休年齡并且達(dá)到當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn) (男的按照60周歲, 女的按照55周歲) 的養(yǎng)老保險(xiǎn)金和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。當(dāng)然實(shí)際情況可能更加復(fù)雜, 比如, 有些居民既想退出土地承包權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償, 又想保留少量的土地用于種植自食的蔬菜, 這時(shí)可以通過(guò)土地承包權(quán)退出后村集體統(tǒng)一調(diào)配來(lái)實(shí)現(xiàn)。具體到每個(gè)地區(qū), 可以在以上幾種方案基礎(chǔ)上演化出更多方案。對(duì)于愿意退出土地承包權(quán)的不同情況的農(nóng)村居民給予哪種補(bǔ)償方案, 各地區(qū)應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際進(jìn)一步制定符合本地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 但是基本原則就是要使農(nóng)民退出土地承包權(quán)以后生活水平有所提高。愿意退出土地承包權(quán)的農(nóng)村居民在獲得相應(yīng)補(bǔ)償后將土地承包權(quán)交給政府, 政府再交給村集體, 由村集體再將土地承包權(quán)分包給愿意轉(zhuǎn)包土地?cái)U(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的主體, 同時(shí), 這些經(jīng)營(yíng)主體需要支付一部分承包金, 當(dāng)然這部分承包金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于按照市場(chǎng)交易支付的承包金。這些承包金用于政府補(bǔ)償退出土地承包權(quán)的居民, 不夠的部分由政府通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)足。關(guān)于土地承包金的確定各個(gè)地方應(yīng)該結(jié)合地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況和資源稟賦特點(diǎn), 結(jié)合土地承包主體承包土地后的用途, 同時(shí)在廣泛征求承包主體意見的基礎(chǔ)上確定。土地承包主體獲得土地承包權(quán)后要嚴(yán)格按照國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)范圍的限定從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng), 不得從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的目的是為了讓農(nóng)村居民獲得較多的土地財(cái)產(chǎn)性收益, 激勵(lì)農(nóng)村居民的耕種積極性;但是在土地承包關(guān)系不變的前提下推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn), 不僅難以有效激勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的耕種積極性, 而且會(huì)阻礙土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng), 進(jìn)而影響國(guó)家糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具備條件轉(zhuǎn)為市民的農(nóng)村居民仍然享有土地承包權(quán), 真正想轉(zhuǎn)包土地?cái)U(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)民面臨經(jīng)營(yíng)管理成本較高、收益空間較窄、土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)較高等問(wèn)題, 耕種積極性難以激發(fā), 逐漸背離土地制度改革的初衷。只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)才能實(shí)現(xiàn)耕種能手與土地的結(jié)合, 提高土地生產(chǎn)效率, 實(shí)現(xiàn)耕者有其田向耕者耕其田的轉(zhuǎn)變, 最終實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)公平與效率。農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)需要在農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)地農(nóng)用的前提下, 按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行。土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)不僅需要中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供就業(yè)的支撐, 還需要政府統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療和教育改革, 為土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)提供保障。另外, 土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)需要循序漸進(jìn), 分類型、分地域地推進(jìn)。
作者簡(jiǎn)介： 陳忠明, 吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士生、銅陵學(xué)院講師 ; 姜會(huì)明 (通訊作者) , 管理學(xué)博士, 吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《新疆社會(huì)科學(xué)》2019(01)
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