宅基地制度是我國農村土地制度中最特殊的制度安排。依據現有法律，農村宅基地由村級組織分配給農民，屬于農民集體所有，個人只能在其上面建造房屋供自己使用，轉讓只能在農村集體內部進行。農村宅基地制度的特殊性首先表現為其特殊的權利安排。農民按照社區習慣規則獲得宅基地之后，需通過正規的法律體系獲得宅基地的占有權、使用權，而沒有收益權和轉讓權，也即農民的宅基地對農民而言，沒有財產權，不得轉讓、抵押、收益。其次，只有集體經濟組織的成員，才有資格申請到宅基地，非集體經濟組織成員無權獲得宅基地。第三，農民蓋房受制于規劃、年度計劃和用途管制，以防占用大量耕地。因此，農村宅基地的發展權一直受到制約。
一、政策背景與核心要義
守住“三權分置”底線，禁止城市居民購地建房，防止資本無序擴張。農村宅基地是農民安身立命的根基，承載著農村家庭的居住需求與情感寄托。隨著2025年中央一號文件的發布，宅基地管理政策再次成為社會焦點。宅基地的“權利邊界”與“合規路徑”是國家、集體與農民利益博弈的結果。在城鄉融合發展的背景下，如何確保農民的利益不至于被資本裹挾與侵占？這需要吸取英美逆城市化所帶來的后果。美國的逆城市化帶來了資本對農村建設用地的單項滲透與社區階層隔離，從而呈現出很強的“虹吸效應”。其主要原因就是在土地私有制與資本邏輯優先的制度框架中，地產的金融屬性得以充分顯現。在逆城市化過程中，通過對農村房地產的金融化，資本獲得了巨大的收益。畢竟，在美國，農村土地是一種具有一定屬性的商品，其配置完全由價格信號驅動，隨著逆城市化發展，資本的介入必然導致農村地價飛漲，原住民被迫遷出。例如，蒙大拿州農地價格10年漲300%。
因此，隨著城鄉融合發展的進一步加速，如何避免農村宅基地被資本裹挾，預防農村土地金融化、資本化的紅利被資本捕獲，2025年的中央1號文件及時給與了政策指引。作為農村宅基地新政的核心內容，2025年中央1號文件中明確提出了兩個“不允許”，即“不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地”，“不允許退休干部到農村占地建房”。這一舉措，將會斬斷城市房地產發展模式向農村蔓延的苗頭，為中國式的城鄉融合模式奠定了基礎，從而從根本上避免了中國出現英美式的逆城市化模式。也就是說，城鄉融合過程中的土地資源溢價，不會被資本裹挾與侵蝕，從而使得農民的利益避免了外來資本的侵害。堅守農村宅基地“三權分置”改革的集體所有制紅線，確保了土地資源與資本締結合約時，農民的利益得以保障；同時由于政策體系中限制資本對土地所有權的控制，從而杜絕土地私有化的風險，確保了農民不因短期利益喪失長期保障，不會因為土地資源的金融屬性而帶來利益的損失。
打開“使用權活化”空間：租賃、入股、合作、有償退出等模式釋放資產流動性。為了提高閑置宅基地的流動性，特別是農村閑置住房的流動性，一號文件為此提供“出租、入股或者合作”等方式以供農民選擇，在兩個“不允許”的前提下，留下了利益各方的創新空間。這意味著農民可以通過房產獲得持續穩定的收入，沉睡的資產終于有了釋放價值的渠道。
2025年中央一號文件提高了我國閑置農房的流動性。由于在農戶住房財產權方面，農村社區的習慣規則和正規法律均認可農房是農民的私有產權，對農民房屋的買賣、出租、抵押、典當、轉讓等權利予以一定的認可，但其交易半徑一直受到社區規則與法律的影響，從而影響了農房交易市場的效率。2025年的1號文件，提出了農房使用權的五種基本的共享模式，為資本盤活閑置農房提供了政策支持。第一，租賃開發模式。企業租用農房改造為民宿，如浙江莫干山，通過“農民獲得租金+就業收入”等組織創新，戶均年增收8萬元，所有權不轉移。第二，入股合作模式。農戶以宅基地使用權折股，與城市資本聯合開發文旅項目，如成都明月村陶藝合作社，按股分紅+保留資產控制權。第三，旅居模式。在數字技術條件下，旅居模式有可能成為盤活閑置農房的主要模式。第四，人才下鄉模式。藝術家、創業者以“新鄉民”身份參與鄉村振興。第五，農產品進城。通過電商平臺（拼多多助農專區）將鄉村特產直供城市。
二、城鄉融合的經濟邏輯與金融創新
城鄉融合發展將重構我國居民的財富載體?！俺青l融合發展是中國式現代化的必然要求”，這是黨的二十大三中全會做出的科學論斷。首先，城鄉融合發展不是城市的郊區化或者鄉村的城市化，而是一種新的城鄉資源組織形態，有其內在的規定性；其次，城鄉融合不只是處理城鄉關系，主要是尋找新的發展動力。在人類歷史上，伴隨著產業格局的演變，人類的聚集方式也在不斷變化，從而導致不同時代的財富載體存在巨大差異。但是，無論價值形式與財富載體如何變化，土地一直是財富載體的核心部分。因此，如何設計城鄉融合發展時代的財富載體，創新城鄉融合發展條件下的財富效應，是時代發展的需求。
2025年中央一號文件，對宅基地流轉提出了嚴格的政策邊界，從而堵塞了城市資本通過宅基地溢價獲取巨額財富的制度漏洞。中國的城鎮化取得了巨大的成功，積累了很多寶貴的經驗，但是也留下了不少的教訓。其中的一個教訓則是土地發展權溢價分配機制不合理，導致了代際財富鴻溝與階層分化嚴重。隨著數字文明的到來，城鄉融合將成為人類的主要聚集方式，因此，農村的宅基地溢價將成為未來財富創造的主要方式，農房將成為城鄉融合發展時代的主要財富載體。絕大部分住房財富體現的并非房屋的建筑價值，而是房屋所在的土地價值。
城市土地在經濟中的重要性上升，恰恰是信息和通訊技術迅猛發展的直接后果。隨著Web3.0時代的到來，區塊鏈、大數據、人工智能以及云計算等技術將進一步內嵌于資本品之中，這必將進一步推動城鄉房產和土地價值凸顯。在錯綜復雜的城鄉網絡社會中，每一個節點都是價值貢獻體，分布式的商業形式有助于組織或個人將分散、閑置的生產資源，如勞動、資本、土地、知識、數據、技術等最大化的利用起來，形成新的生產能力，創造新的價值與財富，從而推高農村閑置宅基地與閑置農房的價值。2025年中央一號文件有關農村宅基地兩個“不允許”的政策確定，為保護農民的未來利益構建了一條新的護城河。
城鄉融合發展約束下閑置宅基地閑置農房金融創新的理論解釋。農村宅基地產權邊界不清晰，成為城鄉融合發展的桎梏。對于農村資產而言，資產邊界不清晰比產權不完整產生的不確定性要大得多，由此帶來的資產資本化成本更高。一般來說，只要產權穩定，市場參與方就可能依據既有的約束條件締結合約，但是產權的不穩定性，邊界不清晰，則會導致合約締結成本特稿，不確定極大。我國現有集體建設用地19萬平方公里，是城鎮建設用地的2倍多，其中70%以上為宅基地，而農村目前常居人口不足40%，數千萬畝宅基地長期處于閑置或者低效利用狀態，農村宅基地的低效率利用可見一斑。但是，至今為止，我國的農村閑置宅基地、閑置房一直難以資本化，其根本原因就是農村宅基地、閑置農房的產權邊界不清晰。2025年中央的一號文件，從政策層面對閑置宅基地、閑置農房做出了規定，從而為其交易行為提供了參考系，為提高閑置宅基地、閑置農房的流動性提供了政策支持。
提高城鄉融合過程中農村閑置宅基地與閑置農房的流動性，其核心要點就是通過金融技術，實現了不動產的資本化與證券化。在城鄉融合背景下，宅基地及其農房作為農村核心資產，其市場價值長期被低估（Q<<1），即農村宅基地及其農房的市場價值與其重置成本的比率（Tobin's Q值）遠遠小于1。其根源在于非標屬性強、流動性差、交易成本高。政策引導的核心目標是通過制度創新與數字技術，提升宅基地的市場價值（分子），降低重置成本（分母），推動Q值趨近于1。
在數字技術條件下，如何提升農村閑置宅基地和閑置農房的市場價值呢？依據托賓的Q理論，首先是要提高閑置宅基地、閑置農戶的市場價值，即做大分子，其次則是降低其重置成本，將減小分母。我國農村閑置宅基地和閑置農房，之所以缺乏流動性，主要是兩個原因：（1）產權內容殘缺，主體模糊。我國農民只擁有宅基地的占有與使用權利，沒有收益和轉讓權。盡管《憲法》《民法通則》《土地管理法》等法律規定“農村土地歸農民集體所有”，但是“集體”如何界定、集體與農民的關系如何界定并不明確，從而導致農村宅基地產權主體模糊。此外，由于宅基地等集體資產的交易以村社為邊界、集體成員準入，以非正規交易和市場進入受限為主要特征，因而其流動性極低。（2）非標屬性強，流動性差。農村閑置宅基地、閑置房產是典型的非標資產。每一處房產都有其獨特的區位、建筑結構與市場價值。如同農村宅基地、閑置農房等非標資產，是由其資產稟賦所決定的。它們不具備標準化特征、難以在市場上公開交易或者流通的資產。由于缺乏標準化和公開市場，農村宅基地以及農房資產的流動性通常較低，交易成本較高。
農村宅基地“三權分置”改革，為農房的流轉提供了制度前提。宅基地“三權分置”改革，一方面，扎實推進了房地一體宅基地確權登記頒證工作，以法律形式保障農民宅基地權益；另一方面，積極探索宅基地盤活利用途徑，鼓勵農戶通過出租、入股、合作等方式實現住房有效利用。托賓的Q理論由經濟學家詹姆斯·托賓提出，定義為資產市場價值與其重置成本的比率。如果Q>1，則資產市場價值高于重置成本，這有利于激勵投資與創新；如果Q<1,資產市場價值低于重置成本，抑制投資意愿。在城鄉融合背景下，宅基地作為農村核心資產，其市場價值長期被低估（Q<<1），根源在于非標屬性強、流動性差、交易成本高。政策引導的核心目標是通過制度創新與數字技術，提升宅基地的市場價值（分子），降低重置成本（分母），推動Q值趨近于1。
結語
如何提高農村閑置宅基地、閑置農房的流動性呢？這需要通過數字技術創新金融合約，提升農村閑置宅基地、閑置農房的市場價值，降低農村閑置宅基地、閑置農房的成本。而提高閑置宅基地的市場價值，關鍵是清晰的界定宅基地的交易邊界，減少其市場締約、履約中的不確定，2025年中央1號文件的相關規定，特別是“兩個不允許”，則進一步夯實了農村宅基地的產權基礎，為農民在其資本化財富效益中，獲得了利益保障。其次，則是為農房的流轉提供了政策支持，明確了租賃、合股、合作與有償退出的流轉機制，從而為其市場合約創新奠定了政策基礎。農房是農民最重要的資產，其市場化與貨幣化，是提高農民財富水平的重要手段，通過農房的資本化、證券化，可以將農村土地、農房資源的財富效應轉換為農民的財富收益。例如，將宅基地使用權分割為標準化通證（如NFT或ERC-20），降低投資門檻（如1000元起投），吸引城市小額資本；將租金、分紅等現金流打包為REITs（房地產投資信托基金），對接資本市場。也可以通過旅居聯盟將閑置農房通過區塊鏈技術發行RWA，是其資產通證化，從而將其權利予以活化。第三，要降低資產流動成本。其關鍵是利用數字技術，降低確權成本，提高確權效率。例如，通過衛星遙感+物聯網測繪生成宅基地數字孿生體，權屬信息上鏈存證；基于AI算法（輸入參數：區位、交通、生態等200+維度），實時更新宅基地市場價值。通過智能合約分賬技術，降低人為干預，從而減少博弈成本。
總之，“宅基地新規”不是簡單的資源盤活，而是一場以金融為杠桿的產權革命。唯有以制度創新容納技術變量，以市場邏輯重構鄉土價值，方能實現城鄉從‘物理連接’到‘有機融合’的質變?！?/span>
作者系長沙理工大學金融研究所所長、教授; 來源:《中國鄉村發現》2025年2期
(掃一掃，更多精彩內容！)
