推進結構性改革、保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，是黨中央、國務院應對經(jīng)濟新常態(tài)部署的重點工作。二元土地制度涉及國民經(jīng)濟方方面面，牽扯利益關系錯綜復雜，對要素自由流動、資源優(yōu)化配置及城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展改革成果等形成嚴重的結構性壁壘。在保證土地所有權不變及科學合理規(guī)劃的前提下，加快農(nóng)村房地確權登記頒證，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩大經(jīng)濟社會板塊融合發(fā)展，是當前重大的結構性改革。此舉在短期內(nèi)可以增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，緩解經(jīng)濟下行壓力、帶動消費，是穩(wěn)增長、促改革、惠民生的利器；長期看，則有助于推進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、終結城鄉(xiāng)之間新的不公平與“剪刀差”，促進城鄉(xiāng)居民共同邁入全面小康社會。
01、擴大農(nóng)村各類產(chǎn)權的流轉范圍
黨的十八屆五中全會指出，維護進城落戶農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。
早在2015年初，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》就提出，探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉讓宅基地。2016年2月，國務院印發(fā)的《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》明確提出，探索農(nóng)戶對土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的自愿有償退出機制。
2016年12月，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布的《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》提出，組織實施好賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點，探索農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序。
農(nóng)村各類產(chǎn)權的流轉、退出是當前城鄉(xiāng)改革的重頭戲。目前看來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉與抵押已經(jīng)較為普遍，但是宅基地使用權、農(nóng)民住房財產(chǎn)權和集體資產(chǎn)股權（集體收益分配權）等農(nóng)村產(chǎn)權的流轉和退出，有一個明確而共同的約束條件，即必須限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。出于對產(chǎn)權流轉和退出可能存在的風險的考慮，這些謹慎的做法可以理解。然而，將產(chǎn)權流轉限制在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，不僅極大地降低了產(chǎn)權本身所應有的價值，也讓城鄉(xiāng)要素自由平等交換無從談起。
在爭議較大、價值更高、對農(nóng)戶生產(chǎn)生活影響更大的農(nóng)村集體建設用地（特別是宅基地）流轉方面，改革步伐尤其緩慢。按照當前的政策法規(guī)，只有集體經(jīng)營性建設用地被納入入市流轉范疇，但后者僅占農(nóng)村集體建設用地總量的不足一成。事關絕大多數(shù)農(nóng)戶切身利益的宅基地和住房流轉，是農(nóng)村土地改革乃至國民經(jīng)濟結構性改革的重中之重。將宅基地與農(nóng)房流轉范圍限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，不僅無法落實宅基地的“用益物權”和農(nóng)房的財產(chǎn)權，而且會帶來更大規(guī)模的資源浪費與錯配。據(jù)統(tǒng)計，2000—2011年，全國共有1.33億農(nóng)民進城，城鎮(zhèn)工礦用地擴張5100萬畝；同期，農(nóng)村居民點面積卻增加了3045萬畝。城鄉(xiāng)兩頭占地，導致耕地紅線備受壓力。
如果能夠深化相關改革，在保障農(nóng)民權益不受損的前提下，將農(nóng)村產(chǎn)權流轉和退出范圍進一步擴大到城市居民和各類市場主體，不僅有助于盤活農(nóng)村閑置資源，而且可以為有能力在城鎮(zhèn)地區(qū)穩(wěn)定就業(yè)和生活、且愿意落戶的非戶籍人口提供一定的資金支持。
02、增強農(nóng)地農(nóng)房的財產(chǎn)權
將農(nóng)村產(chǎn)權流轉與退出限定在集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)的規(guī)定，是將這些產(chǎn)權視為實物福利，其出發(fā)點是擔心農(nóng)地農(nóng)房一旦放開流轉，會出現(xiàn)農(nóng)戶流離失所乃至發(fā)生社會動蕩。在絕大多數(shù)人口依賴農(nóng)地、從事農(nóng)業(yè)為生的社會中，這些擔心不無道理。然而，今天中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到56.1%，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重僅9%，大量經(jīng)濟活動發(fā)生在城鎮(zhèn)地區(qū)。如果將農(nóng)戶的福利和保障限定在“一畝三分地”之上，有違經(jīng)濟規(guī)律和人口流動趨勢。同時，應該看到，當前社會保障制度框架已經(jīng)初步建立，應敦促各地提高統(tǒng)籌層次，加大對房地流轉后的農(nóng)戶的保障力度。
另外，農(nóng)房農(nóng)地入市早已發(fā)生，并未發(fā)生各方所擔心的不良社會后果；恰恰相反，放開農(nóng)房農(nóng)地入市大大增加了居民收入、拓展了城鄉(xiāng)生活生產(chǎn)空間。上世紀八十年代至九十年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起乃至發(fā)展到國民經(jīng)濟“三分天下有其一”，其基礎就是利用了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提供的相當廉價的建設用地。九十年代初期以來沿海地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)高速增長，人口大量集聚，遍布于各類城市中的城中村為外來人口提供了低廉而簡易的住所。以深圳為例，這座改革開放以來發(fā)展最快的城市，集體建設用地上蓋建的4億平方米房屋為數(shù)百萬外來人口提供落腳之所，這為其發(fā)展提供了堅實的支撐。
通過限制流轉實現(xiàn)的只能是低水平的所謂“福利保障”。較為務實的做法，是將宅基地的福利屬性與財產(chǎn)屬性分開，讓后者通過高效的流轉及其所帶來的高收益提高生活水平。不能將保障任務疊加在重要的生產(chǎn)生活資料上，這不僅解決不了問題，而且會扭曲后者的流動性及其使用效率。
當然，現(xiàn)實中可能存在有農(nóng)戶因流轉宅基地獲得一大筆資金后隨意揮霍的現(xiàn)象，但要看到，絕大部分農(nóng)戶是理性的。宅基地制度改革不能因噎廢食，不能因一小部分人可能存在的資金使用不理性而禁止大部分人提升自身財產(chǎn)性收入。各級政府應該做的，是在收益分配、風險防控等方面不斷完善相關制度，提供行之有效的保障。
在實踐路徑尚不清晰的情況下，通過局部地區(qū)實行政策試驗進而在全國層面推廣，是一種務實而高效的做法。農(nóng)村產(chǎn)權制度改革客觀上存在各方認識不一致，但一些行之有效的改革舉措已經(jīng)試驗過多年，值得全面推廣。這其中，重慶市在推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革過程中探索出的“地票”制度及其所延伸的“四權”退出，值得思考和借鑒。所謂“地票”制度，即通過建立市場化復墾激勵機制，引導農(nóng)戶自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設用地復墾為耕地，形成的指標在保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以地票的方式在市場公開交易，獲得地票的主體可在全市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設范圍內(nèi)使用。
截至2016年12月上旬，重慶已累計交易地票19.62萬畝，交易金額達到389.9億元。在已交易的地票中，70%以上來源于渝東北和渝東南地區(qū)，這兩個區(qū)域在全市發(fā)展中承擔著生態(tài)涵養(yǎng)和生態(tài)保護的功能；從地票的使用看，95%以上落在了承擔人口、產(chǎn)業(yè)集聚功能的中心城區(qū)及城市發(fā)展新區(qū)?？梢哉f，在市場引導下形成的這種土地配置格局，有利于提高資源利用效率，有利于推進區(qū)域發(fā)展差異化，也有利于生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略的落實。
在“地票”制度的指引下，重慶市巴南區(qū)和梁平縣進一步探索“四權”退出，即進城落戶的農(nóng)民自愿永久退出土地承包經(jīng)營權、林權、宅基地使用權、集體經(jīng)濟收益分配權，注銷集體經(jīng)濟組織成員資格，并獲得相應的補償。通過退出，巴南區(qū)學堂堡社7戶農(nóng)民共獲得補償375萬元。該社某農(nóng)戶利用“四權”退出補償款45萬元，在魚洞街道購買90余平方米商品房一套。此外，“四權”退出還增強了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的投資信心，后者先后投入資金6000余萬元用于農(nóng)地整理和設施改造。
03、加強農(nóng)地農(nóng)房流轉的金融支持
由于農(nóng)村產(chǎn)權流轉范圍僅限于本集體經(jīng)濟組織，集體經(jīng)營性建設用地流轉剛開始試點，加上相關政策法規(guī)的限制，農(nóng)地農(nóng)房抵押貸款也受到了嚴格限制。
1995年施行的《擔保法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權不得單獨抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權同時抵押（第36條）；耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得用于抵押（第37條）。
隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，越來越多的物質形態(tài)的資產(chǎn)將會轉化為金融資產(chǎn)，市場深化本身也是金融深化的過程。作為實物資產(chǎn)主要載體的土地，一旦其產(chǎn)權界定為國有，便可以發(fā)揮驚人的抵押融資功能；與此相反，農(nóng)地農(nóng)房卻幾乎與現(xiàn)代金融資本絕緣，農(nóng)村金融抑制現(xiàn)象十分嚴重。農(nóng)民財產(chǎn)性收入一直在低位徘徊，加上缺乏信用支撐，在獲取金融資源方面與城市居民存在天壤之別。
黨中央、國務院近年來力推金融資源更多向農(nóng)村傾斜，構建多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融服務體系，全面激活農(nóng)村金融服務鏈條。實地調查發(fā)現(xiàn)，頂層設計的美好藍圖在實踐中還未取得預期的良好成效，全國的大型金融機構很少涉足農(nóng)村產(chǎn)權抵押，大部分地區(qū)給農(nóng)戶提供貸款的多是本地金融機構，如農(nóng)商行、城商行、農(nóng)村信用社等。進一步看，給農(nóng)戶提供的貸款有相當大的比例是信用貸款及房地以外的資產(chǎn)抵押貸款。嚴格講，以農(nóng)村產(chǎn)權直接抵押貸款的做法屬鳳毛麟角。
金融機構對農(nóng)村房地抵押存在的擔心，核心在于抵押物的處置問題。近年來，我們在不少地方看到因流轉范圍擴大而帶來農(nóng)村房地資產(chǎn)增值、抵押貸款增加的案例。晉江市農(nóng)房抵押貸款業(yè)務歷經(jīng)十余年，累積發(fā)放貸款超過30億元，受益農(nóng)戶超過1萬戶，有力地支撐了農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營與生活開銷。瀏陽市將宅基地流轉范圍由本集體經(jīng)濟組織成員擴大至全市農(nóng)村居民，為抵押權有效處置消除了障礙。截至2016年9月，全市共4家銀行開展農(nóng)房抵押貸款業(yè)務，貸款余額達44.33億元，惠及3.7萬農(nóng)戶。確權頒證工作激活了宅基地與農(nóng)房價值，確權之前一幅合法占用的宅基地上的物業(yè)最高抵押貸款5萬元，大瑤鎮(zhèn)南山村一農(nóng)戶的宅基地占地158平方米，在補交超占面積28平方米并辦理確權頒證之后，其房屋抵押貸款達20萬元。
這些案例實實在在地表明，農(nóng)房農(nóng)地抵押并不是洪水猛獸，只要把控好風險、規(guī)范好程序，就能極大地提升資金使用效率。比如，晉江農(nóng)商行規(guī)定：借款人必須有富余的房屋或其抵押房產(chǎn)變賣處置后仍有居住住所、進入抵押的房地物業(yè)可以用來出租、村兩委同意出具集體土地使用權隨住房抵押及處置的證明等。需要注意的是，允許農(nóng)村房地抵押，并不意味著所有的房地都有機會獲得銀行貸款，這還取決于銀行對其價值的評估。所以，大可不必擔心一旦宅基地和農(nóng)房進入抵押，會出現(xiàn)一大片壞賬呆賬。
04、小結
在經(jīng)濟進入新常態(tài)、流動性過剩的背景下，如何利用結構性改革的辦法引導有效投資、激活新增長點、實現(xiàn)全體城鄉(xiāng)居民平等享受發(fā)展成果，既充滿挑戰(zhàn)，也深藏機遇。在全國社會保障體系、救助體系已逐步建成的條件下，突破農(nóng)村產(chǎn)權只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉的制度藩籬、增強農(nóng)地農(nóng)房的財產(chǎn)權屬性，可謂是一舉多得，既能為各類資本解決投資渠道問題，又能增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，為其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動提供支撐。城市工商資本帶著資金、技術和理念進入農(nóng)村，能夠更新盤活大量的閑置資源；農(nóng)村居民由于多了財產(chǎn)退出通道，可以帶著資本更為徹底融入城市，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素雙向對流。
中央對深化農(nóng)房農(nóng)地改革的方向已經(jīng)明確，基本要求是維護農(nóng)民合法權益、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入；部分地區(qū)進行了積極探索，各地要敢于擔當，深入貫徹中央改革精神，擼起袖子加油干。俗話說，“行百里者半九十”，以撼動并終結二元土地制度為目標的農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，其基礎已經(jīng)構筑打牢，如果能夠以新發(fā)展理念為指引再往前走一步，將釋放出難以估量的能量與活力。
作者系中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任（主持工作）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自： 院士教授博導500智庫 微信公眾號
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
