在我國臺灣地區(qū)，一般征收限于公益事業(yè)，采取以土地市場價為基礎(chǔ)的公告土地現(xiàn)值補償，特別設(shè)置了必要的前置程序與例外情形下的后續(xù)程序，以充分保障被征收人的土地權(quán)利；區(qū)段征收則用于實施特定的經(jīng)濟政策，本質(zhì)是臺灣當局與民眾合作開發(fā)土地，核心為抵價地補償。一般征收便于直接有效率地取得公共設(shè)施用地，但是成本較高；區(qū)段征收后土地分配不受原位次的影響，利于整體開發(fā)，負擔也較小。建議在我國土地征收制度改革中，一般征收與區(qū)段征收并用，根據(jù)不同用途和不同區(qū)段實行不同的征收方式。改變按原用途補償?shù)淖龇ǎ⒁怨鎯r為基礎(chǔ)的一般征收補償體系，并制定區(qū)段征收實施辦法。
在我國臺灣地區(qū)，土地征收是臺灣當局興辦公益事業(yè)而強制取得私人土地的重要手段之一。根據(jù)土地開發(fā)目的的不同，土地征收又分為一般征收和區(qū)段征收兩類。一般征收即通常意義上的土地征收，限于公益事業(yè)，區(qū)段征收則用于實施特定的經(jīng)濟政策。
一、一般征收
（一）征收范圍
由于一般征收牽涉面廣，臺灣地區(qū)慎之又慎，嚴格遵循“公共利益”原則，且必須是經(jīng)過充分討論的重大公共利益，以避免過度侵害被征收人的財產(chǎn)權(quán)利。具體來講，臺灣地區(qū)將一般征收的范圍限定在興辦“國防”、交通、公用、水利、公共衛(wèi)生及環(huán)境保護等10類公共事業(yè)。
一般征收主要針對土地所有權(quán)進行，但征收后附著在土地上的地上權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)等其他權(quán)利也隨之消失，土地改良物一并征收。特別值得注意的是，大眾捷運系統(tǒng)等交通設(shè)施的建設(shè)只需要穿越土地上空或地下，根據(jù)土地征收的必要性原則，并不需要征收土地所有權(quán)。用地機構(gòu)可通過協(xié)商的方式取得地上權(quán)，如無法協(xié)商一致，方可通過征收方式取得。此外，古跡、現(xiàn)有公共事業(yè)用地、耕地等土地應(yīng)盡量避免征收。
（二）征收補償
征收補償是土地征收的核心問題，地價查估則是征收補償?shù)幕A(chǔ)。
臺灣的地價查估包括規(guī)定地價與公告土地現(xiàn)值兩項。規(guī)定地價主要作為征收土地增值稅的依據(jù)，臺灣當局按照程序規(guī)定每宗土地的地價，每三年（必要時可延長）調(diào)整一次，稱為重新規(guī)定地價。公告土地現(xiàn)值的調(diào)整則更為靈活，直轄市或市（縣）當局在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，綜合考慮土地用途管制、交通、自然條件、公共設(shè)施及發(fā)展趨勢等因素，編制地價區(qū)段圖并估計相應(yīng)的地價，于每年年初進行公告，作為土地流轉(zhuǎn)、交易的參考。土地征收時，按照當期的公告土地現(xiàn)值進行補償。一般來講，公告土地現(xiàn)值已十分接近土地正常交易價格。
征收時除了對土地所有權(quán)進行補償外，還應(yīng)根據(jù)實際情形補償土地改良物（建筑改良物與農(nóng)作物改良物）、土地改良費用、合法營業(yè)損失以及遷移費等。
（三）征收程序
一般征收需嚴格按照法律規(guī)定的程序進行，除了征收申請、審議核準、公告、執(zhí)行等通用程序，還特別設(shè)置了必要的前置程序與例外情形下的后續(xù)程序，以充分保障被征收人的土地權(quán)利。
前置程序包括勘選用地、舉行公聽會、地籍調(diào)查、協(xié)議價購與土地改良物查估等?？边x用地應(yīng)以損失最小為原則，且應(yīng)盡量避免耕地。用地機構(gòu)或個人在申報征收計劃前應(yīng)舉辦公聽會，聽取土地權(quán)利人的相關(guān)意見，以促進決策透明化。除了“國防”、交通、水利、公共衛(wèi)生及環(huán)保事業(yè)外，用地機構(gòu)或個人應(yīng)先與土地所有權(quán)人協(xié)議價購或以其他方式取得土地所有權(quán)，未達成一致方可申請征收。由于協(xié)議價格不得低于土地征收補償，用地機構(gòu)或個人傾向于以征收價格取得，協(xié)議價購程序往往流于形式，并無實際作用。
土地征收后如未按照征收計劃在規(guī)定期限內(nèi)開發(fā)，或原本不在征收范圍內(nèi)的土地因征收而無法利用，則啟動撤銷征收、剩余土地一并征收以及收回權(quán)等后續(xù)程序。撤銷征收的情形主要包括工程變更、都市計劃規(guī)定以市地重劃等其他方式開發(fā)或因情況變化而導致被征收土地閑置等。土地被征收后如導致剩余部分土地面積過小或細碎化而無法有效利用，則將剩余土地一并征收。被征收的土地如未在規(guī)定期限內(nèi)開發(fā)，原土地權(quán)利人可按征收補償價收回被征收的土地，設(shè)置收回權(quán)的目的在于防止進行不必要的征收或拖延公共設(shè)施的建設(shè)。
（四）一般征收規(guī)模
截至2013年底，臺灣地區(qū)共一般征收377337宗、37981.06公頃土地（表1），每宗平均0.1公頃。其中，征收面積最大的是交通事業(yè)，共征收20265.91公頃，占比53.36%；其次是水利事業(yè)，共征收6664.25公頃，占比17.55%。
二、區(qū)段征收
一般征收會帶來較為沉重的財政負擔，除公益事業(yè)所必須的土地征收，臺灣地區(qū)采取區(qū)段征收方式。
區(qū)段征收的理念源于孫中山“地盡其利，地利共享”的平均地權(quán)思想，為防止私人壟斷土地，由地方當局在開始建設(shè)之前，照價收買建設(shè)區(qū)內(nèi)的全部土地。
根據(jù)補償方式的不同，區(qū)段征收的發(fā)展可分為“傳統(tǒng)區(qū)段征收”和“抵價地式區(qū)段征收”兩個時期。
（一）傳統(tǒng)區(qū)段征收：漲價歸公
1954年，臺灣當局頒布《實施都市平均地權(quán)條例》，將區(qū)段征收作為其重要的城市土地政策之一，直轄市或縣市當局根據(jù)都市發(fā)展建設(shè)需要，可選擇適當?shù)貐^(qū)施行區(qū)段征收。區(qū)段征收的土地可分宗放領(lǐng)給原土地權(quán)利人，并限制每戶面積以3公畝為限，旨在消除大地主，保障小地主權(quán)益。20世紀60年代，臺灣經(jīng)濟起飛，城市化加速，大量人口涌入城市，臺灣當局希望以區(qū)段征收的方式為其提供廉價住宅。但由于區(qū)段征收補償標準偏低，土地所有權(quán)人無法以補償價格買回3公畝土地。例如，1973年完成的基隆安樂小區(qū)征收案，總面積62公頃，私有土地占72%，全部土地都用于住宅，臺灣當局并未辦理分宗標售，原土地所有權(quán)人僅能領(lǐng)取補償，無法購回土地，引發(fā)強烈抗爭，最后臺灣當局將補償標準提高3倍，并優(yōu)先配售拆遷戶每戶50坪，重建住宅，始消除民怨。20世紀70年代，臺灣面臨一系列政治經(jīng)濟危機，遂實行本土化政策，本土政治精英越來越多地進入決策層，加之外來精英也多已置辦產(chǎn)業(yè)，不利于大地主的土地政策逐漸瓦解，區(qū)段征收制度向保障土地權(quán)利人利益的方向演進。1977年，臺灣當局修訂《實施都市平均地權(quán)條例》為《平均地權(quán)條例》，放寬土地所有權(quán)人的買回權(quán)益，規(guī)定區(qū)段征收土地所有權(quán)人得以開發(fā)成本，按其原有土地價值比例優(yōu)先買回，最高面積為10公畝。
在此期間，區(qū)段征收共辦理5區(qū)，3區(qū)為舊市區(qū)更新，2區(qū)為新小區(qū)開發(fā)，征收總面積141.3171公頃，土地權(quán)利人優(yōu)先買回10.8473公頃，占征收面積的8%左右（如表2所示），這一比例與大陸地區(qū)留地安置的留地比例（5%―10%）比較接近。
（二）抵價地式的區(qū)段征收
由于傳統(tǒng)區(qū)段征收在施行過程中遭遇了極大阻力，為促進土地的開發(fā)利用及住宅和公共設(shè)施用地的取得，臺灣當局于1980年出臺《區(qū)段征收改進要點》（以下稱《改進要點》），實現(xiàn)了兩大原則上的突破：一是規(guī)定區(qū)段征收得以土地抵付補償?shù)貎r（即所稱的抵價地），此舉打破了傳統(tǒng)以現(xiàn)金補償?shù)姆绞?；二是放寬原土地所有?quán)人領(lǐng)回土地面積之限制，抵價地面積以區(qū)段征收總面積40%為限。《改進要點》的目的在于使原土地所有權(quán)人權(quán)益能與參加市地重劃所獲得的權(quán)益相接近。
1986年臺灣當局修訂《平均地權(quán)條例》，并將上述原則性的突破列入立法，土地所有權(quán)人可以自行選擇領(lǐng)取現(xiàn)金補償或申領(lǐng)抵價地補償。抵價地式的區(qū)段征收中，抵價地總面積須考慮各地區(qū)特性、開發(fā)目的、開發(fā)總費用、公共設(shè)施用地比例、土地使用強度、土地所有權(quán)人受益程度及實際發(fā)展狀況等因素決定。抵價地總面積以征收總面積50%為原則，最低不得少于40%（曾經(jīng)辦過農(nóng)地重劃之土地，最低不得少于45%）。抵價地總面積最低雖為征收總面積的40%，但原土地所有權(quán)人實際領(lǐng)回的抵價地面積，可能高于其被征收土地面積的40%，也可能低于40%，并不是每一位都剛好是40%。除領(lǐng)取抵價地補償以外，區(qū)段征收的其余程序與一般征收相同。
經(jīng)過《改進要點》的突破和《平均地權(quán)條例》的正式修訂，區(qū)段征收實質(zhì)上已經(jīng)變?yōu)橐环N具有強制性、同時又具有合作性的整體開發(fā)方式。臺灣當局以抵價地作為征收補償并出售部分土地覆蓋公共設(shè)施的建設(shè)費用，區(qū)段征收后原土地權(quán)利人領(lǐng)回的土地面積雖有所縮小，但因公共設(shè)施完善，土地價值不減反增，生活品質(zhì)亦有所提升；臺灣則無償取得了公共設(shè)施用地與住宅用地，減輕了財政負擔。
截至2013年底，抵價地式區(qū)段征收共進行95區(qū)，共征收7857.62公頃，平均每區(qū)82.71公頃。其中，公有土地1376.11公頃，占比17.51%；私有土地6481.53公頃，占比82.49%。整理后建筑用地面積為4223.27公頃，占比53.75%；公共設(shè)施用地3634.26公頃，占比46.25%（表3）。
回顧臺灣區(qū)段征收的變遷過程，從“漲價歸公”理念下允許土地權(quán)利人優(yōu)先買回一定的土地，到放寬買回面積，再到抵價地補償，變遷的方向是對土地權(quán)利人的利益保障不斷加強。土地增值收益的分配，由區(qū)段征收開始時的大部分由當局所得，變?yōu)橛僧斁峙c原土地權(quán)利人共享。
（三）區(qū)段征收與一般征收的異同
一般征收和區(qū)段征收均是當局主導的、強制性的土地開發(fā)利用方式。總體上看，無論是總規(guī)模還是宗數(shù)，一般征收都比區(qū)段征收多，但區(qū)段征收項目的平均規(guī)模較一般征收要大得多。具體來看，兩者主要存在以下異同（如表4所示）。
從開發(fā)目的上講，一般征收是為了公共利益的需要，征收范圍亦以公共事業(yè)所必須者為限，而區(qū)段征收的范圍要更廣一些，都市更新和開發(fā)新市鎮(zhèn)均可，都市計劃范圍內(nèi)外之公私有土地均可進行區(qū)段征收。
臺灣一般征收的主體是臺灣當局，區(qū)段征收的主體早期也是臺灣當局，后又引入了社會資本，“政府”和“政府”委托的私人均可辦理。從補償方式上講，一般征收須由“政府”按土地公告現(xiàn)值補償，負擔十分龐大；而區(qū)段征收則由抵價地支付征收補償，公共設(shè)施用地由開發(fā)地區(qū)負擔，且可以出售一部分土地獲取開發(fā)經(jīng)費，財政負擔較小。
從公共設(shè)施的設(shè)置上來看，一般征收本身就是征收一宗或多宗土地建設(shè)單一公共設(shè)施，如道路拓寬等征收一定的土地，故征收完后由用地人自行使用征收取得之土地，無所謂法定公共設(shè)施事宜；而區(qū)段征收作為一種大面積的都市開發(fā)手段，需設(shè)置道路、溝渠、公園、綠地、兒童游樂場、廣場、停車場、體育場所及學校用地等公共設(shè)施，并無償?shù)怯洖楫數(shù)刂陛犑杏小⒖h市有或鄉(xiāng)鎮(zhèn)有。
總體上來看，一般征收便于直接有效率地取得公益事業(yè)用地，但是成本較高；通過區(qū)段征收亦可取得較多土地，且便于管制，且土地分配不受原位次的影響，利于整體開發(fā)，由于是自償性事業(yè)，負擔也較小。因此，近年來，區(qū)段征收已經(jīng)成為臺灣取得公共設(shè)施用地的主要方式。
三、對大陸征地制度改革的借鑒
十八屆三中全會做出了征地制度改革的部署，有關(guān)試點方案也已發(fā)布。鑒于我國臺灣地區(qū)的土地征收經(jīng)歷了大致與內(nèi)地相似的階段，在處理征地問題上積累了豐富的經(jīng)驗，形成了相對成熟的制度安排，值得我們在試點中予以借鑒。
第一，實行一般征收和區(qū)段征收并用。從臺灣地區(qū)的做法來看，根據(jù)不同用途和不同區(qū)段實行不同的征收方式，既有利于緩和“政府”與農(nóng)民的矛盾，也有利于減低財政負擔。這種更加靈活的征收方式，更有利于城市化進程中公益性用地的取得和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等建設(shè)用地的獲得。在新型城鎮(zhèn)化試點中，建議借鑒臺灣地區(qū)做法，一方面進一步完善一般征收制度安排，制定更加嚴格的公益性征地目錄，建立更加科學的公告地價體系，對于發(fā)展階段較高、土地價值明顯顯化的城市一般征收，試點公告價接近市場價的方式。另一方面，對于工業(yè)園區(qū)和特殊產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，試點區(qū)段征收辦法，既讓原農(nóng)民集體所有權(quán)人分享一定比例的土地利益，也可降低政府財務(wù)成本，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展與升級提供用地保障。
第二，建立以公告價為基礎(chǔ)的一般征收補償體系。我國現(xiàn)行土地征收采取農(nóng)用地產(chǎn)值倍數(shù)的補償辦法，補償標準過低，廣受詬病。臺灣地區(qū)采取公告土地現(xiàn)值的辦法補償，較為接近土地市價，其法理更為可取，被征收人的土地權(quán)利也得到了更為充分的保障。建議在試點地區(qū)，逐步建立公告地價體系，試行土地現(xiàn)值補償辦法。一是允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用地管制下進入市場交易，由此形成的土地市場價格作為公告土地現(xiàn)值的參照。二是參照市場價格形成規(guī)定地價。三是成立地價評議委員會對區(qū)段地價和公告土地現(xiàn)值進行第三方評定。
第三，制定區(qū)段征收實施辦法。在臺灣地區(qū)的土地征收中，區(qū)段征收是對我國目前處理土地使用與權(quán)益補償中最有借鑒價值的制度。在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、城市區(qū)域和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，如果繼續(xù)沿用現(xiàn)行的征地補償制度，不僅抬高建設(shè)成本，而且不利于原土地權(quán)利人權(quán)益保護，引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。建議在試點地區(qū)制定《區(qū)段征收實施辦法》，明確實施區(qū)段征收的范圍、抵價地比例、剩余土地出讓后的收入用途等。
(本文為《國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報告》第34號（總4719號）)
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