“非戶籍人口落戶城市的改革，本質上是城市的治理理念由排斥性治理到包容性治理、由增長性治理到人本治理的根本轉型，理念轉型將要求城市社會管理的系統性創新和進步。”中國人民大學公共管理學院、國家發展與戰略研究院教授葉裕民在接受本報記者采訪時表示。近日，國務院辦公廳印發 《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（下稱《方案》），提出進一步拓寬落戶渠道，到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45％，各地區戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比2013年縮小兩個百分點以上。
1億非戶籍人口如何落戶城市？1億非戶籍人口落戶城市意味著什么？又將給城市社會創新管理帶來怎樣的挑戰與改變？中國經濟時報記者就以上問題邀請葉裕民進行解讀。
“以增長為本”轉向“以人為本”提升政府改革主動性
“1億非戶籍人口在城市落戶的改革是我國迄今為止最大力度的社會改革，是我國城市由‘以增長為本’向‘以人為本’轉型的標志。”葉裕民表示，《方案》中對大中城市落戶的4個“不得”彰顯了國家改革的力度和決心。以此為切入點持續推進建立公平公正的社會秩序，是系統解決我國新型城鎮化難題的最有效抓手，是我國現代化進程有序、有效和持續推進的基礎保障。
《方案》具體指出，1億人主要指有能力在城鎮穩定就業和生活的非戶籍常住人口，重點群體是以農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口以及新生代農民工為重點。葉裕民對此認為，戶籍制度改革是中國新型城鎮化的核心任務，但是在1億非戶籍人口落戶城市的實現過程中，仍面臨著一系列困難。
“最大障礙是地方政府的意愿。”葉裕民認為，戶籍制度改革的長遠效應大于近期效應，近期的社會效應又大于經濟效應。大部分地方政府的治理理念具有經濟增長導向的慣性依賴，缺乏社會投資、長期投資的責任感和使命感。同時，一部分非戶籍人口缺乏對戶籍制度改革的良好預期，在城市落戶的意愿相對比較弱。
從治理體系分析，公共資源不足同樣挑戰著戶籍制度改革。葉裕民指出，當前城市基礎教育、公共醫療、公共住房、公共安全等一系列公共資源主要以戶籍人口為基礎配套供給，一旦開始大規模戶籍制度改革，確實在客觀上存在著公共資源不足的問題，對于發達地區的城市而言，主要并不是財力不足，而是教師、醫生、警察等人力資源不足，以及空間資源缺乏。
值得注意的是，城市政府對戶籍制度改革問題一直持矛盾心態。一方面擔心戶籍制度改革做得不好，流動人口減少會引起企業大量外遷，進而制約城市競爭力；另一方面又不能下決心徹底推進戶籍制度改革。葉裕民分析，其重要的原因就是制度改革的責權利不清晰。而《方案》明確提出“落實東部發達地區和大城市、特大城市的主體責任”“依靠自有財力為農業轉移人口提供與當地戶籍人口同等的基本公共服務”，這都將極大提高城市政府改革的主動性。
此外，葉裕民坦言，當前我國幾乎所有城市戶籍制度改革政策都具有要“人才”不要“人”的特征和政策傾向，缺乏基本的公正公平，如果新一輪戶籍制度改革仍然排斥平民階層，國家的現代化將要為此付出代價。同時相關部門要防止將戶籍制度改革作為政績工程，不能一蹴而就。
六大措施促城市社會管理系統性創新和進步
葉裕民指出，非戶籍人口落戶城市的改革，本質上是城市的治理理念由排斥性治理到包容性治理、由增長性治理到人本治理的根本轉型，理念轉型將要求城市社會管理的系統性創新和進步。在具體推動上，葉裕民提出以下六大措施。
第一，建議建立全國人口管理信息網絡，為全國聯動的戶籍制度改革提供精細化數據支撐。應以身份證號碼為唯一識別號碼，建立全國性個人檔案。對此，她建議全國人民代表大會以戶籍制度改革為契機，研究頒布人口管理信息網絡管理相關法律，建構人口發展和管理新秩序，依法治理新時期全國人口遷移和發展。
第二，將基本公共服務納入考核指標，明確城市政府的主體責任。“對于中國大部分發達地區城市而言，市民化不是能力問題，而是認識問題。”葉裕民說，需要明確界定為納稅人提供基本服務是城市政府的基本職責，流動人口是重要的納稅人，有權利享受地方提供的基本服務。另外，根據我國自上而下的行政管理制度，為了切實落實類似主體責任，防止戶籍制度改革與公共服務脫鉤，還需要將基礎教育、社會保障、公共住房等最重要的基本公共服務分別納入地方政府績效考核。
第三，各城市需要面向廣大居住證持有者編制戶籍制度改革和市民化規劃。葉裕民建議，要充分發揮規劃在戶籍制度改革中的龍頭作用，以城市非戶籍人口為基礎編制基本服務空間規劃，內容是補短板，特別是基礎教育、公共醫療、文化衛生、可支付健康住房的系統性規劃，根據不同城市非戶籍人口的規模、年齡結構和空間分布特征規劃基本公共服務供給的時空秩序，首先需要在2020年之前確保所有非戶籍人口子女就學的空間需求，用5－10年時間全面實現公共服務均等化的空間資源配置，全面提升非戶籍人口對戶籍制度改革的良好預期，為戶籍制度改革和市民化進程、建構城市社會新秩序提供規劃保障。
第四，統一核算方法，客觀判斷各城市戶籍制度改革的財政能力，差異化落實好雙掛鉤政策。葉裕民說，大部分發達地區城市完全可以承擔本地戶籍制度改革的成本，并且收益大于支出。盡管如此，各地差異仍然很大，建議差異化落實雙掛鉤政策。一是對人均財政支出大于全國平均水平的城市，戶籍制度改革的財政責任以地方為主；反之中央財政對各城市不足部分給予補助。二是戶籍制度改革成本可以分為一次性投入成本（比如建設學校和醫院等）和經常性維護運營成本。中央財政主要支持一次性基礎設施（學校、醫院等）建設成本，地方政府則承擔日常維護運營的財政責任。三是我國土地要素配置長期非市場化，導致發達地區公共服務用地缺乏，在雙掛鉤中，土地掛鉤比財政支出補貼掛鉤更加重要。
第五，大幅度增加專業技術公共服務人員培養和供給，為戶籍制度改革提供行政人力資源保障。葉裕民提醒，新型城鎮化時期，我國的政府機構改革不能“一刀切”，在市場化改革的過程中，傳統體制下政府缺位的公共服務領域機構應該擴編，特別是非戶籍人口大量持續流入的城市和區域，需要根據國家公共服務的人員配置標準，按照常住人口重新核算和調整編制，按照需要及時增加教師、醫生、警察、社區服務等人員的配給。
第六，充分利用市場力量增加可支付健康住房供給。葉裕民說，目前，我國政府低估了市場在提供可支付健康住房方面的能力，試圖主要通過公共住房解決戶籍制度改革對健康住房的需要。大量的非戶籍人口使得地方政府望而卻步，反而制定很高的公共住房準入門檻，加上已有公共住房的區位、面積和價格普遍不能適應農業轉移人口階層的特殊需要，導致全國性公租房政策效應低。
“根據我們的研究，地方政府充分運用市場規律，以及地方棚戶區改造、城中村改造、二手房資源等，建立透明的中小戶型可支付健康住房租賃市場，從特大城市到中小城市均可以建立 ‘二二四二’（中小城市約為‘三一五一’）的可支付健康住房供給結構。”葉裕民具體解釋，該結構即，農業轉移人口中20％高收入在市場上租購房屋；20％中低收入單身租住企業或者開發區的職工宿舍；40％中低收入舉家遷移人口可以通過新時期培育的特殊市場滿足需求；最后20％最低收入人群需要通過政府保障性住房解決住房問題。
除此之外，在新時期需要激勵培育特殊住房市場方面，葉裕民也給出具體建議：一是在棚戶區改造和城中村改造中，采取激勵措施，鼓勵業主選擇一定比例的小戶型安置房作為補償并面對農業轉移人口出租。二是鼓勵現有空余小戶型住房出租。三是利用市場力量改造傳統社區舊有小戶型住房并出租。四是鼓勵房地產商開發小戶型住宅樓。“只有以可支付健康住房為基礎，才有可能真正實現非戶籍人口舉家遷移。”葉裕民說。
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報
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