在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，一般征收限于公益事業(yè)，采取以土地市場(chǎng)價(jià)為基礎(chǔ)的公告土地現(xiàn)值補(bǔ)償，特別設(shè)置了必要的前置程序與例外情形下的后續(xù)程序，以充分保障被征收人的土地權(quán)利；區(qū)段征收則用于實(shí)施特定的經(jīng)濟(jì)政策，本質(zhì)是臺(tái)灣當(dāng)局與民眾合作開(kāi)發(fā)土地，核心為抵價(jià)地補(bǔ)償。一般征收便于直接有效率地取得公共設(shè)施用地，但是成本較高；區(qū)段征收后土地分配不受原位次的影響，利于整體開(kāi)發(fā)，負(fù)擔(dān)也較小。建議在我國(guó)土地征收制度改革中，一般征收與區(qū)段征收并用，根據(jù)不同用途和不同區(qū)段實(shí)行不同的征收方式。改變按原用途補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ⒁怨鎯r(jià)為基礎(chǔ)的一般征收補(bǔ)償體系，并制定區(qū)段征收實(shí)施辦法。
在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，土地征收是臺(tái)灣當(dāng)局興辦公益事業(yè)而強(qiáng)制取得私人土地的重要手段之一。根據(jù)土地開(kāi)發(fā)目的的不同，土地征收又分為一般征收和區(qū)段征收兩類(lèi)。一般征收即通常意義上的土地征收，限于公益事業(yè)，區(qū)段征收則用于實(shí)施特定的經(jīng)濟(jì)政策。
一、一般征收
（一）征收范圍
由于一般征收牽涉面廣，臺(tái)灣地區(qū)慎之又慎，嚴(yán)格遵循“公共利益”原則，且必須是經(jīng)過(guò)充分討論的重大公共利益，以避免過(guò)度侵害被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。具體來(lái)講，臺(tái)灣地區(qū)將一般征收的范圍限定在興辦“國(guó)防”、交通、公用、水利、公共衛(wèi)生及環(huán)境保護(hù)等10類(lèi)公共事業(yè)。
一般征收主要針對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行，但征收后附著在土地上的地上權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)等其他權(quán)利也隨之消失，土地改良物一并征收。特別值得注意的是，大眾捷運(yùn)系統(tǒng)等交通設(shè)施的建設(shè)只需要穿越土地上空或地下，根據(jù)土地征收的必要性原則，并不需要征收土地所有權(quán)。用地機(jī)構(gòu)可通過(guò)協(xié)商的方式取得地上權(quán)，如無(wú)法協(xié)商一致，方可通過(guò)征收方式取得。此外，古跡、現(xiàn)有公共事業(yè)用地、耕地等土地應(yīng)盡量避免征收。
（二）征收補(bǔ)償
征收補(bǔ)償是土地征收的核心問(wèn)題，地價(jià)查估則是征收補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。
臺(tái)灣的地價(jià)查估包括規(guī)定地價(jià)與公告土地現(xiàn)值兩項(xiàng)。規(guī)定地價(jià)主要作為征收土地增值稅的依據(jù)，臺(tái)灣當(dāng)局按照程序規(guī)定每宗土地的地價(jià)，每三年（必要時(shí)可延長(zhǎng)）調(diào)整一次，稱(chēng)為重新規(guī)定地價(jià)。公告土地現(xiàn)值的調(diào)整則更為靈活，直轄市或市（縣）當(dāng)局在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，綜合考慮土地用途管制、交通、自然條件、公共設(shè)施及發(fā)展趨勢(shì)等因素，編制地價(jià)區(qū)段圖并估計(jì)相應(yīng)的地價(jià)，于每年年初進(jìn)行公告，作為土地流轉(zhuǎn)、交易的參考。土地征收時(shí)，按照當(dāng)期的公告土地現(xiàn)值進(jìn)行補(bǔ)償。一般來(lái)講，公告土地現(xiàn)值已十分接近土地正常交易價(jià)格。
征收時(shí)除了對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償外，還應(yīng)根據(jù)實(shí)際情形補(bǔ)償土地改良物（建筑改良物與農(nóng)作物改良物）、土地改良費(fèi)用、合法營(yíng)業(yè)損失以及遷移費(fèi)等。
（三）征收程序
一般征收需嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行，除了征收申請(qǐng)、審議核準(zhǔn)、公告、執(zhí)行等通用程序，還特別設(shè)置了必要的前置程序與例外情形下的后續(xù)程序，以充分保障被征收人的土地權(quán)利。
前置程序包括勘選用地、舉行公聽(tīng)會(huì)、地籍調(diào)查、協(xié)議價(jià)購(gòu)與土地改良物查估等。勘選用地應(yīng)以損失最小為原則，且應(yīng)盡量避免耕地。用地機(jī)構(gòu)或個(gè)人在申報(bào)征收計(jì)劃前應(yīng)舉辦公聽(tīng)會(huì)，聽(tīng)取土地權(quán)利人的相關(guān)意見(jiàn)，以促進(jìn)決策透明化。除了“國(guó)防”、交通、水利、公共衛(wèi)生及環(huán)保事業(yè)外，用地機(jī)構(gòu)或個(gè)人應(yīng)先與土地所有權(quán)人協(xié)議價(jià)購(gòu)或以其他方式取得土地所有權(quán)，未達(dá)成一致方可申請(qǐng)征收。由于協(xié)議價(jià)格不得低于土地征收補(bǔ)償，用地機(jī)構(gòu)或個(gè)人傾向于以征收價(jià)格取得，協(xié)議價(jià)購(gòu)程序往往流于形式，并無(wú)實(shí)際作用。
土地征收后如未按照征收計(jì)劃在規(guī)定期限內(nèi)開(kāi)發(fā)，或原本不在征收范圍內(nèi)的土地因征收而無(wú)法利用，則啟動(dòng)撤銷(xiāo)征收、剩余土地一并征收以及收回權(quán)等后續(xù)程序。撤銷(xiāo)征收的情形主要包括工程變更、都市計(jì)劃規(guī)定以市地重劃等其他方式開(kāi)發(fā)或因情況變化而導(dǎo)致被征收土地閑置等。土地被征收后如導(dǎo)致剩余部分土地面積過(guò)小或細(xì)碎化而無(wú)法有效利用，則將剩余土地一并征收。被征收的土地如未在規(guī)定期限內(nèi)開(kāi)發(fā)，原土地權(quán)利人可按征收補(bǔ)償價(jià)收回被征收的土地，設(shè)置收回權(quán)的目的在于防止進(jìn)行不必要的征收或拖延公共設(shè)施的建設(shè)。
（四）一般征收規(guī)模
截至2013年底，臺(tái)灣地區(qū)共一般征收377337宗、37981.06公頃土地（表1），每宗平均0.1公頃。其中，征收面積最大的是交通事業(yè)，共征收20265.91公頃，占比53.36%；其次是水利事業(yè)，共征收6664.25公頃，占比17.55%。
二、區(qū)段征收
一般征收會(huì)帶來(lái)較為沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，除公益事業(yè)所必須的土地征收，臺(tái)灣地區(qū)采取區(qū)段征收方式。
區(qū)段征收的理念源于孫中山“地盡其利，地利共享”的平均地權(quán)思想，為防止私人壟斷土地，由地方當(dāng)局在開(kāi)始建設(shè)之前，照價(jià)收買(mǎi)建設(shè)區(qū)內(nèi)的全部土地。
根據(jù)補(bǔ)償方式的不同，區(qū)段征收的發(fā)展可分為“傳統(tǒng)區(qū)段征收”和“抵價(jià)地式區(qū)段征收”兩個(gè)時(shí)期。
（一）傳統(tǒng)區(qū)段征收：漲價(jià)歸公
1954年，臺(tái)灣當(dāng)局頒布《實(shí)施都市平均地權(quán)條例》，將區(qū)段征收作為其重要的城市土地政策之一，直轄市或縣市當(dāng)局根據(jù)都市發(fā)展建設(shè)需要，可選擇適當(dāng)?shù)貐^(qū)施行區(qū)段征收。區(qū)段征收的土地可分宗放領(lǐng)給原土地權(quán)利人，并限制每戶(hù)面積以3公畝為限，旨在消除大地主，保障小地主權(quán)益。20世紀(jì)60年代，臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)起飛，城市化加速，大量人口涌入城市，臺(tái)灣當(dāng)局希望以區(qū)段征收的方式為其提供廉價(jià)住宅。但由于區(qū)段征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，土地所有權(quán)人無(wú)法以補(bǔ)償價(jià)格買(mǎi)回3公畝土地。例如，1973年完成的基隆安樂(lè)小區(qū)征收案，總面積62公頃，私有土地占72%，全部土地都用于住宅，臺(tái)灣當(dāng)局并未辦理分宗標(biāo)售，原土地所有權(quán)人僅能領(lǐng)取補(bǔ)償，無(wú)法購(gòu)回土地，引發(fā)強(qiáng)烈抗?fàn)帲詈笈_(tái)灣當(dāng)局將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高3倍，并優(yōu)先配售拆遷戶(hù)每戶(hù)50坪，重建住宅，始消除民怨。20世紀(jì)70年代，臺(tái)灣面臨一系列政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)，遂實(shí)行本土化政策，本土政治精英越來(lái)越多地進(jìn)入決策層，加之外來(lái)精英也多已置辦產(chǎn)業(yè)，不利于大地主的土地政策逐漸瓦解，區(qū)段征收制度向保障土地權(quán)利人利益的方向演進(jìn)。1977年，臺(tái)灣當(dāng)局修訂《實(shí)施都市平均地權(quán)條例》為《平均地權(quán)條例》，放寬土地所有權(quán)人的買(mǎi)回權(quán)益，規(guī)定區(qū)段征收土地所有權(quán)人得以開(kāi)發(fā)成本，按其原有土地價(jià)值比例優(yōu)先買(mǎi)回，最高面積為10公畝。
在此期間，區(qū)段征收共辦理5區(qū)，3區(qū)為舊市區(qū)更新，2區(qū)為新小區(qū)開(kāi)發(fā)，征收總面積141.3171公頃，土地權(quán)利人優(yōu)先買(mǎi)回10.8473公頃，占征收面積的8%左右（如表2所示），這一比例與大陸地區(qū)留地安置的留地比例（5%―10%）比較接近。
（二）抵價(jià)地式的區(qū)段征收
由于傳統(tǒng)區(qū)段征收在施行過(guò)程中遭遇了極大阻力，為促進(jìn)土地的開(kāi)發(fā)利用及住宅和公共設(shè)施用地的取得，臺(tái)灣當(dāng)局于1980年出臺(tái)《區(qū)段征收改進(jìn)要點(diǎn)》（以下稱(chēng)《改進(jìn)要點(diǎn)》），實(shí)現(xiàn)了兩大原則上的突破：一是規(guī)定區(qū)段征收得以土地抵付補(bǔ)償?shù)貎r(jià)（即所稱(chēng)的抵價(jià)地），此舉打破了傳統(tǒng)以現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞剑欢欠艑捲恋厮袡?quán)人領(lǐng)回土地面積之限制，抵價(jià)地面積以區(qū)段征收總面積40%為限。《改進(jìn)要點(diǎn)》的目的在于使原土地所有權(quán)人權(quán)益能與參加市地重劃所獲得的權(quán)益相接近。
1986年臺(tái)灣當(dāng)局修訂《平均地權(quán)條例》，并將上述原則性的突破列入立法，土地所有權(quán)人可以自行選擇領(lǐng)取現(xiàn)金補(bǔ)償或申領(lǐng)抵價(jià)地補(bǔ)償。抵價(jià)地式的區(qū)段征收中，抵價(jià)地總面積須考慮各地區(qū)特性、開(kāi)發(fā)目的、開(kāi)發(fā)總費(fèi)用、公共設(shè)施用地比例、土地使用強(qiáng)度、土地所有權(quán)人受益程度及實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r等因素決定。抵價(jià)地總面積以征收總面積50%為原則，最低不得少于40%（曾經(jīng)辦過(guò)農(nóng)地重劃之土地，最低不得少于45%）。抵價(jià)地總面積最低雖為征收總面積的40%，但原土地所有權(quán)人實(shí)際領(lǐng)回的抵價(jià)地面積，可能高于其被征收土地面積的40%，也可能低于40%，并不是每一位都剛好是40%。除領(lǐng)取抵價(jià)地補(bǔ)償以外，區(qū)段征收的其余程序與一般征收相同。
經(jīng)過(guò)《改進(jìn)要點(diǎn)》的突破和《平均地權(quán)條例》的正式修訂，區(qū)段征收實(shí)質(zhì)上已經(jīng)變?yōu)橐环N具有強(qiáng)制性、同時(shí)又具有合作性的整體開(kāi)發(fā)方式。臺(tái)灣當(dāng)局以抵價(jià)地作為征收補(bǔ)償并出售部分土地覆蓋公共設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用，區(qū)段征收后原土地權(quán)利人領(lǐng)回的土地面積雖有所縮小，但因公共設(shè)施完善，土地價(jià)值不減反增，生活品質(zhì)亦有所提升；臺(tái)灣則無(wú)償取得了公共設(shè)施用地與住宅用地，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。
截至2013年底，抵價(jià)地式區(qū)段征收共進(jìn)行95區(qū)，共征收7857.62公頃，平均每區(qū)82.71公頃。其中，公有土地1376.11公頃，占比17.51%；私有土地6481.53公頃，占比82.49%。整理后建筑用地面積為4223.27公頃，占比53.75%；公共設(shè)施用地3634.26公頃，占比46.25%（表3）。
回顧臺(tái)灣區(qū)段征收的變遷過(guò)程，從“漲價(jià)歸公”理念下允許土地權(quán)利人優(yōu)先買(mǎi)回一定的土地，到放寬買(mǎi)回面積，再到抵價(jià)地補(bǔ)償，變遷的方向是對(duì)土地權(quán)利人的利益保障不斷加強(qiáng)。土地增值收益的分配，由區(qū)段征收開(kāi)始時(shí)的大部分由當(dāng)局所得，變?yōu)橛僧?dāng)局與原土地權(quán)利人共享。
（三）區(qū)段征收與一般征收的異同
一般征收和區(qū)段征收均是當(dāng)局主導(dǎo)的、強(qiáng)制性的土地開(kāi)發(fā)利用方式。總體上看，無(wú)論是總規(guī)模還是宗數(shù)，一般征收都比區(qū)段征收多，但區(qū)段征收項(xiàng)目的平均規(guī)模較一般征收要大得多。具體來(lái)看，兩者主要存在以下異同（如表4所示）。
從開(kāi)發(fā)目的上講，一般征收是為了公共利益的需要，征收范圍亦以公共事業(yè)所必須者為限，而區(qū)段征收的范圍要更廣一些，都市更新和開(kāi)發(fā)新市鎮(zhèn)均可，都市計(jì)劃范圍內(nèi)外之公私有土地均可進(jìn)行區(qū)段征收。
臺(tái)灣一般征收的主體是臺(tái)灣當(dāng)局，區(qū)段征收的主體早期也是臺(tái)灣當(dāng)局，后又引入了社會(huì)資本，“政府”和“政府”委托的私人均可辦理。從補(bǔ)償方式上講，一般征收須由“政府”按土地公告現(xiàn)值補(bǔ)償，負(fù)擔(dān)十分龐大；而區(qū)段征收則由抵價(jià)地支付征收補(bǔ)償，公共設(shè)施用地由開(kāi)發(fā)地區(qū)負(fù)擔(dān)，且可以出售一部分土地獲取開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)，財(cái)政負(fù)擔(dān)較小。
從公共設(shè)施的設(shè)置上來(lái)看，一般征收本身就是征收一宗或多宗土地建設(shè)單一公共設(shè)施，如道路拓寬等征收一定的土地，故征收完后由用地人自行使用征收取得之土地，無(wú)所謂法定公共設(shè)施事宜；而區(qū)段征收作為一種大面積的都市開(kāi)發(fā)手段，需設(shè)置道路、溝渠、公園、綠地、兒童游樂(lè)場(chǎng)、廣場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)、體育場(chǎng)所及學(xué)校用地等公共設(shè)施，并無(wú)償?shù)怯洖楫?dāng)?shù)刂陛犑杏小⒖h市有或鄉(xiāng)鎮(zhèn)有。
總體上來(lái)看，一般征收便于直接有效率地取得公益事業(yè)用地，但是成本較高；通過(guò)區(qū)段征收亦可取得較多土地，且便于管制，且土地分配不受原位次的影響，利于整體開(kāi)發(fā)，由于是自?xún)斝允聵I(yè)，負(fù)擔(dān)也較小。因此，近年來(lái)，區(qū)段征收已經(jīng)成為臺(tái)灣取得公共設(shè)施用地的主要方式。
三、對(duì)大陸征地制度改革的借鑒
十八屆三中全會(huì)做出了征地制度改革的部署，有關(guān)試點(diǎn)方案也已發(fā)布。鑒于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的土地征收經(jīng)歷了大致與內(nèi)地相似的階段，在處理征地問(wèn)題上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了相對(duì)成熟的制度安排，值得我們?cè)谠圏c(diǎn)中予以借鑒。
第一，實(shí)行一般征收和區(qū)段征收并用。從臺(tái)灣地區(qū)的做法來(lái)看，根據(jù)不同用途和不同區(qū)段實(shí)行不同的征收方式，既有利于緩和“政府”與農(nóng)民的矛盾，也有利于減低財(cái)政負(fù)擔(dān)。這種更加靈活的征收方式，更有利于城市化進(jìn)程中公益性用地的取得和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等建設(shè)用地的獲得。在新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)中，建議借鑒臺(tái)灣地區(qū)做法，一方面進(jìn)一步完善一般征收制度安排，制定更加嚴(yán)格的公益性征地目錄，建立更加科學(xué)的公告地價(jià)體系，對(duì)于發(fā)展階段較高、土地價(jià)值明顯顯化的城市一般征收，試點(diǎn)公告價(jià)接近市場(chǎng)價(jià)的方式。另一方面，對(duì)于工業(yè)園區(qū)和特殊產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，試點(diǎn)區(qū)段征收辦法，既讓原農(nóng)民集體所有權(quán)人分享一定比例的土地利益，也可降低政府財(cái)務(wù)成本，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展與升級(jí)提供用地保障。
第二，建立以公告價(jià)為基礎(chǔ)的一般征收補(bǔ)償體系。我國(guó)現(xiàn)行土地征收采取農(nóng)用地產(chǎn)值倍數(shù)的補(bǔ)償辦法，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，廣受詬病。臺(tái)灣地區(qū)采取公告土地現(xiàn)值的辦法補(bǔ)償，較為接近土地市價(jià)，其法理更為可取，被征收人的土地權(quán)利也得到了更為充分的保障。建議在試點(diǎn)地區(qū)，逐步建立公告地價(jià)體系，試行土地現(xiàn)值補(bǔ)償辦法。一是允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用地管制下進(jìn)入市場(chǎng)交易，由此形成的土地市場(chǎng)價(jià)格作為公告土地現(xiàn)值的參照。二是參照市場(chǎng)價(jià)格形成規(guī)定地價(jià)。三是成立地價(jià)評(píng)議委員會(huì)對(duì)區(qū)段地價(jià)和公告土地現(xiàn)值進(jìn)行第三方評(píng)定。
第三，制定區(qū)段征收實(shí)施辦法。在臺(tái)灣地區(qū)的土地征收中，區(qū)段征收是對(duì)我國(guó)目前處理土地使用與權(quán)益補(bǔ)償中最有借鑒價(jià)值的制度。在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城市區(qū)域和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，如果繼續(xù)沿用現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度，不僅抬高建設(shè)成本，而且不利于原土地權(quán)利人權(quán)益保護(hù)，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。建議在試點(diǎn)地區(qū)制定《區(qū)段征收實(shí)施辦法》，明確實(shí)施區(qū)段征收的范圍、抵價(jià)地比例、剩余土地出讓后的收入用途等。
(本文為《國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報(bào)告》第34號(hào)（總4719號(hào)）)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：作者的微信公眾號(hào)
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