【內容提要】根據黨的十八大、十八屆三中全會及近年一系列中央“一號文件”精神，對中國農業發展及農村改革應有一個總體性的評估，以更適應中國農業在國際市場的競爭格局。中國基本解決了百姓的吃飯問題，但為此付出的成本很高，而如果改革更為深入，這個成本是可以降低的。土地制度缺陷全面影響農業經濟效益，農業經營組織政策失誤降低農業資本效率，勞動資源配置缺陷降低農業勞動生產率，這是中國農業發展所面臨的基本問題。提高中國農業競爭力，必須確立農村改革新戰略。
【關鍵詞】農業發展戰略 農業競爭力 農村改革
一、引言
改革開放以來，中國農業取得了巨大成就。目前中國谷物單產水平大約為20世紀50年代的10～15倍。1990年以來，中國糧食產量平均每年遞增約1%，顯著超過了人口增長速度。2009年之后，農村居民人均可支配收入增長連續多年超過城鎮居民收入水平，城鄉收入差距逐步縮小。按照聯合國的標準，中國貧困人口數量連年減少，農村人口脫貧速度為世界之最。這些成績有目共睹。成功與失誤相隨。在看到成功的同時，也要看到失誤。中國農業現代化一路走來，盡管政府方面頗為努力，但戰略失誤之處也愈發明顯。
一項成功的經濟戰略必須滿足兩個基本要求，一是核心目標必須具有長期瞄準價值，二是實現目標的手段或路徑對核心目標的實現具有促進作用。以往中國農業發展的核心目標是主要農產品的數量增長，未能注重農產品價值構成的成本下降。主要農產品成本過高，由國家財政維持農產品高價格的支撐力一旦崩塌，數量保障將會喪失，這是中國農業發展面臨的嚴峻挑戰。既往土地制度、財政支農制度、農業經營組織制度及農村勞動資源調節制度等方面的改革未及要害或進展緩慢，是中國農業發展戰略扭曲變形的基本原因。
本文先討論農業發展戰略失誤的形成機理，最后一部分討論戰略修復的若干辦法。
二、糧食生產：數量增長，競爭力落后
中國多種大宗農產品在國際上缺乏競爭力，谷物及肉奶產品尤為甚者。競爭力缺乏的主要原因，一是中國農業勞動投入多，勞動生產率低下。中國谷物勞動生產率平均水平大約為美國的1%；按實際勞動時間折算，這個數值也不超過5%。而中國農業領域日工資水平已經達到美國最低日工資的20%。勞動成本高的直接原因是中國農業產業鏈上的專業化分工水平低，農戶經營規模過小。二是農業技術模式比較落后，例如，谷物生產對灌溉的依賴過強，種子更新過于落后。歐美的谷物生產一般為雨潤農業，較少灌溉，由此極大節約了勞動成本與固定設施維護成本，并有利于大型機械耕作。按筆者近年調查，中國主產區谷物生產的灌溉因素形成勞動總成本的30%左右。近年華北地區越來越多的農戶因灌溉綜合成本高而放棄了小麥種植。中國農業科技成果轉化率低，“十一五”期間只有40%左右，遠低于發達國家80%以上的水平。三是農業生產中的物質投入不經濟。中國農業的單位生產量的化肥、農藥投入長期高于農業發達國家，例如，中國單位面積使用的化肥量約為美國的3倍。四是中國農村土地流轉費用高昂。據筆者調查，土地流轉中的地租幾乎相當于小規模農業經營者的全部純收入，流入土地的農業大戶的純收入實際上獲得了規模經營產生的好處，其勞動投入于未得到回報。此外，中國財政支農也形成一個巨大的隱形成本。按不完全數據，2014年中國中央加地方對“三農”的投入，按同一口徑比較，約為歐盟與美國總和的3倍左右；只是因為中國農民人數巨大，分攤到每個農民頭上數量不多。
改革開放以來，國家經濟工作中農業受到高度重視，而工作的重心是糧食數量安全，對農業競爭力提升重視不足。中國加入WTO之后，工業品市場開放、農產品市場相對封閉的外貿模式不再有效，致使農業市場城門大開，全面遭受國際市場壓力。以上這幾項導致農業成本高昂的因素，均與農業經濟體制有密切關系。
下面按要素成本理論對糧食生產成本做一概略性分析。這個分析不是力求精確的計量分析，數據資源也不足以做這種分析，但基于筆者的調研、觀察，相信這個分析能對糧食生產的基本情況做出一個判斷。
（一）按完全要素成本計算的中國糧食生產處于嚴重虧損狀態
完全要素成本，即經營者使用土地、勞動與資本諸要素時的要素價格總和。不同于農戶經營核算所用的財務成本，前者有一部分是隱性的，但前一概念更能反映資源配置效率狀況。本文沒有考慮環境因素。
若按完全成本計算，中國農業的成本確實很高。本文算一個粗略的大賬。糧食16億畝播種面積，按1季的地租每畝約500元計算，地租作為土地的“貢獻”，達8000億元；勞動報酬按目前勞動生產率水平，現有糧食總量生產出來，需要約70億個工日，一個工日按60元計算，合4200億元。按高限估計，中國糧食生產的資本存量（包括政府投入及農戶投入的資本存量）約5萬億元，資本報酬（不是生產資料消耗）按3000億元計算。這樣總計，中國糧食生產的要素成本應該是15200億元。中國糧食售價中，生產資料消耗成本每畝每季約300元（包括資本折舊），總額為4800億元。若按中國一年糧食產出6000億公斤計算，這些糧食的要素成本與消耗性成本總和剛好為2萬億元。
如果按照在國際市場上有競爭力的價格來銷售這些糧食，平均每公斤糧食賣1.4元，則6000億公斤糧食可獲銷售額0.84萬億元，虧損1.16萬億元。如果按照近年在國家政策支持下形成的平均價格1斤1元計算，則虧損0.8萬億元。
上面這個估算不會很精確，且任誰也準確不到哪里去。上述計算若大致符合基本形勢，能說明問題的性質，就是有意義的。
（二）“虧算”狀態下糧食為什么還會增產？
前文提到的虧損，是按照完全成本計算的虧損，并不一定導致大面積的農戶在財務上短期內陷入困境，否則無法理解中國農業還在發展、糧食還年年增產，且土地撂荒并不嚴重。
一是政府補貼部分彌補了農戶的經營成本，緩解了農戶財務困難。估計中央加地方對種糧的補貼在2500億元左右。一些地方對種糧的補貼每畝達到500元。
二是隱形的資本折舊及資本利息支出由政府支農資金負擔一大部分，沒有形成農戶的直接財務成本。政府歷年支農資金的增長速度超過糧食增產的速度。這個過程如果終止，麻煩就會很大。按多方數據估算，歐盟與美國聯邦政府對農業的支持總量加起來也比中國支農資金少很多（不算美國農業部的食品補貼計劃支出），足見中國農業發展的實際壓力有多大。
三是中國農戶對自己工資報酬的犧牲。在目前農業雇工經營中，日工資水平大約為40～100元，但農戶在自營農業中不一定按市場價格核算自己的工資成本。城鄉之間勞動力轉移越是困難，這種核算越不可能。自營農戶可以把自己的日工資壓低到一天的基本生活成本，例如10元左右。
四是地租成本對自營農戶來說是隱性的，農戶不必支出。但對租地經營的大農戶，這個支出是剛性的。從今年得到的消息看，已經有一些大農戶在糧價下跌的情況下開始縮小經營規模，直接原因是支付不了地租。
此外，資本成本的一部分也是隱性的，不構成農戶的財務約束。農機補貼、貸款貼息、保險補貼等都構成國家對資本成本的負擔。
如果不存在以上因素，中國農業在農戶財務預算上就不可持續。
糧食轉化為飯桌上的食物，成本又有不少增加，但因為“順價銷售”一類的努力，不少成本就由消費者負擔了。于是，中國的恩格爾系數很高，現在仍然在30%以上，而美國的這個指數是12.6%。美國人口約為中國人口的1/4強，食品開支竟然是中國的1/2弱！如果美國人飲食習慣與中國人相同，其恩格爾系數會在6%以下！這個巨大差異便是農業競爭力差異產生的。
（三）中國糧食生產能否“扭虧為盈”？
中國糧食生產有幾個成本大項是可以調整的。
先說勞動成本。筆者訪問山東德州、江蘇射陽等地的規模經營農戶，發現糧食生產單位面積的勞動成本隨著農戶經營面積的擴大而顯著降低。萬畝規模的農戶，1畝地的勞動時間可以是半個工日（實際上還有降低的潛力），約是現在平均水平約1/8。假若這個成本只降低一半，則糧食生產的勞動成本為2100億元。
再看隱性的地租成本。按照農業發達的市場化經濟體的情況，中國隱性的地租可以降低80%。這樣，糧食生產的地租成本可以降到1600億元。
資本成本也有降低的空間。土地經營規模擴大，農業機械化水平提高。。筆者在這方面的數據依據不足，但從同樣設備的價格及銀行利率等因素看，資本成本降低30%左右是有可能的，即資本要素成本能降低到2000億元。
以上幾個因素加總，糧食的要素成本可以降低到5700億元！即使按照國際市場水平計算農戶財務狀況，也有相當的盈利。如果將農業工日的工資單價提升到城市務工水平，按120元計算，要素成本為7800億元，仍然有一定利潤。
此外，據筆者調查，比起一般小農戶，規模經營農戶使用化肥、農藥更合理，從而更有利于農業環境保護，有利于降低農業的社會成本。
三、土地制度缺陷全面影響農業經濟效益
（一）土地產權制度改革破題難
20世紀80年代開始實行的農村土地承包制度，除了少數地區自發行動之外，大部分地區沒有能使農村土地轉變為農民的財產權。土地的短期承包，實際上是一種經營權。這種權利配置方式增大了土地流轉成本，易造成多種合約糾紛。短期承包還使農地喪失抵押價值，銀行多不愿收押農地給農民貸款。
據一位老同志回憶，20世紀80年代初，頗具遠見卓識的前輩領導人萬里先生曾經謀劃在承包制（實際上是包產到戶）實施以后，盡快完成農地永久歸農戶經營的終極改革任務。萬里先生實際上代表了中共黨內一批先進政治家的主張。但令人遺憾的是，這一主張未能踐行。黨的十八大及十八屆三中全會決定實行農村土地承包關系長久不變的改革，但進展極為遲緩，反對聲浪頗大。有的地方頗為認真地開展了“確權登記頒證”工作，但又在短期內重新調整土地承包關系。“地權永久到戶”的理念并沒有深入人心。
地權不穩固，農業現代化沒指望。現代農業必須在國際上有競爭力，沒有競爭力就意味著落后，何談現代化？規模經濟難以形成的主要原因是：①閑暇的機會成本極低。農民超過一定年齡后，進城務工比較困難，定居城市尤其困難，因此在農村的閑暇成本很低。同時，因為有了社會化服務，務農的勞動強度大大降低，真正的田間操作者是專業化服務人員。在這樣的背景下，小塊土地的承包戶就由老年人和留守家鄉的婦女“看護”土地，而不愿意出租、流轉。那些從事社會化服務的真正的“農民”，實際上主要賺了工資收入。②地租率高。在“小農戶+社會化服務”模式下，地租幾乎相當于純收入的80%左右。這種地租率在全世界都是十分罕見的。如果靠租地來實現農業規模經營，僅地租成本就不堪忍受。③租期短。租期太短，農業投資者沒有積極性。④租約不穩定。租約不穩定是指租地契約的違約率高。這種情形也影響投資者積極性。產權不穩定助長投機意識，是違約率高的主要原因。
筆者在調研中發現，部分基層干部對農村承包地確權頒證態度比較消極，影響到此項工作的順利推進。有的地方雖然基本完成了工作任務，但不肯把確權證書發給農戶；還有的地方給農戶頒發證書以后，又重新調整土地，等于確權頒證工作宣告失敗。基層干部態度消極的主要原因是：
第一，擔心確權頒證會影響集體經濟發展。很多經濟落后的村莊依靠部分“有償承包土地”的收入解決集體開支問題，村干部擔心確權頒證以后，村集體失去了這一收入來源。少數村干部以“堅持社會主義集體經濟”為理由不贊成確權頒證，真正意圖是要維護自己能掌控的“集體收支”權力。
第二，認為確權頒證會影響土地流轉，妨礙規模經營發展。有干部估計，確權頒證以后，土地流轉中的高地租現象會加劇，規模經營農戶會不堪重負。在一些以丘陵山地為主的地區，農戶承包的地塊比較分散，每戶有十幾塊承包地的情形比比皆是，的確會給連片承包土地搞規模化生產的農戶帶了困擾。廣東某市的領導因這種情形決定先搞土地整理，然后再搞確權頒證。從長遠看，這個做法的確有利于農業發展。但筆者看到，該市有的村莊搞完土地整理后把土地統一發包給了種植大戶，以土地入股的方式部分解決農民收入問題。
第三，有的干部擔心確權頒證會造成人均占有土地不均，有失“公平正義”。有干部認為，農地本來是“公有”的，人均分配不應有差異。四川某地的村干部就是基于這種認識，在確權頒證工作做完后，又重新調整土地。
第四，一些經濟發達地區已經對包括土地在內的集體經濟資產做了“量化”、“固化”處理，土地沒有承包到戶，干部對土地確權到戶有抵觸。有的省為了嚴格執行中央指示，要求戶戶有證，而大型物業占地在技術上難以分割的情形的確給落實中央文件造成困難。
除了基層干部外，部分地區的農戶對確權頒證認識不足，熱情不高，影響工作的扎實推進。農戶態度消極的原因主要有以下幾個方面：
一是因宣傳工作不到位，農民沒有真正理解確權頒證改革的意義。筆者2010年前后在華北某省調查時就發現，如果一般地詢問農民對“增人不增地，減人不減地”政策的態度，80%左右的農戶會表達否定意見；但如果仔細給農民講解這個政策設計的意圖，一部分農民的態度就會發生變化。可是，有多少基層干部會給農民講解政策？還有的學者不去深入調研，不去與農民深入交流，誤把農民的隨口話當做農民的真實意愿，寫報告上遞決策機構，誤導了決策。筆者還注意到，一些地方在確權頒證以后再行調整土地，農民似乎沒有不同意見，也沒有通過一定渠道提出投訴。村干部通常告訴農民，土地還歸“集體所有”，而這個概念在農民頭腦里根深蒂固，便不把調整土地當做了不得的事情。這種狀況當然使農民難以理解“確權頒證”究竟有什么意義。在調查中還發現，有的基層干部告訴農民，承包權長久不變，就是指30年不變，以后還要調整土地。這種對政策的曲解，挫傷了農民對土地確權的熱情。
二是現實利益沖突使農民注重眼前利益，未能看重確權頒證改革帶來的長遠利益。從國際比較看，中國農村征地的“補償”費用經過多年調整，已經達到較高水平，在發達地區尤其如此。在確權頒證后發生的官方征地中，土地被征收的農戶得到較高補償收入，其他農民感到“不公”，要求廢止確權頒證后形成的土地權屬關系，將征地補償費統一分配。出現這種情形，還是傳統的根深蒂固的土地“平均”觀念在起作用。
三是以往一些地區沒有認真落實“增人不增地、減人不減地”政策，以致一些農民不相信此次確權頒證改革的法律效力。中國農村第一輪土地承包期內調整土地的情形比較普遍，第二輪土地承包期內調整土地承包關系的情形少了許多，但在主要農區仍然存在。因為這種情形，一些地方推進確權頒證改革的方案容易被農民接受，其實是農民認為今后還可能調整土地，便愿意馬馬虎虎接受村干部提出的方案。這給今后留下了土地糾紛的隱患。
確權頒證改革中還存在其他一些問題，主要包括：
一是確權“打折扣”。有的地方原承包合同面積與實際面積不同，村集體將多出的土地留在手上，不進入確權頒證工作系統。這樣做的表面理由，還是村干部要“壯大集體經濟”。
二是所有權關系復雜。有的地方的集體土地歸“兩級所有”，較高一級社區的土地要不要進入確權頒證工作系統？在珠三角地區，土地本來歸村民小組所有，但有的村委會從小組“買”了土地，形成了村委會所有的土地。個別村莊是由一個鄉改制而來，土地權屬關系更為復雜。這種情形給確權頒證的操作帶了麻煩。
三是需要解決“起點公平問題”。在不少地方，農戶的土地承包量人均水平有差異，如果確權頒證以后“永久不變”，把這種差異永久固定下來合理嗎？有的承包地數量低于平均水平的農民認為不合理。他們認為，原來他們認可土地承包權分配不均等現實的原因，是農地第二輪承包會在2024年前后到期，到期后他們會通過調整承包關系而增加土地。因確權頒證廢止“30年到期調整的法律”，會傷害他們的利益，他們不樂意；硬性確權頒證后，會留下隱患。筆者認為，這個問題的確不容忽視。平均主義要反對，特別要反對確權頒證以后再根據人口變化調整土地，但確權頒證前夕按人口情況對土地做“最后一次調整”還是必要的。
以上情形表明，確權這樣一件大事的確不簡單，原來下功夫不夠，決心不大，現在必須當一個大事來抓了。
（二）土地規劃管理體制缺陷傷及土地資源配置全局
2005年，中國村莊現狀用地面積為14.83萬平方公里，但在鄉村人口減少的背景下，全國平均每年村莊占地擴張面積高達200多平方公里。這種擴張大多以農民違法建房的形式出現。官方對違法建房的處理多以罰款了結。按照實際人口推算，2005年后的10年里，農村人均村莊占地由0.28畝增加到0.345畝，增長了23%。粗略估算，中國農區（包括河流、道路，不包括森林地帶、牧區）每平方公里約有1.1個自然村，約占到耕地面積的10%，農地因此被居民點切割得很厲害。在糧食主產區和南方丘陵地帶，這種切割程度更為嚴重。替代勞動效率高的大型現代綜合性農機每天的作業面積接近3平方公里，但在耕地被高度切割的情況下，不易發揮效率，因此不易被使用。
這一問題對中國農業和農村發展的傷害將持續顯現。一是對農業現代化的傷害。農區居住大量非農業從業人員或存在大量空置房屋，對農機連片作業形成影響，降低農機利用效率。二是造成國家經濟資源的浪費。大量已經脫離農業的原農村居民一方面在農村投資建設房屋，另一方面又將房屋空置，不僅浪費巨大，還降低了他們的生活品質。三是形成農村建設用地不必要的資源浪費。一部分淺山、丘陵地帶的村莊占地不適合復墾為耕地，完全可以將其規劃為城市郊區的高檔住宅建設區。此舉不僅能降低房價、提高國人的居住品質，還可以增加鄉村原住民的財產性收入。眼下政策堵塞了這種可能性，很是可惜。
改革的艱難與觀念錯謬有關。任何一個國家都不敢對一個大的人群長期實行宅基地的無償劃撥制度，中國實行這個制度也早已不能支撐了。“居者有其屋”作為一種治國理念，自然是正確的，但用土地劃撥方式來實現這個目標，絕對是不適當的。在中國經濟發達地區，只能靠市場化的辦法解決農村住房問題，實踐證明，這條路可以走得通；在比較落后的農村地區，因為人口流失量大，宅基地事實上處于過剩狀態，即使按照市場化流轉，宅基地的價格也不會上升明顯。
目前，國家所安排的農村宅基地制度改革試點單位已經先后制定出了改革實施方案。總體來看，這些改革方案沒有大的突破，一些措施看似改革的亮點，其實在這些方案形成之前已經在各地的工作中出現。
第一，關于“戶有所居”。如前所述，中國農民在農村的居住本來就沒有大的問題；難題是農村住房財產難以合理變現，影響他們獲得定居城市所需的財務支持。各地幾乎比較一致地采用“集中居住”模式，有利有弊。有的地方注意揚長避短，而有的地方的做法則弊大于利。
第二，從各地公布的改革方案看，只有少數地方決定停止農村宅基地無償劃撥，大部分地區仍繼續保留了農村宅基地無償劃撥制度。筆者認為，這種改革不徹底。
第三，宅基地制度作為一種基本的財產制度，應在各地具有一致性、統一性，但從現在的試點地區看，不僅各地有所不同，就連同一地方的不同區域也不相同，例如山區與平原不同、偏遠地方與近郊不同。隨著經濟發展，這種條件有可能變化，這就會帶來基本制度的不穩定性。
第四，農村宅基地制度作為一種基本的財產制度，其建立及地權的初始分配可以由“民主”方式一次性解決，但其穩定以后，不能總依靠“民主”制度不斷調整。制度穩定以后，地權的轉換、變更不應按照“少數服從多數”原則進行調整。絕不能認為，只要民主程序介入，什么做法都合理。
第五，關于宅基地有償使用制度。農村宅基地有償使用制度多是針對定額面積超出部分，且收取的金額比較低，這是一種農戶容易接受的辦法。這對今后涉及土地補償時分別計算價格建立了一個合理基礎。但是，筆者認為，這個制度“一刀切”也有問題。1956年前的宅基地是農戶的財產，此前并沒有“入社”。這部分老宅基地的面積即使超出定額面積也不應該收費。
第六，關于宅基地使用權“退出”制度。農村宅基地退出的管道實際上很狹窄，試點地區也沒有突破。目前各地實行的集中安置、增減掛鉤轉換、地票制度等，實際上是將農村當事人的宅基地的“建設用地權益”退給政府，使地方政府在異地增加了國有建設用地，盡管當事人獲得了一定的補償。限于主管部門的嚴格要求，試點地區的方案沒有涉及宅基地使用權對村外居民的“流轉”問題，而實踐中這一現象已經存在。
四、農業經營組織政策失誤降低農業資本效率
中國農民合作社的發展狀況令人扼腕嘆息。《中華人民共和國農民專業合作社法》醞釀近10年，才在2006年出臺。應該說這個法律文本相當不錯，但落實情況并不好。一是合作社極不規范。在筆者調查的合作社中，極少看到按照惠顧量進行二次分配的。大量合作社是小型農業龍頭企業的換牌組織，實際上由龍頭企業的企業主掌控，未能與農戶建立真正的利益共同體。二是數量大，但規模小。據全國農民合作社發展部際聯席會議第四次全體會議披露，截至2015年12月底，全國登記注冊的農民合作社達153.1萬家，入社農戶10090萬戶。平均每個合作社僅約66個農戶。按行政村數量計算，每個行政村的合作社達3個以上！2014年，吉林全省合作社約5.2萬個，而農戶數為200多萬，平均每個合作社僅40戶左右！黑龍江雙鴨山市合作社的平均社員規模不到14戶。這樣小的合作社無效益可言。三是封閉性強。絕大部分合作社的活動范圍限于村、鄉，行政區劃對合作社的影響甚大。中國合作社人才、資金匱乏，介入農業產業鏈不完整，均與合作社的以上弊端有關。
依靠農民合作社發展農業是有益的國際經驗。農民合作社是歐美農業發展的重要支柱之一，也是農民增收的重要保障。農業發達國家合作社規模大、數量少，通常具有跨國社員參加，在國際上則按跨國公司原則銷售農產品。美國農場主取自本農場的收入只占總收入的一小部分，大部分收入來自與合作社密切相關的農業產業鏈的其他環節。
對中國與農業相關的大的資金流做一個總的鳥瞰，可發現一個未被重視的問題。農業部門的增加值約6.1萬億元，但全國食品總支出按中國人的恩格爾系數估算，應該為12萬億元之上。農業部門的增加值中，真正的市場銷售額是一部分，這個比例官方統計部門沒有披露，但按其他官方數據推算，4.5萬億元比較合理。12萬億元的食品總支出已經是按恩格爾系數推算而來，已經剔除間接稅，而直接稅比重不大。這就是說，在價值為12萬億元的農業產業鏈上，一般農戶只取得1/3強，其余部分基本被各類龍頭企業獲得了。
國家對龍頭企業的支持政策值得認真反思。按官方披露的數據，2012年，全國農業龍頭企業近11萬家，年銷售額突破5.7萬億元，其中包含農產品加工銷售額及農業生產資料銷售額。這個數據大約與當年全國農業增加值相當！農業龍頭企業一般為私營企業，這意味著全國約2億戶農民所生產產品的大部分是被極少量的商家推向市場的。事實上，農業龍頭企業不止這個數量。全國農民專業合作社140萬個，而據筆者農村調研的經驗，這些合作社的領辦人也大多有自己的企業，也屬于農業龍頭企業，只是有的沒有“在冊”。政府對合作社的支持，極易轉化為合作社領辦人（或企業）的收入。
龍頭企業替代農民合作社降低了國家財政支農效率。從筆者的調查看，龍頭企業以銷定購，盈利能力遠超一般農戶，且其純收入不與農民分享。龍頭企業一般也不參與農村社區建設，更不參與其他系統性的農村公共服務。在筆者觀察到的一些案例中，有的低效率農業龍頭企業為了持續獲得國家補貼，甚至設法打壓其他技術先進企業。林萬龍、張莉琴（2004）運用2000～2002年58家農業上市公司的數據所進行的實證分析表明，中國政府對農業產業化龍頭企業的扶持政策缺乏效率，政府扶持并沒有直接帶來所期望的龍頭企業農業相關產出的增長，因而也就談不上對當地農產品原料產銷的帶動作用。這個結論意味著中國現行的對農業產業化龍頭企業的扶持政策在操作上存在很大的偏差。
在農業龍頭企業與農民合作社關系沒有理順的情況下，國家龍頭企業扶持政策也妨礙了社會公正。從國際經驗看，家庭農場很難盈利，如果農場主沒有加入合作社，從而取得農業產業鏈上的農業增值收益，農場將很難維持。在美國農場主的總收入中，由農場本身產生的收入占比很少，多年來平均水平只在20%左右。農場主的其他收入主要依賴農業產業鏈的其他環節以及政府支持，這種情形呈上升趨勢（USDA Economic Research Service，2015）。可以想象，如果美國也有類似中國這樣的主宰農業產業鏈的所謂私人性質的龍頭企業，收入分配情形就會完全不同，美國的農業競爭力可能也不會有這么強。
五、勞動資源配置缺陷降低農業勞動生產率
以人力成本為例，中國降低人力成本有很大潛力。據筆者大略計算，如果中國全部農戶數量減少到3000萬戶以下，其中，谷物生產農戶降低到1000萬戶左右，其余農戶主要發展勞動密集型農業，則中國按實際勞動時間計算的勞動生產率將接近于發達國家水平。動態地說，在這個水平上，農業居民的平均收入將與中國城市居民相當。如果按農村人口為農業人口4倍計算，這意味著中國的城市化率必須達到70%左右。今后中國城市化率每年增長1.2個百分點，大約在2030年前后可實現這個目標。國際經驗表明，城市化率達到75%之前，城市化速度會比較快。所以，這個速度在國際上有例可循。
中國城市化率必須穩步向85%左右推進。按有關資料匡算，達到這個水平以后，中國鄉村的專業農戶可降低到3000萬戶左右（按國際經驗，還有更多一些逆城市化人口），農業專業化水平及農業競爭力將大幅度提高。這意味著中國現有鄉村人口還要大幅度轉變為城市居民。總體來看，近幾年城市化政策有所明確，但早前則有搖擺。城市化沒有推進，新農村建設不會有進步。目前仍有系統性的因素阻礙城市化推進。在這些因素中，戶籍制度并非真正難題，而是其他難題的表象。城市化的真正阻力是勞資關系缺陷、房地產管理缺陷及土地規劃管理制度缺陷等因素。
首先是勞資關系問題。對經濟數據的分析表明，在相對可比的歷史時期，中國GDP增長對就業的拉動作用約是歐美日等國家的1/2～1/4。究其原因，這種情形的產生與勞動條件及工資待遇有關。工人勞動時間長與工資水平低之間形成了因果鏈條，降低了城市擴大就業的潛力，也降低了農民工在城市定居、生存的能力（黨國英，2011）。
其次，房價過高是阻礙城市化的另一因素。2015年4月，全國100個城市（新建）住宅平均價為10522元/平方米，而一般認為，一地的獨棟房屋的每平方米合理價格應近似等于該地平均月工資水平，樓房價格則應顯著低于這個水平。2015年，中國農民工月均收入水平3072元，這一收入水平是樓房平均價格的1/3，更遠遠小于獨棟房屋的價格！農民工怎么能買得起房子，在城市安家？
再次，土地規劃管理制度是阻礙城市化的基礎性原因。中國城市土地利用規劃極大壓縮居民住宅用地的比例，過分放大工業與公共部門建設用地的比例，這是城市房價過高的主要原因之一。城鄉土地要素市場的二元分割，也使脫農居民在農村的宅基地及房產不能依合理的價格變現，降低了他們在城市購房的可能性。農村土地財產的產權強度低，使土地市場難以發育，一些脫農居民放棄土地后擔心重新獲得土地有困難，便不愿意放棄土地，造成土地資產的不合理配置，堵塞了他們的財產性收入的重要來源。
此外，觀念保守及錯謬也是阻礙城市化的重要因素。城鄉社會保障體制實現一體化以后，解決人戶分離難題的一個重要制度羈絆已經消除，但城市政府仍然以公共財政負擔增加為理由，拒絕注冊已經在城市工作生活的脫農居民的戶籍。事實上，除去社會保障支出，注冊已經進城人口的戶籍并不會增加城市政府的財政負擔，因為無論是否給他們戶籍，他們已經在使用城市的公共設施。基礎教育是人道主義支出，國務院早已有明確規定，城市政府對沒有戶籍的常住人口也應提供教育服務。至于“居者有其屋”的公共支出，如果戶籍注冊限于“擁有或使用合法標準住房”的人口，也不存在問題。所以，很多被人們經常提到的解決人戶分離的難題，其實是一些人的臆想。不要懷疑中國城市化對于吸納農村過剩人口的潛力，也不要懷疑傳統農村釋放人口的能力。荷蘭GDP總量中農業增加值所占比重與中國相近，但其城市化率接近90%！與歐美接近快速增長時期相比，中國GDP增長對就業的拉動能力相對很低，以筆者分析，其重要原因，一是職工實際工作日太多，二是第三產業發展太落后。
城市布局戰略中忽視小城市發展，對農業生產極為不利。據日本學者研究，距離中小城市30分鐘車程以內的農村地域，各項農業效率指標都比較高（根岸介夫，1993）。依中國實際情況，鄉村地區各鄉鎮政府駐地如果按城市標準來建設，并在行政建制上設為縣轄市，有利于農業發展。根據發達國家的經驗，一個縣轄市有幾家規模較大的企業，就可以使城市保持活力。但長期以來，中國推行的開發區建設政策，將大量好的企業集中在國家級或省級開發區里，使鄉鎮吸引企業進駐極為困難。在中國幾大農業區，這個問題尤其突出。
六、確立農村改革新戰略
（一）扎實推進土地承包關系長久不變改革
農地承包權確權頒證工作按目前形勢搞下去，很有可能產生“整體不穩固、局部走過場”的結局。這不僅損害中央威信，也給今后深化農村改革造成麻煩。筆者建議通過以下幾個方面穩妥扎實推進農地確權頒證工作。
1.加強輿論宣傳工作，消除錯誤認識。要明確區分“集體經濟組織成員權”與“農村社區成員權”兩種“成員權”，將“壯大集體經濟”概念調整為“逐步完善農村社區公共服務”概念。要通過宣傳手段，向廣大農村干部群眾傳遞“土地承包權即為農民土地財產權”的政策理念。
2.盡可能保障確權頒證形成“起點公平”的格局。要明確告訴廣大農村干部群眾，確權頒證意味著“最后一次調整土地”，今后絕不會調整土地，絕不會再搞平均承包。“起點公平”應該成為確權頒證工作的“底線要求”。實現這個目標不能靠簡單化的工作方法，而應充分發揮協商民主的作用，防止村干部一意孤行、以權謀私。
3.要通過配套改革，解決某些難題。主要包括以下幾個方面：
（1）鑒于村干部消極應對確權頒證工作的借口是“壯大集體經濟”，而村莊公務支出“無米下鍋”也確實是現實問題，建議中央政府下決心認真解決村莊的基本公務開支保障的問題。筆者估算，全國大約需要1000億元就可解決這一問題。通過重新調整“支農”口徑等辦法，減除一些重復性的支農口子，由中央和地方共同籌集這筆資金不是難事。
（2）建立農業保護區，有利于形成土地流轉價格的合理預期。
（3）農村土地股份社發展政策應適度放寬，并允許更多地采用“確股不確地”的辦法實現產權改革。土地股份社本身并不是真正的股份公司，只是一個解決分配問題的產權安排，其中內含的“股權平等”原則有利于解決“起點公平”問題，也有利于推動農村要素市場化。要支持股權的量化、固化，防止不斷按照人口變化調整股權設置的錯誤做法。
（二）通過深化國家土地管理體制改革解決農村宅基地制度問題
農村宅基地制度改革的基本目標，是用多種手段保障全體農業居民住有所居，提高農村建設用地的利用效率，實現宅基地配置的公平公正，使農村社會和諧、農村人居環境更加美好。改革的主要任務是實現農村宅基地資源由行政配置為主，轉變為在政府土地利用規劃約束下由市場機制發揮決定性作用。
今后一個時期的主要任務是：
第一，改革國家土地規劃管理體制，為農村宅基地管理改革順利推進創造條件。國家建立“農業保護區制度”，將適合農業發展的土地連片劃定為農業保護區，替代目前實行的基本農田保護制度，以更有效地保護耕地，放活非耕地管理權限，促進土地要素市場化。下放土地管理權限。對農業保護區以外的其他土地，中央政府可將管理權限大幅度下放給地方。中央政府對農業保護區的土地規劃與開發整理應直接管控，同時對農業保護區之外的其他類型土地的利用做“目標指導管理”，例如，設定“開發強度”、“建設用地GDP產出率”、“居民住宅用地占用比例”、“閑置土地占比”、“基準地價偏離率”等指標，依據這些指標來確定土地用途改變的總規模。
第二，將農村地區區分為農業保護區與其他區域兩個類別，采用不同的宅基地管理制度。在農業保護區（包括類似其他保護區）以外，村莊全部土地可以一并規劃開發，農民的宅基地及住房在符合規劃的條件下可以自由入市，也即農民的宅基地流轉不受范圍與對象的限制。此項操作的重點是政府規劃的約束力與可操作性。若沒有政府規劃介入，農村宅基地改革將陷入“死與亂”的循環。在農業保護區內，村莊全部土地不得用于非農產業開發，農民的宅基地可以繼承，可以流轉給本村居民。但對于脫離農業生產的農戶，當其宅基地被復墾為農田時，應按照當地相近的建設用地交易價格予以補償。
第三，現階段，以上制度建立之前，在事實上已經停止無償供給宅基地的地區，明確停止農村宅基地的福利性無償劃撥，用多種辦法解決歷史遺留問題，最終告別農村宅基地分配的“計劃經濟”模式。
第四，在落實中央提出的宅基地“自愿有償退出”制度的過程中建立有約束的市場關系，通過市場關系形成“價格發現”機制。
第五，將農村貧困人口的住房保障納入國民收入二次分配渠道，與國家扶貧戰略結合起來，推進基本住房條件的“普惠”目標的實現。
（三）促進農村產權流轉交易改革
對于未實行農村土地承包制的村莊，在改善股份社治理結構及股權量化、固化的基礎上，安排試點地區，探索建立農戶股權交易市場，使農戶股權具有可交易性。股份社具有開放性，更大程度上保障農戶的財產權。
探索建立“注冊農業經營者”制度，鼓勵符合條件的專業農戶成為耕地流轉交易主體。
在經濟發達地區安排試點，探索土地承包權流轉交易辦法。農戶土地承包權向他人流轉后，與村集體經濟組織脫離關系，不再是村集體經濟組織成員，但仍然是社區成員，并享有平等獲取公共服務的權利。
以市級行政區為單位，確定政府提倡的家庭農場土地經營的適度規模。2014年，中央已經發布了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號），主張以農戶收入大體等于城市居民家庭收入為約束條件，設置農場適度規模。考慮到農業類別等因素，糧食生產的適度規模為100畝左右，其他農作物生產的適度規模則可以再小一些。隨著中國人均國民收入水平的不斷提高，農場適度規模的標準還可以提高。
按照市場化原則確立土地流轉辦法，政府機構不得直接插手土地流轉交易，不得強制土地轉讓，不得干預交易價格，不得做交易中介。
（四）調整農民合作社發展政策
2015年中央“一號文件”明確要求深入推進示范合作社創建行動。此舉有利于解決農民在食品生產供應全產業鏈中的利益分享問題。今后應發展壯大合作社，不再片面追求合作社的數量。以往官方文件通常把合作社的數量增長作為農業發展的一項重要成就，“一號文件”提出注重合作社質量提升，這是很有意義的政策調整。在歐美發達國家農民收入中，土地收益只占較小部分，大部分來自產業鏈上的收入。而中國大多數種地農民只能在土地耕種上獲得收入，沒有能從農業服務、加工、流通等一系列產業鏈上獲得收益。如果中國能解決這一重大問題，對于提高農民收入有根本性意義。
（五）專門制定城鄉界定法規，加快城市化步伐
城鄉界定失當，是推動城市化工作的一個明顯短板。城鄉界定不當，一系列政策實施效率就會降低。
小城市的認定，是城鄉邊界劃分的一個關鍵。根據黨國英（2015）的研究，中國最小城市的設立條件可以表述為：若一個區域的總人口規模達到5萬，且這個區域的人口稠密區的平均人口密度在每平方公里8000人以上，總面積在4平方公里以下，并與所在地城市或其他人口稠密區處于相對分立的不連片狀態，則可在這個地方設立一個城市。
在新的城市設立制度實施一個時期以后，上述規定可以放寬。例如，總人口規模可減少為1.5萬，人口稠密的核心地帶的面積可減少為1平方公里。進一步，還可以由省級人民政府或人民代表大會自行決定設立城市的下限標準。
若合理地把城市看做規模較大的點狀居民區，而不是把城市看做行政轄區，則包括全部小城市在內的城市范圍以外的區域，可被定義為鄉村地區。
今后需要通過調整勞資關系、切實保護勞動者權利，以提升經濟增長對就業的拉動能力。大力調整城市人口布局規劃，改善城鎮居民的居住條件，特別是滿足城市中產階級對經濟型獨棟房屋的需要，有助于提高城市的消費能力，擴大第三產業規模。
如果前述小城市設立的制度規范能夠建立起來，小城市的公共財政也應該相應建立。小城市可以設立自己的稅種，并參與國家的分稅制體系。農村自治體不一定要建立自己的稅種，但可以在嚴格的程序規范之下，允許適當收費。上級政府向自治體干部“購買服務”，應嚴格予以規范，并對相關支出予以監督。
脫貧工作必須注重系統性的移民，但移民不能一蹴而就，不能強制。中國深山區以及其他一些土地貧瘠地區在農業上沒有競爭力，農民的有效工作日不足，其收入低下具有必然性。一部分是工作性移民。如果能將1000萬符合條件的農村人口遷移至城市，5年之內平均每年需要完成的移民任務不過200萬人，不到中國現有實際農村人口轉移的1/7。自然條件嚴酷地區還可以留守一部分人口，轉為環境保護的職業雇員或兼業雇員。兩項相加，這類貧困人口的出路就不會有問題。對于基本不具備城市工作能力（或自認為沒有能力）的居民，他們也會選擇留居農村。自由移民是一個比較緩慢的過程，這個過程中，大量農戶要飽受低收入之苦，政府出于保障社會基本平等而援助這部分居民也具有挑戰性。在農民自愿的前提下，政府應盡量幫助貧困人口直接向城市轉移。
生存條件差的地區向城市移民。中國農村普遍存在人地比例關系不良的問題，農村人口向城市轉移是長期趨勢。如果把不適宜人類生存地區的農戶遷移至其他農村地區，勢必會加劇接納移民地區的人地比例關系的緊張。
（六）調整財政支農政策
中國現行財政體制不利于基層政府與鄉村自治組織實現預算平衡。一些規模較大的居民點因為被看做鄉村，公共財政可能不會去承擔必要的責任，而不得不依靠諸如“一事一議”的辦法解決公共投資問題。相反地，一些真正的鄉村地區，因為居民與政府的關系特殊，例如居民點被列為“某某示范區”，卻可能得到超出需要的財政投入資金，形成公共品的過度供給。這種情形在筆者的調查中相當多見。一些農業區不適當地修筑較寬的鋪裝道路，不是根據實際常住農業人口安排公共設施建設，助推中國這樣一個還不發達的國家過早出現明顯的“逆城市化”現象，使一些本來的農區居民點成為城市人口的第二居住地。從宏觀格局看，這種情形產生了土地的低效率利用。
財政支農體制改革的關鍵是聚焦支農對象。國家應將農業投入的重點放在大宗農產品上，確保大宗農產品的基本安全與質量。要逐步取消對現在所謂農業龍頭企業的資助，扶持真正的農民合作社。一定要大幅度減少合作社數量，爭取在15年左右的時間里在全國培育幾十個巨型的農民合作社，其中糧食合作社就搞兩三家。用這個辦法，讓種糧家庭農場的收入來源延伸到糧食經濟的全產業鏈。用這個辦法穩定市場，消除糧價大幅度波動。
應限制對有機農業、觀光農業等所謂多功能農業的財政支持。不是說這類農業不重要，而是說這類農業產業應該靠市場實現財務平衡。有機農業在歐盟發達國家已經有幾十年的發展歷史，但至今種植面積不超過總面積的10%。按照大行業分類，目前美國有機食品的銷售額為350億美元（Andrizej Zwaniecki，2015），但2014年美國農業與食品行業的增加值為8350億美元，前者為后者的4.2%。若統一為GDP指標，這個數值還會更小。另據美國明尼蘇達州農業部2008年發布的報告，該州有機農場的數量不到農場總數的1%，且各項經營指標均低于非有機農場（Nordquist et al.，2008）。對于這種滿足小眾需求的小門類農產品，完全可以由市場決定其生存，政府不需要特別予以支持。事實上，美國農業部很少對農場提供直接生產補貼。例如，在2014財年，聯邦政府支農支出1450億美元的74%是食品購買補貼，而這種針對低收入人群的補貼，很難流向有機農產品的銷售者（USDA，2014）。這種滿足一般百姓對食品需求的支農政策更為可取。
“三農”領域投入因小失大的情形還有鄉村旅游這個熱點。一些地方將鄉村旅游作為使農民迅速擺脫貧困的辦法，而從發達國家的經驗看，這個并不靠譜，政府扶持的經濟效率不高。Deller（2010）在分析1990～2000年美國鄉村貧困率變化的基礎上，采用地理加權回歸方法關注鄉村旅游和休閑在改變貧困發生率方面的空間差異。結論表明，在其所研究的區域，鄉村休閑和旅游在解釋貧困發生率變化方面作用很小，其空間差異并不明顯。日本規劃專家在與筆者直接交流時也明確指出，政府推動下發展鄉村旅游毀掉了日本鄉村。筆者不是反對發展鄉村旅游業，只是不贊成政府花錢做這件事。如果政府不花錢，這件事在市場作用下自然演化，反倒會更加健康。歐洲議會的官方研究報告也證明了這一點（參見Hush?ollnings，1999）。
財政支農還應向一般性農業科技進步傾斜。應大力改革農業科技管理體制，調整農業技術進步方式。進一步擴大農業大學在農業發展中的介入程度，嘗試依托農業大學建立農業科技服務體系。應在旱作農業、雨養農業發展方面尋求技術突破，通過土地整理、養護，提高土壤御旱能力，減少灌溉面積，以提高農業勞動生產率。應停止對有機農業、觀光農業、都市農業、反季節農業、工廠化農業等高成本農業的財政支持，把更多的資金用于降低普通老百姓的食品價格，不搞錦上添花的農業資助。
【參考文獻】
1.黨國英：《城鄉差距的非公正性及其矯正》，《改革》2011年第8期。
2.黨國英：《論城鄉界定及其政策含義》，《學術月刊》2015年第6期。
3.［日］根岸介夫：《地域農業振興與城市化的相關關系》，載《近畿圈城鄉關系的新展開—2》，京都大學農學原論研究室，1993年。
4..林萬龍、張莉琴：《農業產業化龍頭企業政府財稅補貼政策效率：基于農業上市公司的案例研究》，《中國農村經濟》2004年第10期。
5.Andrizej Zwaniecki：《培養新型農戶》，《新交流》2015夏季刊。
6.Deller, S.: Rural Poverty, Tourism and Spatial Heterogeneity, Annals of Tourism Research, 37: 180-205, 2010.
7.Hush?ollnings, S. F.: Creating Partnerships for Pre-accession, Directorate-General for Research Working Paper, European Parliament L-2929, Luxembourg, 1999.
8.Nordquist, D.; Dvergsten, R. and Moynihan, M.: Organic Farm Performance in Minnesota, Minnesota Department of Agriculture, 2008.
9.United Stated Department of Agriculture(USDA): Department of Agriculture Appendix and USDA Department Budget Summary and Annual Performance Plans, 2014. http://ers.usda.gov/data-products/ag-and-food-statistics-charting-the-essentials/ag-and-food-sectors-and-the-economy.aspx.（下同）
10.United Stated Department of Agriculture(USDA) Economic Research Service: 2015 Farm Income Forecast, February 10, 2015.
（作者單位：中國社會科學院農村發展研究所）
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