國家目前采用的若干主要辦法，從效果顯著程度上可以做出如下排列：就業(yè)支持。支持貧困地區(qū)農業(yè)勞動力進入非農領域勞動市場。按官方數(shù)據(jù)，過去5年577萬人實現(xiàn)異地就業(yè)轉移，可每年增收約2000億元收入，大略等于增加后的中央加地方的財政扶貧資金投入。低保、醫(yī)保、養(yǎng)老保、災害救助政策支持。國家的低保標準已經(jīng)超過貧困標準。原則上講，這些支出如果能解決精準施策難題，就可以實現(xiàn)脫貧目標，但僅靠這個辦法解決脫貧問題弊端甚大。目前農村低保資金支出約1000億元，對農村脫貧貢獻很大，確實發(fā)揮了“兜底”作用。
農業(yè)新技術提升農業(yè)資源價值。局部貧困地區(qū)此項政策有顯著效果。甘肅定西地區(qū)的“雙壟溝播全覆膜”技術很大程度上解決了水資源瓶頸問題，為定西地區(qū)消滅“貧困村”做出了決定性貢獻。這個辦法，為黃土高原貧困農戶增收保守估計每年在500億元之上。但從目前看，類似這樣的農業(yè)技術革新辦法，對“三區(qū)三州”農村脫貧的意義不很重要，因為這些地區(qū)大多同時缺土、缺水、缺規(guī)模化經(jīng)營條件。
教育文化事業(yè)支持政策的增收效果。這方面支出數(shù)量巨大。可以說貧困戶子女在義務教育階段的主要費用由國家提供。這項支出對于解決貧困的跨代繼承具有重要意義。貧困戶危房改造補貼。僅計算5年脫貧攻堅任務中此項開支，估計國家可能支出1500億元以上。如果按投資折現(xiàn)原則計算1年的福利獲得，每個相關貧困農戶每年會得到2000元的福利。互聯(lián)網(wǎng)技術降低農產品交易成本。這些技術對深度貧困地區(qū)的少數(shù)交通條件和氣候條件比較好的村莊有一定意義，對深度貧困地區(qū)脫貧全局意義不大。基礎設施改善提升農村旅游資源價值。交通設施改善對深度貧困地區(qū)的個別地方發(fā)展旅游業(yè)有一定意義，但普遍意義不大。其他社會慈善事業(yè)構成轉移支付。由企業(yè)、慈善組織發(fā)起的扶貧助困行動。民間分散的慈善事業(yè)在較發(fā)達地區(qū)更為活躍，鄉(xiāng)賢的作用大，但在深度貧困地區(qū)作用有限。
光伏扶貧。光伏發(fā)電對于農村發(fā)展具有普遍意義，但對于深度貧困地區(qū)，此舉難以成為承載當?shù)噩F(xiàn)有全部農村人口就業(yè)的主導產業(yè)。將電網(wǎng)綜合運行成本做通盤考慮，此項舉措的意義尚待仔細斟酌評價。村莊工業(yè)園區(qū)建設。有的地方提出“村村有產業(yè)，戶戶有項目”口號。對于深度貧困地區(qū)，我們認為這樣做的意義不大，甚至有可能形成負面作用。
總體看，近幾年農村扶貧工作的確取得了可圈可點的成績。但毋庸諱言，以上幾個方面的扶貧舉措，有的具有長遠意義，今后還要繼續(xù)實施；有的則是在強大政治動員之下才會得到實施，政策上的可持續(xù)性不強。現(xiàn)在需要在更大的背景下認識脫貧攻堅工作的意義，并應未雨綢繆，及早考慮未來全面小康社會建成之后，如何將預防貧困發(fā)生機制作為社會運行的有機組成部分。
建立常態(tài)性的小康社會發(fā)展體制機制，實現(xiàn)農村社會穩(wěn)定脫貧。全面小康社會建立之后，要通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的建立，使預防貧困發(fā)生機制內生化，短期由政府強力動員的運動型脫貧工作轉化為由法治保障、市場主導、政府調節(jié)的常態(tài)運行體制，使國家脫貧政策轉變?yōu)橐话阈允杖敕峙湔撸瑢崿F(xiàn)社會收入分配的公平正義。為此，要做好以下幾方面工作。建立正確的區(qū)域經(jīng)濟資源評價指標，使一定時期不適應人口穩(wěn)定脫貧的區(qū)域退出政府設定的開發(fā)政策目標區(qū)域，不宜在深度貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)使用“開發(fā)式扶貧”辦法做低效扶貧投入。
改進扶貧移民政策。在重新制定城鄉(xiāng)區(qū)劃政策的基礎上，應將農村地區(qū)逐步發(fā)展為專業(yè)農戶的生活、工作區(qū)域，使農村社會成為中產階層為主的社會。在總的扶貧移民計劃中，應考慮將完全依賴“社保計劃”的貧困人口逐步向城市轉移，避免現(xiàn)行移民政策產生的新移民與原住民爭奪資源的弊端。精準脫貧政策實施中，要將“市場瞄準”與“政府瞄準”兩個方面結合起來。“市場瞄準”主要應看貧困戶出售勞動產品和服務的凈收益，“政府瞄準”則主要看貧困戶的總收入，其中還包括農戶未出售的產品的價值。前一概念更能反映農戶脫貧的潛力。
建立新的關于“窮人”的政策用語。2020年以后，應以“低收入人群”概念替代“貧困人口”概念，并將“低收入人群”區(qū)別為“就業(yè)扶助政策目標人群”與“低保政策目標人群”，并不再做城鄉(xiāng)區(qū)別。同時，用“預防貧困發(fā)生機制”替代“精準脫貧”用語。按我們估算，人均年收入達到3000元左右，并不能保證窮人穩(wěn)定脫貧，只有達到8000—10000元時，才意味著窮人進入開放性的社會分工系統(tǒng)，形成穩(wěn)定脫貧的前提。做出上述區(qū)別后，有利于明確政策目標，實現(xiàn)收入分配政策的轉型。合理布局城市，大力發(fā)展小型城市。經(jīng)驗研究表明，農業(yè)區(qū)距離城市超過半小時車程，便不利于農業(yè)吸引人力資本。在較大的國家，凡是城市好的地區(qū)，農業(yè)也好。荷蘭、丹麥都有這方面的經(jīng)驗。我國中西部地區(qū)的城市首位度不宜過高，應考慮采取綜合措施發(fā)展小型城市。
調整現(xiàn)行若干扶貧政策。我國深度貧困地區(qū)的農業(yè)基本沒有競爭力，農戶生產實際上處于虧損狀態(tài)，不能再靠注入扶貧資金的辦法發(fā)展農業(yè)生產。深度貧困地區(qū)也多是我國的水源地區(qū)，不適合發(fā)展資本密集型農業(yè)。這些地區(qū)的局部地方可發(fā)展有機循環(huán)農業(yè)，但政府也不易過度補貼。全國有機農業(yè)的GDP占比不宜超過10％，否則會降低產品競爭力，影響農民收入。
貧困地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)不能盲目鋪攤子。按我們的研究，若發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，假設游客在游覽地每人次居住3天，還假設深度貧困地區(qū)沒有其他有競爭力的產業(yè)，旅游人次應該是當?shù)厝丝诘?0倍左右，否則，旅游經(jīng)濟不能形成有效支撐經(jīng)濟運行的正常循環(huán)機制。按這個標準，我國“三區(qū)三州”深度貧困區(qū)域要通過旅游業(yè)解決脫貧問題，不具有普遍意義。
應考慮以一定幅度撤并貧困地區(qū)的縣級行政單元。貧困程度越高的縣份，人均財政支出越大。這種經(jīng)濟體是“財政轉移支付依賴型”經(jīng)濟體，沒有經(jīng)濟活力。這類縣的人口規(guī)模過小，有的地域規(guī)模也非常小，財政資金主要用來養(yǎng)人，而且是養(yǎng)公務人員及其關聯(lián)人口。舉例來說，我國陜南地區(qū)雖然未被劃入深度貧困地區(qū)，但也大多算得上難以穩(wěn)定脫貧的地區(qū)，這個地區(qū)竟然有25個縣級行政區(qū)。財政資金連干部也養(yǎng)不起，人才留不住，普通人員又大量堆積，形成人浮于事局面。應該考慮較大幅度合并貧困地區(qū)縣級行政單元，減少數(shù)量。可以將干部人均GDP作為機構編制和公務人員編制的主要參考指標，降低人口比例指標的影響權重。例如，陜南地區(qū)縣級行政區(qū)域可以減少到10個以下。
作者系中國社科院農村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：社會科學報第1618期第1版
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