摘要：土地屬于公有制生產(chǎn)資料，實施家庭承包經(jīng)營以來，農(nóng)村土地制度設(shè)置面臨著生產(chǎn)資料公有制與家庭分散經(jīng)營的矛盾。通過承包經(jīng)營，在集體公有的土地生產(chǎn)資料上建立集體“公有”與農(nóng)戶“私用”的權(quán)利關(guān)系。二輪承包以來的政策變化，逐步脫離提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的制度目標(biāo)，日漸朝著確立農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利方向發(fā)展，土地承包經(jīng)營制度異化為財產(chǎn)制度，不僅違背制度設(shè)置初衷，而且降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。下一步農(nóng)地制度改革，要適應(yīng)城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展趨勢和生產(chǎn)關(guān)系變革需求，在堅持集體土地所有制的改革底線下，探索與農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式相適應(yīng)、與農(nóng)民生產(chǎn)需求吻合的集體土地所有制實現(xiàn)方式。
關(guān)鍵詞：集體所有土地、土地承包經(jīng)營、經(jīng)營制度、財產(chǎn)制度
一、提出問題
土地屬于公有制生產(chǎn)資料。自實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，我國農(nóng)村土地制度設(shè)置一直面臨著生產(chǎn)資料公有制與家庭分散經(jīng)營之間矛盾。近年來，農(nóng)村勞動力外流與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進步推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式變化，帶來我國農(nóng)村土地制度調(diào)整的新要求。面對不同改革主張與形式多樣的地方實踐做法，中央劃定農(nóng)村土地制度改革四條底線之一是“堅持土地公有制性質(zhì)不改變”[①]。探索與農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式相適應(yīng)、與農(nóng)民生產(chǎn)需求吻合的土地制度，是當(dāng)前“三農(nóng)”領(lǐng)域的核心問題。
面對生產(chǎn)力發(fā)展帶來的變革生產(chǎn)關(guān)系要求，目前學(xué)術(shù)與政策界關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的主導(dǎo)思路是，在集體公有的土地設(shè)置私有產(chǎn)權(quán)，再引入市場機制進行土地要素重新配置。[②]順此思路，農(nóng)村土地制度調(diào)整主要是強化和擴大農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營是生產(chǎn)資料集體所有制的經(jīng)濟實現(xiàn)方式，土地承包經(jīng)營權(quán)是集體土地所有權(quán)的權(quán)能分離產(chǎn)物。本文的分析表明，農(nóng)村土地集體所有權(quán)在現(xiàn)有的土地承包關(guān)系中被虛置，已經(jīng)接近突破土地公有制的改革底線，并對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生負(fù)面影響。
造成土地承包經(jīng)營制度改革在法理上與實踐中陷入困境的根本原因是，部分研究者忽視土地的生產(chǎn)資料屬性并受到私有財產(chǎn)權(quán)話語誤導(dǎo)。經(jīng)過社會主義改造，我國已經(jīng)消滅土地私有制，實現(xiàn)農(nóng)村土地歸“勞動群眾集體所有”，取消私人通過土地壟斷占有來攝取社會財富，落實“各盡所能、按勞分配”的社會主義公有制原則。但是在當(dāng)前的實踐中，具有私有財產(chǎn)權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)違背制度設(shè)計初衷，不僅日漸變?yōu)樗饺双@取地租的手段，而且阻礙土地要素優(yōu)化配置，阻礙農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新。由此引發(fā)對農(nóng)村土地制度改革反思：在公有制前提下，土地到底是生產(chǎn)資料還是屬于可以被私人占有的財產(chǎn)對象？與之相關(guān)，我國農(nóng)村土地制度本質(zhì)上屬于農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度還是屬于財產(chǎn)制度？基于以上，本文梳理土地承包經(jīng)營制度改革過程及其邏輯，對我國農(nóng)村土地制度進行正本清源分析，并探討下一步改革方向。
二、作為集體所有制實現(xiàn)形式的土地承包經(jīng)營
農(nóng)村土地集體所有制與農(nóng)村經(jīng)營體制是決定土地承包經(jīng)營制度的兩個基本前提。在堅持土地公有制不變前提下，土地承包經(jīng)營制度的具體內(nèi)涵隨著農(nóng)村經(jīng)營需求進行調(diào)整，作為集體所有制實現(xiàn)形式的土地承包經(jīng)營具有歷史實踐性。
1956年通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，并取消土地報酬，組織集體勞動，實行“各盡所能，按勞取酬”，正式實現(xiàn)土地從私有制轉(zhuǎn)為公有制。在“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制下，除少量自留地之外，土地的公有主體與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理單元在生產(chǎn)隊一級被統(tǒng)一起來，土地“公有公用”的主要矛盾體現(xiàn)在統(tǒng)一管理難度與統(tǒng)一經(jīng)營效率方面。
隨著人民公社體制走向解體，農(nóng)村經(jīng)營體制發(fā)生變化，我國逐步確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營在農(nóng)村基本經(jīng)營體制中的基礎(chǔ)地位。實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后，原來歸集體所有的部分生產(chǎn)資料交由各個生產(chǎn)責(zé)任主體管理和使用，賦予生產(chǎn)責(zé)任主體一定自主經(jīng)營權(quán)利的同時也確定其責(zé)任和義務(wù)。在集體統(tǒng)一經(jīng)營向家庭承包經(jīng)營轉(zhuǎn)化的過程中，部分生產(chǎn)資料繼續(xù)由集體統(tǒng)一占有和管理，比如農(nóng)田水利設(shè)施，其他的大部分生產(chǎn)資料實現(xiàn)“車馬土地到家”。原本只擁有鋤、鐮等簡單生產(chǎn)資料的農(nóng)戶，獲得了集體所有的車、馬、農(nóng)機具、土地和種子、化肥、飼料等多數(shù)基本生產(chǎn)資料，家庭等成為一個實在獨立的微觀經(jīng)營主體。[③]家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推進我國農(nóng)村生產(chǎn)資料占有形式越來越朝著建立私人產(chǎn)權(quán)的方向發(fā)展，如近年來國家推行農(nóng)村小型水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)化改革，嘗試通過承包、租賃、拍賣、股份合作等方式建立農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程多元產(chǎn)權(quán)格局，打破之前集體所有統(tǒng)一管理的公共生產(chǎn)資料占有形式。[④]從當(dāng)前農(nóng)村實際情況來看，除土地之外的大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料基本實現(xiàn)了農(nóng)民私有。在此總體趨勢下，近年來一直存在主張土地私有化的聲音。
土地是農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料，“土地到家”是實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的基礎(chǔ)。基于所有制的限制，“土地到家”既不能改變其公有屬性，同時還需要服務(wù)于農(nóng)業(yè)的家庭分散經(jīng)營方式，滿足農(nóng)民自主經(jīng)營需求。在實踐中，我國逐步探索農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)戶的兩權(quán)分離制度，創(chuàng)造出“公有私用”這一與家庭經(jīng)營相適應(yīng)的土地集體所有制實現(xiàn)方式。正確處理“公有”與“私用”關(guān)系是設(shè)置土地承包經(jīng)營制度的關(guān)鍵，具體需注意以下兩方面。
一是“公有”作為一種由一定范圍內(nèi)勞動群眾共同占有、使用、支配生產(chǎn)資料并獲得收益的產(chǎn)權(quán)形式，與私有制下的共有產(chǎn)權(quán)形式在外觀上相似，但是二者性質(zhì)完全不同。私有制下的共同共有或者按份共有皆可依法分割轉(zhuǎn)化為個體私有產(chǎn)權(quán)形式，而公有生產(chǎn)資料禁止任何形式的私有化。在權(quán)益配置上，集體所有制具有對外排他性與對內(nèi)公共性特點，即凡屬本集體經(jīng)濟組織的成員，自然擁有承包土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、分享土地租金收入、參與集體土地民主管理等方面的“資格”。一旦取消其成員身份，便喪失上述“資格”。公有制生產(chǎn)資料在集體內(nèi)部配置與集體成員資格相關(guān)聯(lián)。在家庭承包經(jīng)營體制下，產(chǎn)生相對穩(wěn)定的生產(chǎn)資料配置要求與不斷調(diào)整集體成員構(gòu)成之間的矛盾。具體是指，一方面婚喪嫁娶、戶口遷移等帶來的成員資格變動要求不斷調(diào)整土地配置，另一方面是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對土地承包穩(wěn)定性有一定要求。如此就形成在土地承包經(jīng)營實踐中土地應(yīng)否調(diào)整這一焦點問題。
二是農(nóng)戶“私用”權(quán)利的保護與限度。采用土地兩權(quán)分離制度設(shè)置的初始目標(biāo)是，將土地使用權(quán)賦予農(nóng)戶，使其獲得自主經(jīng)營權(quán)利。在“交夠國家、留足集體、剩下歸自己”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益分配方式下，土地承包經(jīng)營制度激勵農(nóng)民進行生產(chǎn)投資和勞動投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予農(nóng)民自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，建立農(nóng)民在生產(chǎn)投資、勞動投入與經(jīng)營收益之間的直接關(guān)聯(lián)關(guān)系，對改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率有一定積極作用。不能忽視的一點是，農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率受多方面因素影響，需要摒棄“一分就靈”的老觀點，原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中還包括一家一戶“辦不好、不好辦”的公共事務(wù)。包括農(nóng)田水利建設(shè)管理、機耕道維護、良種推廣、統(tǒng)防統(tǒng)治、農(nóng)時調(diào)節(jié)等，都具有很強的公共性，在這些活動上進行集體統(tǒng)籌相對于一家一戶生產(chǎn)的效率更高。純粹原子化的小農(nóng)戶經(jīng)營方式存在很多弊端。結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，我國逐步發(fā)展出統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制，兼顧發(fā)揮農(nóng)戶自主經(jīng)營與集體統(tǒng)籌經(jīng)營的兩方面積極性。生產(chǎn)資料公有制是集體統(tǒng)籌經(jīng)營的合法性基礎(chǔ)，土地集體所有權(quán)是集體發(fā)揮統(tǒng)籌作用的產(chǎn)權(quán)工具。堅持土地承包經(jīng)營，既要保護農(nóng)戶自主經(jīng)營權(quán)利而又不至于陷入生產(chǎn)上“一盤散沙”狀態(tài)，同時又不能將土地承包經(jīng)營權(quán)變成一種對抗集體統(tǒng)籌功能的絕對權(quán)利。
三、土地財產(chǎn)化改革及其制度異化
（一）以生產(chǎn)經(jīng)營為核心的制度設(shè)置
以家庭為單位的土地承包經(jīng)營屬于農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制的一種形式。十一屆三中全會通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》規(guī)定，在農(nóng)林牧副漁工等行業(yè)“都要根據(jù)生產(chǎn)需要，建立小組或個人的崗位責(zé)任制，實行定人員、定任務(wù)、定質(zhì)量、定報酬、定獎懲的制度”。在實踐中，各地出現(xiàn)小段包工定酬、專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬、聯(lián)產(chǎn)到勞、包產(chǎn)到戶到組、包干到戶到組等形式，1982年中央一號文件明確這些“都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責(zé)任制”。經(jīng)過探索，在農(nóng)村最終確立“包干到戶”為聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的基本形式。相對于人民公社體制下集體統(tǒng)一經(jīng)營方式，聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的全新經(jīng)濟意義體現(xiàn)為，生產(chǎn)和勞動由統(tǒng)一轉(zhuǎn)為分散進行，以及勞動報酬不是通過工分而是通過個人從產(chǎn)品中直接獲得。[⑤]1982年中央一號文件總結(jié)聯(lián)產(chǎn)承包制的意義在于，“可以恰當(dāng)?shù)貐f(xié)調(diào)集體利益與個體利益，并使集體統(tǒng)一經(jīng)營和勞動者自主經(jīng)營兩個積極性同時得到發(fā)揮”。
土地承包經(jīng)營是家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)，以土地生產(chǎn)資料配置為核心的家庭承包經(jīng)營最初屬于經(jīng)濟意義的制度創(chuàng)新。因此，理解土地承包經(jīng)營制度的關(guān)鍵是抓住其作為“承包經(jīng)營”的經(jīng)濟內(nèi)涵。經(jīng)濟意義上的承包經(jīng)營屬于生產(chǎn)責(zé)任制的一種具體形式，并廣泛存在于社會各個領(lǐng)域。當(dāng)前一些國營農(nóng)場借鑒農(nóng)村經(jīng)驗采用農(nóng)場職工家庭承包經(jīng)營責(zé)任制，另外還有一些保持集體統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)場，在實際生產(chǎn)管理過程中也采用“定人員、定任務(wù)、定質(zhì)量、定報酬、定獎懲”的包片包段責(zé)任制。總體而言，經(jīng)濟意義上的土地承包經(jīng)營服務(wù)于提高經(jīng)營效率的目標(biāo)，且要根據(jù)實際條件作出具體制度選擇。以生產(chǎn)經(jīng)營為核心的土地承包經(jīng)營制度，具有以下四方面特點：
一是土地承包期相對穩(wěn)定。受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然屬性、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資回報周期和地力培育等方面的影響，明確土地承包期限，保持土地承包關(guān)系相對穩(wěn)定，有利于提高農(nóng)民投資積極性。1984年中央一號文件提出，“延長土地承包期，鼓勵農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，實行集約經(jīng)營。土地承包期一般應(yīng)在15年以上”。當(dāng)時中央政策比較靈活，為地方實踐創(chuàng)新留下空間，很多地方保留機動地，堅持“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”或者實行“兩田制”，來解決人口自然變動帶來的生產(chǎn)資料分配不均問題，基本調(diào)和土地承包關(guān)系穩(wěn)定與土地調(diào)整的矛盾。1990年中央一號文件提出，“對已經(jīng)形成的土地承包關(guān)系，保持穩(wěn)定；只要承包辦法基本合理，群眾基本滿意，就不要變動”。加上“基本合理”限定，表明在承包期內(nèi)存在調(diào)整土地承包關(guān)系的空間。
二是農(nóng)戶要負(fù)擔(dān)集體義務(wù)。土地屬于公有制生產(chǎn)資料，農(nóng)戶獲得集體生產(chǎn)資料同時，必須承擔(dān)對應(yīng)的集體義務(wù)。1982年中央一號文件指出，“建立健全生產(chǎn)責(zé)任制”包括“要國家、集體、個人三方面兼顧，不能只顧一頭。集體提留、國家任務(wù)都必須保證完成。”農(nóng)戶通過承包獲得土地使用權(quán)利后所產(chǎn)生的義務(wù)，包括完成國家征購任務(wù)和上繳集體提留。集體提留用于集體內(nèi)部開支，如“統(tǒng)一安排烈軍屬、五保戶、困難戶的生活”，或是“進行農(nóng)業(yè)基本建設(shè)”。從集體經(jīng)濟組織角度看，集體提留可看作是集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟實現(xiàn)，從農(nóng)戶角度看，集體提留可看作是農(nóng)戶獲得土地使用權(quán)所支付的對價。
三是集體掌握土地發(fā)包權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組等代表行使集體土地所有權(quán)，并按照一定程序向農(nóng)戶發(fā)包所產(chǎn)生的一項權(quán)利。離開集體土地權(quán)利，不能產(chǎn)生土地承包經(jīng)營關(guān)系。土地發(fā)包權(quán)包括兩類，一是上一輪土地承包期限到期之后，在集體內(nèi)部重新配置生產(chǎn)資料，統(tǒng)一確定土地承包關(guān)系的權(quán)利；二是在土地承包期限之內(nèi)，基于人口自然變動等特殊原因調(diào)整土地的權(quán)利。《土地承包法》第18條規(guī)定，依照“民主協(xié)商、公平合理”方式制度土地承包方案，并要求方案必須經(jīng)過“本集體經(jīng)濟組織崔建遠(yuǎn)的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”。土地承包方案決定土地生產(chǎn)資料在集體內(nèi)部配置，通過村民自治方式制定土地承包方案，體現(xiàn)土地所有者的主體意志。對于承包期內(nèi)土地調(diào)整問題，1994年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》規(guī)定，“對于確因人口增加較多，集體和家庭均無力解決就業(yè)問題而生活困難的農(nóng)戶……也可以按照‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則，經(jīng)該集體經(jīng)濟組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意，適當(dāng)調(diào)整土地。”
四是農(nóng)戶處分土地的權(quán)利受限。實施土地承包經(jīng)營的目的是，將公有生產(chǎn)資料配置給直接從事生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民，以提高土地產(chǎn)出率。在實踐中，會因為各種原因造成土地生產(chǎn)資料重新配置的動力，牽扯到農(nóng)戶處分土地的權(quán)利。1984年中央一號文件規(guī)定，“社員在承包期內(nèi)，因為無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體統(tǒng)一，由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包”，允許在集體同意前提下自主轉(zhuǎn)包。1987年中央五號文件規(guī)定，“長期從事別的職業(yè)，自己不耕種土地的，除已有規(guī)定者外，原則上應(yīng)把承包地交回集體，或經(jīng)集體同意后轉(zhuǎn)包他人”。1993年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策舉措》提出“允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”，1994年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見》中提出“轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股”等地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式。按照相關(guān)文件規(guī)定農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地需滿足“集體同意”要件，即農(nóng)戶不擁有處分承包地自主權(quán)。
上世紀(jì)80、90年代，中央文件一直強調(diào)“穩(wěn)定承包關(guān)系”，具有兩方面含義。一是由于家庭承包責(zé)任制實施不久，強調(diào)“穩(wěn)定承包關(guān)系”可以穩(wěn)定分戶經(jīng)營體制，二是通過穩(wěn)定承包關(guān)系來激勵農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營積極性。從公有土地在集體內(nèi)部分配和落實雙層經(jīng)營體制的兩個角度看，“穩(wěn)定承包關(guān)系”都是相對的。因為保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定的同時，還要保持制度相對靈活空間，既要考慮成員之間公平問題，也要考慮集體統(tǒng)籌經(jīng)營的制度基礎(chǔ)。通過以上四個方面制度設(shè)置，當(dāng)時的土地承包經(jīng)營制度在集體權(quán)利與農(nóng)戶權(quán)利之間建立相對平衡關(guān)系。
（二）走向財產(chǎn)化的制度改革
1982年中央一號文件確定“包干到戶”作為生產(chǎn)責(zé)任制的合法地位，15年土地承包期限于90年代中后期到期。以二輪土地承包為契機，國家進行一系列土地承包經(jīng)營政策調(diào)整，這不僅體現(xiàn)在具體制度設(shè)置上，而且推動土地承包經(jīng)營制度的性質(zhì)發(fā)生根本變化。
首先，土地承包期限設(shè)置脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求。在第一輪土地承包到期之前，1993年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》規(guī)定，“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。接著十五屆三中全會提出，“要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策，同時要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律規(guī)定，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”。2002年出臺的《土地承包法》規(guī)定“耕地的承包期為30年”，實現(xiàn)土地承包期限法定化。十七屆三中全會又提出，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。“長久不變”這一模糊說法，為土地承包經(jīng)營制度調(diào)整留下想象，當(dāng)前正在進行的《土地承包法》修訂工作重點針對“長久不變”在土地承包期限上的具體落實問題。對于普通糧食作物種植而言，15年的承包期限足夠保持地權(quán)穩(wěn)定并滿足生產(chǎn)和投資需求。一些實證研究表明，相對于經(jīng)營規(guī)模太小、農(nóng)業(yè)勞動力過剩、投資收益過低、投資外部性等因素，地權(quán)穩(wěn)定性對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資影響作用并不顯著。[⑥]不斷延長土地承包期限的制度改革做法與提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率目標(biāo)無關(guān)。
其次，取消土地承包費。1990年代之后，隨著“三農(nóng)”問題爆發(fā)，集體提留開始被視作農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并隨著農(nóng)村稅費改革逐步取消。在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體政策思路下，2006年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的意見》明確規(guī)定，“嚴(yán)禁向農(nóng)民家庭承包的土地收取土地承包費”。相關(guān)改革將農(nóng)業(yè)稅與土地承包費混淆，農(nóng)業(yè)稅由國家收繳，國家有權(quán)取消，而土地承包費為農(nóng)戶獲得集體生產(chǎn)資料所負(fù)擔(dān)的義務(wù)，并主要用于集體內(nèi)部開支，“取之于集體，用之于集體”，屬于集體組織內(nèi)部事務(wù)，收取與否以及收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)交由村民自治決定，國家不應(yīng)強制取消。取消土地承包費之后，多承包土地的農(nóng)戶不負(fù)擔(dān)集體義務(wù)，少承包土地的農(nóng)戶得不到補償，違背集體土地所有制的公平分配原則。
再次，集體發(fā)包土地的權(quán)利被剝奪。1993年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策舉措》提出，“提倡在承包期內(nèi)實行‘增人不增地，家人不減地’的辦法”。這一政策在二輪土地承包之后，隨著《土地承包法》和《物權(quán)法》等出臺，被全面執(zhí)行，除極其個別情況外，集體隨意調(diào)整土地屬于侵權(quán)行為。集體經(jīng)濟組織在承包期內(nèi)調(diào)整土地權(quán)利被取消。在統(tǒng)一發(fā)包方面，隨著第一輪土地承包即將到期，1997年《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》明確落實二輪土地承包“小調(diào)整、大穩(wěn)定”原則，除“人地矛盾突出的個別農(nóng)戶”可以進行“小調(diào)整”之外，二輪土地承包關(guān)系是在“第一輪土地承包的基礎(chǔ)上”，直接通過“延長土地承包期”完成。這就意味著在二輪承包過程中，集體作為土地所有權(quán)主體的“發(fā)包權(quán)”被剝奪，國家通過政策替代集體直接完成土地發(fā)包工作。十七屆三中全會提出的土地承包關(guān)系“長久不變”，為二輪土地承包30年到期后的下一輪政策出臺埋下伏筆。若未來土地第三輪承包繼續(xù)采用之前政策思路，在二輪承包格局基礎(chǔ)上直接通過再延長承包期限的方式完成，則集體的“發(fā)包權(quán)”將再次被剝奪。
最后，農(nóng)戶處分土地的權(quán)利逐步擴大。二輪土地承包之后，農(nóng)戶處分土地的權(quán)利進一步擴大，《土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采取“平等協(xié)商、自愿、有償”原則，且“任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)或流轉(zhuǎn)的方式”，取消土地流轉(zhuǎn)的“集體同意”要件。2013年十八屆三中全會決議提出，“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保押權(quán)能”，突破《擔(dān)保法》禁止集體耕地抵押的規(guī)定，為進一步擴大農(nóng)戶處分土地的權(quán)利提供政策依據(jù)。2015年國務(wù)院出臺《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》，啟動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作。
在穩(wěn)定承包關(guān)系的話語指導(dǎo)下，二輪土地承包以來相關(guān)政策賦予農(nóng)戶更多權(quán)利，同時削減集體土地權(quán)利。從形式上看，80、90年代的土地承包經(jīng)營政策與二輪承包以來的政策，都強調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系，但其實質(zhì)意義在不同時期發(fā)生根本變化。十五屆三中全會決議指出“土地是農(nóng)業(yè)的最基本的生產(chǎn)要素……穩(wěn)定的土地承包關(guān)系，才能引導(dǎo)農(nóng)民珍惜土地，增加投入，培肥地力，逐步提高產(chǎn)出率；才能解除農(nóng)民的后顧之憂，保持農(nóng)村穩(wěn)定”，即穩(wěn)定承包關(guān)系服務(wù)于提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率目標(biāo)。基于此目標(biāo)所進行的相關(guān)政策調(diào)整，符合土地承包經(jīng)營制度作為經(jīng)濟制度的定位。經(jīng)過第二輪土地承包之后，從土地承包期、農(nóng)戶負(fù)擔(dān)集體義務(wù)、農(nóng)戶處分土地權(quán)利等方面看，農(nóng)戶所擁有的“土地承包經(jīng)營權(quán)”已經(jīng)突破了“承包經(jīng)營”的制度初衷。二輪土地承包之后，由穩(wěn)定承包關(guān)系這一話語主導(dǎo)的制度變革逐漸指向“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，2002年通過的《土地承包法》第一條明確這一立法目的。自此之后，改革土地承包經(jīng)營制度的直接目標(biāo)由提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率轉(zhuǎn)換為土地權(quán)利保護。由此才能理解，近年來土地承包經(jīng)營制度改革上財產(chǎn)權(quán)話語的興起，即土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項獨立財產(chǎn)權(quán)利被關(guān)注。2013年中央一號文件提出“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利”，十八屆三中全會決議明確“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”的土地制度改革目標(biāo)。
（三）從經(jīng)營制度向財產(chǎn)制度異化
作為經(jīng)營制度，土承包經(jīng)營制度的核心是，將利用土地從事生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利（即土地承包經(jīng)營權(quán)）從土地所有者（即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）手中剝離，并將其賦予實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的耕作者（即承包戶）。農(nóng)戶通過承包從集體獲得特定地塊的排他性“私用”權(quán)利，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，即“私用”的核心在于保障“使用”而非“占有”。1984年中央一號文件規(guī)定：“荒蕪、棄耕的土地，集體應(yīng)及時收回”，不僅如此，1987年中央五號文件還對棄耕荒蕪?fù)恋匦袨椤耙o予經(jīng)濟處罰”的規(guī)定。說明農(nóng)戶承包土地不僅獲得權(quán)利，而且擔(dān)負(fù)耕種土地責(zé)任，這與土地作為基本生產(chǎn)資料的屬性有關(guān)。對于農(nóng)戶無力耕種的土地或者有替代職業(yè)的，可以交回集體，或者經(jīng)過集體同意進行轉(zhuǎn)包，當(dāng)時允許轉(zhuǎn)包的目的主要是解決土地利用問題。二輪土地承包之后，盡管《土地管理法》還規(guī)定承包地連續(xù)兩年拋荒，作為發(fā)包單位的集體有權(quán)收回，但隨后開始實施的《土地承包法》又禁止這一行為，規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”。法律矛盾造成實踐很少有集體收回農(nóng)戶長期荒蕪的承包地。即，是否實際利用承包地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，已經(jīng)不是農(nóng)戶獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)在要求。
與農(nóng)村土地第二輪承包同步發(fā)生的是，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化吸引大量農(nóng)村勞動力進城務(wù)工，越來越多的承包戶不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在此背景下，穩(wěn)定承包關(guān)系的目的就是構(gòu)建保護承包戶“占有”土地的權(quán)利體系，在此基礎(chǔ)上再通過土地流轉(zhuǎn)進行生產(chǎn)資料再配置。如此一來，原土地承包戶獲得土地的目的就是進行流轉(zhuǎn)并獲得地租收益。當(dāng)前一些媒體宣傳口號是，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，不僅獲得工資收入，而且可以獲得租金收入。土地承包經(jīng)營權(quán)變成獲得地租收益的手段。馬克思分析地租產(chǎn)生的原因時指出：“土地所有權(quán)并不創(chuàng)造那個轉(zhuǎn)化為超額利潤的價值部分，而只是使土地所有者……把這個超額利潤……裝進自己的口袋”。[⑦]土地本身不能自動產(chǎn)生財富，地租本質(zhì)是基于土地占有對社會財富的無償攝取。實施土地公有制的目的是消滅基于土地私人占有所發(fā)生的不勞而獲行為，實現(xiàn)地租社會化。[⑧]具體到土地集體所有制上是指，土地租金收益應(yīng)當(dāng)歸集體所有，然后用于集體公共支出或者按照人口進行平均分配。
二輪土地承包之后的系列制度變革，讓農(nóng)戶手中的承包地從生產(chǎn)資料變成財產(chǎn)對象。不僅集體與農(nóng)戶的權(quán)利關(guān)系發(fā)生量的變化，而且制度本身發(fā)生本質(zhì)變化，土地承包經(jīng)營制度從生產(chǎn)資料分配利用制度，變成農(nóng)戶分割占有集體公有財產(chǎn)的制度，發(fā)生從經(jīng)營制度向財產(chǎn)制度的異化。當(dāng)前正在或是已經(jīng)進行的土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化、土地承包經(jīng)營權(quán)登記確權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點等，都是將土地作為財產(chǎn)對象而進行的改革。這些制度改革越來越背離土地作為生產(chǎn)資料用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的目標(biāo)。一項完整的土地所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分土地的權(quán)能。當(dāng)前不負(fù)擔(dān)承包費、能夠自由流轉(zhuǎn)（進一步將能夠用于抵押）、承包期限30年（甚至長久不變）的土地承包經(jīng)營權(quán)，基本獲得所有權(quán)的全部權(quán)能，集體土地所有權(quán)被虛置。一些學(xué)者指出，現(xiàn)行土地承包經(jīng)營制度已經(jīng)造成土地實質(zhì)私有化，集體公有制僅為名分上的。[⑨]堅持土地公有制，需要警惕不斷抽空集體土地所有權(quán)并強化土地承包經(jīng)營權(quán)的變相私有化做法。
四、農(nóng)業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)型背景下的制度供給評析
（一）農(nóng)業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)型與政策錯位
作為經(jīng)營制度的土地承包經(jīng)營制度，服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，要隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營變化進行調(diào)整。上世紀(jì)80、90年代，土地承包經(jīng)營制度與當(dāng)時的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)條件和農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境相適應(yīng)，成為一種有效制度形式。近年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形勢發(fā)生巨大變化，對土地制度提出新的要求。
一是土地細(xì)碎化的負(fù)面效應(yīng)凸顯。由于第二輪土地承包基本是直接通過延長土地承包期限完成，相當(dāng)于延續(xù)二輪承包之前的土地分配格局。現(xiàn)在集體內(nèi)部的土地承包狀態(tài)總體形成于上世紀(jì)80年代。當(dāng)時農(nóng)業(yè)之外就業(yè)機會少，土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本條件，土地分配時具有較強的公平取向。為了做到公平，各地農(nóng)村普遍采取遠(yuǎn)近肥瘦搭配的分配格局。前不久，我們到廣東清遠(yuǎn)地區(qū)調(diào)查，當(dāng)?shù)匾粦魩桩€地普遍分為幾十塊。并非當(dāng)?shù)赝恋鼐妥匀患?xì)碎，村莊中也有整塊幾畝地的大田，但80年代分田時，采用“戶戶有份”辦法，造成大田也被切割成為幾分幾厘的小塊狀態(tài)。當(dāng)時機械化程度不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以畜力人力為主，受土地細(xì)碎化影響不大。近年來，農(nóng)村青壯年勞動力外流，老年人和婦女成為農(nóng)業(yè)主力，機械化程度逐步提高，土地細(xì)碎化的負(fù)面影響逐漸凸顯，出現(xiàn)農(nóng)村不方便耕作土地被拋荒現(xiàn)象。
二是城鎮(zhèn)化帶來土地要素重新配置要求。國家統(tǒng)計局公布的《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，全國農(nóng)民工總量為27395萬人，其中外出農(nóng)民工16821萬人，本地農(nóng)民工10574萬人。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》將“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為基本目標(biāo)之一，規(guī)劃到2020年完成1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。隨著城鎮(zhèn)化推進，脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)甚至脫離農(nóng)村的農(nóng)民將越來越多，這帶來土地重新配置要求。原土地承包戶退出土地使用權(quán)利，將其配置給實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，是當(dāng)前政策重點。
三是技術(shù)進步帶來的農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)趨勢。第二次農(nóng)業(yè)普查顯示全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶超過2億戶，從事農(nóng)作物種植農(nóng)戶的戶均土地低于10畝，并且還呈現(xiàn)地塊高度細(xì)碎插花格局。“小且散”的小農(nóng)戶經(jīng)營方式嚴(yán)重不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進步。100匹馬力以上的大中型拖拉機的耕作效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于10匹小型手扶拖拉機，大型聯(lián)合收割機效率也高于小型收割機。針對耕作和收割的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系日漸成熟。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以大中型機械為主的社會化服務(wù)主體在為農(nóng)戶提供服務(wù)時，遭遇的首要問題是無法與小農(nóng)戶對接。這既表現(xiàn)為與一家一戶小農(nóng)戶對接的交易成本太高，也表現(xiàn)為農(nóng)戶地塊插花細(xì)碎，制約大中型機械下田。有農(nóng)機手形容說，“大拖拉機耕一畝田只需要幾分鐘，走在路上時間得半天”。不僅社會化服務(wù)體系無法建立在一家一戶的小戶分散經(jīng)營基礎(chǔ)上，而且國家支農(nóng)惠農(nóng)政策也很難落地。比如政府農(nóng)業(yè)技術(shù)部門進行農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和病蟲害預(yù)報等，由于無法與千家萬戶分散農(nóng)民對接，造成公共服務(wù)不能下鄉(xiāng)。
當(dāng)前出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營問題，除了與客觀技術(shù)條件和社會條件變化有關(guān)之外，還與政策供給有關(guān)。一方面，近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力相對于80、90年代發(fā)生巨大變化，另一方面，受財產(chǎn)權(quán)話語誤導(dǎo)，土地承包經(jīng)營制度不是朝著適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的方向調(diào)整，反而是束縛生產(chǎn)力釋放，加劇問題。具體有以下表現(xiàn)：
一是瓦解集體統(tǒng)籌經(jīng)營的制度基礎(chǔ)。以強化財產(chǎn)保護為起點，土地承包經(jīng)營權(quán)變成物權(quán)，物權(quán)具有排他性和絕對性，排除集體經(jīng)濟組織干預(yù)農(nóng)戶生產(chǎn)活動的能力。從土地利用角度看，在不改變用途前提下，農(nóng)戶是否利用其承包地，或者如何利用，都成為其個人權(quán)利。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營角度看，這種權(quán)利形態(tài)不利于農(nóng)戶之間協(xié)調(diào)，瓦解集體統(tǒng)籌經(jīng)營。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制作為農(nóng)村基本經(jīng)營制度受到《憲法》保護。土地承包經(jīng)營制度異化為財產(chǎn)制度，將承包地上的“公有”與“私用”相對平衡關(guān)系打破，農(nóng)戶與集體變?yōu)閷古c排斥關(guān)系。這不僅存在違憲之嫌，而且造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中大量一家一戶“辦不好和不好辦”的事情無法解決，極大降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。
二是造成權(quán)利錯位配置。80、90年代城鄉(xiāng)之間人口流動少，當(dāng)時土地承包戶與農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶在主體上統(tǒng)一，絕大部農(nóng)戶承包土地之后都實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。當(dāng)前城鎮(zhèn)化帶來人地分離趨勢加劇，據(jù)統(tǒng)計，土地流轉(zhuǎn)率超過30%，全國2.3億土地承包戶中6600萬已經(jīng)退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，相當(dāng)于三分之一的承包戶不再是經(jīng)營戶。[⑩]設(shè)置土地承包經(jīng)營制度的初始目的是解決土地所有者與農(nóng)業(yè)經(jīng)營者不統(tǒng)一問題，由此產(chǎn)生“公有私有”制度。當(dāng)前在人地分離背景下，土地承包經(jīng)營制度異化為財產(chǎn)制度后，實際又制造出占全部三分之一的土地占有者與土地經(jīng)營者不統(tǒng)一問題。在承包戶與經(jīng)營戶統(tǒng)一的前提下，政策強調(diào)穩(wěn)定承包關(guān)系，有利于提高農(nóng)戶生產(chǎn)積極性。當(dāng)前將土地權(quán)利配置為越來越多不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原承包戶，會降低實際經(jīng)營戶的生產(chǎn)積極性和投資預(yù)期。
三是鎖定地權(quán)插花細(xì)碎格局。當(dāng)土地作為生產(chǎn)資料時，制度設(shè)置起點是如何方便土地利用、提高生產(chǎn)效率，因此二輪土地承包之前政策允許集體內(nèi)部適當(dāng)調(diào)整，農(nóng)民可以通過土地互換等方式實現(xiàn)地塊相對集中。當(dāng)土地變成財產(chǎn)對象時，制度設(shè)置的起點就是建立農(nóng)戶與土地客體的固定關(guān)系，相應(yīng)地，政策上就禁止集體大規(guī)模調(diào)整土地，在土地承包經(jīng)營權(quán)表現(xiàn)為對地塊坐落、面積和四至邊界的強調(diào)。現(xiàn)實中，農(nóng)民有極強解決土地細(xì)碎化問題的沖動。80年代末在貴州湄潭作為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，最先提出土地“生不增、死不減”政策，并很快上升為國家政策，一刀切地向全國推廣。曾參與湄潭試驗的國務(wù)院發(fā)展研究中心的劉守英研究員于2011年在湄潭調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“93%的被調(diào)查者同意按人口進行土地再分配”[11]，絕大部分農(nóng)民希望通過土地調(diào)整解決地權(quán)細(xì)碎格局帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困難。土地承包經(jīng)營制度變成財產(chǎn)制度，鎖定之前形成的土地細(xì)碎插花格局。
（二）對當(dāng)前制度供給做法的評析
1.農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新
隨著新型城鎮(zhèn)化推進和農(nóng)業(yè)技術(shù)加速進步，土地承包經(jīng)營制度異化對農(nóng)業(yè)經(jīng)營造成的負(fù)面影響日漸凸顯，并被政策制定者意識到。近年來，在土地承包經(jīng)營權(quán)基本成為農(nóng)戶手中穩(wěn)定權(quán)利之后，相關(guān)政策調(diào)整又轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)經(jīng)營方面。中央政策開始強調(diào)推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新，如2013年一號文件規(guī)定，“圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)村基本經(jīng)營制度的優(yōu)越性，著力構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，進一步解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村大好形勢”，2014年一號文件規(guī)定，“要以解決好地怎么種為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。
當(dāng)前主導(dǎo)性的政策話語是通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系來解決“誰來種田”問題。這一政策思路的前提假設(shè)是，城鎮(zhèn)化會帶來農(nóng)業(yè)勞動力匱乏。按照第六次人口普查，除掉常駐城市的農(nóng)村戶籍人口，有6.74億農(nóng)民長期生活在農(nóng)村，其中農(nóng)村勞動力超過2億。假設(shè)將來城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，我國將依然有超過4億農(nóng)民生活在農(nóng)村。僅當(dāng)前來看，按照二調(diào)公布的約20億畝耕地（包括全國農(nóng)墾系統(tǒng)近1億畝耕地）計算，勞均不足10耕地，人地關(guān)系緊張局面將長期維持。也就是說，“無人種田”的說法不能成立。盡管如此，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新的工作依然緊迫，原因是細(xì)碎分散的土地格局制約農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營，生產(chǎn)不便而非缺乏勞動力才是當(dāng)前制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾。
培育各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以替代傳統(tǒng)小農(nóng)戶生產(chǎn)形式，是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要內(nèi)容。十八屆三中全會決議鼓勵發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種經(jīng)營形式。在實踐中，地方政府在落實創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系政策精神時，忽視建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系等其他內(nèi)容，將其簡單執(zhí)行為“堆大戶”，甚至出現(xiàn)政府推動農(nóng)民統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地給工商資本大戶。從形式上看，將幾百戶小農(nóng)變成一個大戶，可以避免之前土地承包經(jīng)營制度異化造成的負(fù)面后果，如大戶可以進行統(tǒng)一生產(chǎn)，也很容易對接農(nóng)業(yè)服務(wù)市場和政府公共服務(wù)。但是政府鼓勵發(fā)展大戶的做法，會擠占小農(nóng)戶的生產(chǎn)空間，政府幫助資本打敗小農(nóng)的做法，具有不可逆的負(fù)面后果。[12]
2.“三權(quán)”分置
面對人地分離帶來的土地承包經(jīng)營權(quán)錯位配置，當(dāng)前政策調(diào)整到如何將土地使用權(quán)配置給農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的方向上。2013年中央十八屆三中全會提出“堅持集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)”分置思路。這一改革舉措將土地承包經(jīng)營權(quán)一分為二，原來承包戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，保持土地承包權(quán)，原承包戶手中權(quán)利體現(xiàn)財產(chǎn)性。
拋開集體所有權(quán)如何實現(xiàn)問題不討論，“三權(quán)”分置做法存在兩個問題。首先，將原來土地承包經(jīng)營制度下所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)”分離變成“三權(quán)”分離，提高產(chǎn)權(quán)復(fù)雜性。在我國如此細(xì)碎且高度插花的土地上，設(shè)置如此復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將進一步加劇地權(quán)細(xì)碎局面，提高制度運行成本。其次，將經(jīng)營權(quán)單獨剝離的目的是引入市場手段進行土地要素配置。一些研究指出，“私有產(chǎn)權(quán)+市場流轉(zhuǎn)”制度設(shè)計很難成功，并且臺灣和日本的情況已經(jīng)證實這一點。[13]在實踐中出現(xiàn)的問題是，除了少數(shù)工業(yè)化發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村可以進行整村整組集體流轉(zhuǎn)土地之外，其余廣大中西部農(nóng)村，農(nóng)民離農(nóng)在村莊中呈現(xiàn)插花格局，即自發(fā)的規(guī)模土地流轉(zhuǎn)很難進行。這也是不少地方出現(xiàn)政府強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的原因。
3.土地確權(quán)
2013年中央一號文件提出“用５年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。二輪土地承包過程中，不僅農(nóng)戶與集體簽訂承包合同，而且按照當(dāng)時中央政策要求，已經(jīng)對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進行發(fā)證確認(rèn)。按照政策文件說法，本輪土地土地確權(quán)主要目的是，“妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題”[14]。按照《土地承包法》要求，之前簽訂的承包合同中已經(jīng)包括“承包地的名稱、坐落、面積、質(zhì)量等級”，并且這些也被政府登記過，還體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)證中。所謂“地塊面積不準(zhǔn)、四至不清”是相對概念，與當(dāng)時技術(shù)條件限制下，不夠精確有關(guān)。在實踐中，農(nóng)民相互之間基本清楚地塊坐落和四至。本來土地確權(quán)工作與促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營無關(guān)，完全是受財產(chǎn)權(quán)話語誤導(dǎo)下的多此一舉行為。[15]我們在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從農(nóng)民到干部都不理解費時費力且代價高昂的土地確權(quán)意義何在，農(nóng)民說，“確權(quán)確地將農(nóng)村確死，將農(nóng)業(yè)確危險。土地確權(quán)將進一步鎖定現(xiàn)有土地細(xì)碎分散格局，加劇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中矛盾。
4.土地經(jīng)營權(quán)抵押
土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是當(dāng)前改革重點。作為農(nóng)村改革試驗區(qū)，武漢市實施過土地經(jīng)營權(quán)抵押嘗試探索。我們深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些所謂的抵押貸款不僅具有很強的政策性，是在政府推動下完成的，而且與“土地承包經(jīng)營權(quán)”抵押無關(guān)。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，全國各地實行的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，實際上通常是信用貸款或者依靠其他擔(dān)保物完成，武漢市幾乎所有的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押也都是后一種。[16]除了法律約束之外，銀行基本不接受土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。一方面，在不改變土地用途情況下，農(nóng)用地的資產(chǎn)價值很低，抵押額度較低；另外一方面，由于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資主體通常是流轉(zhuǎn)土地的大戶，一旦大戶經(jīng)營不善破產(chǎn)，銀行面臨著資產(chǎn)處置難問題，甚至有可能出現(xiàn)替跑路的經(jīng)營大戶向農(nóng)民支付租金的情況。土地經(jīng)營權(quán)抵押政策難以成功的根本原因是農(nóng)用地上不包含巨大財富。
五、回歸經(jīng)營制度的改革展望
包括“三權(quán)”分置、土地確權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)抵押等政策，都是沿著土地財產(chǎn)化思路設(shè)計，按此進行的制度改革所造成的問題或許比其解決的問題更多。破解困境需要回到土地屬于生產(chǎn)資料這個制度起點，真正探索與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需求相適應(yīng)的集體所有制實現(xiàn)形式。在此前提下進行農(nóng)村土地制度改革，具體包括以下幾個方面：
一堅持土地生產(chǎn)資料向農(nóng)民配置。溫鐵軍等指出，受資源稟賦約束，我國不存在純粹“農(nóng)業(yè)”經(jīng)濟問題，微觀效率不能作為理解農(nóng)業(yè)現(xiàn)象的第一原則；[17]賀雪峰認(rèn)為區(qū)分“農(nóng)業(yè)問題”還是“農(nóng)民問題”是設(shè)計農(nóng)業(yè)政策的關(guān)鍵。[18]當(dāng)前我國依然有2億多農(nóng)村勞動力依靠農(nóng)業(yè)就業(yè)，土地?fù)?dān)負(fù)非常重要社會功能。要抓住城鎮(zhèn)化機遇，讓土地資源逐步向留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民集中，實現(xiàn)“少數(shù)人種多數(shù)人地”。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系要保障農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中主體地位，停止政府幫助資本排擠小農(nóng)的政策取向，社會資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域要限制在產(chǎn)前產(chǎn)后環(huán)節(jié)。
二恢復(fù)集體在土地生產(chǎn)資料配置上的功能。鑒于大部分進城農(nóng)民不會徹底放棄土地權(quán)利，可將農(nóng)戶作為集體成員所有享有的權(quán)益價值化。具體操作辦法，恢復(fù)集體作為所有權(quán)主體收取土地承包費權(quán)利，少承包或者不承包土地的獲得經(jīng)濟補償，多承包土地的農(nóng)民支付土對應(yīng)的地租金。集體成員享有的承包土地權(quán)利被價值化，取消通過土地實物分配來實現(xiàn)其作為集體成員的權(quán)利，避免城鎮(zhèn)化帶來的土地使用權(quán)錯位配置。對于在城市定居、具有穩(wěn)定工作和已經(jīng)參與城市社會保障體系的農(nóng)戶，可以探索通過一次性補償辦法使其退出集體土地權(quán)益。
三是允許地方開展形式多樣的土地確權(quán)辦法。2013年中央一號文件規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)原則“可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”，2014年中央一號文件又提出“總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”。當(dāng)前各地方按照2014年政策開展土地確權(quán)工作，遭遇不少困難。應(yīng)當(dāng)采取2013年的確權(quán)原則，尤其要鼓勵地方借助土地確權(quán)之機，進行土地整合工作，解決農(nóng)戶土地細(xì)碎插花問題。這方面，湖北沙洋縣推行的“連片耕種”與廣東清遠(yuǎn)市推行的“土地整合”都是成功經(jīng)驗，基本做法都是通過村民自治方式進行集體內(nèi)部土地重新劃分，實現(xiàn)每家每戶土地連片，極大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，相關(guān)做法值得推廣。
四是糾正土地承包關(guān)系“長久不變”說法。任何事物都處于發(fā)展?fàn)顟B(tài)，“長久不變”不符合事物發(fā)展規(guī)律，尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)營更是處于不斷變化狀態(tài)。土地承包關(guān)系“長久不變”的說法不科學(xué)。可將“長久不變”理解為堅持土地承包經(jīng)營制度不變。具體的土地承包關(guān)系在現(xiàn)有承包期內(nèi)總體保持不變，待二輪承包30年到期之后，結(jié)合彼時的經(jīng)濟社會條件再制定具體政策。現(xiàn)在距離二輪承包到期還有十余年，當(dāng)前中國發(fā)展處于日新月異狀態(tài)，按今日條件和以今日眼光來制定十余年以后政策，不是實事求是態(tài)度。
作者信息：桂華，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心 副研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：愛思想
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