在全面加快農業轉型發展的新的歷史背景下，如何進一步深化農地制度改革，加快推進適度規模經營，已經成為十分緊迫且極具挑戰性的重大問題。農地制度的改革不僅牽一發而動全身，而且當前還存在諸多關乎改革基本取向的理論紛爭，理論認識上的模糊不清，在一定程度上是農地制度改革實踐探索中的各種偏差難以有效校正的重要原因。本文就當前農地制度改革的若干重要問題闡述基本看法，希望有益于深化改革和調整相關政策。
一、農地制度改革的重大性和緊迫性
一直以來，農地制度都是農村改革的核心問題。從宏觀層面看，中國的經濟改革以農村改革作為基本動力源，而農村改革的 “引爆點”則毫無疑問是土地承包制的推行。土地承包制通過重構中國農業微觀制度基礎，極大地釋放了傳統體制下長期壓抑的生產潛能，促使中國農業實現了巨大發展，但其固有的制度性缺陷也在發展過程中日漸顯現，這突出表現在下述四個方面: 一是改革之初的土地承包制度是按人口平分土地，這是典型的公平優先的改革方式，雖然保證了改革的平穩推進，但卻形成了超小型的土地極度分散的格局，產生了 “一戶多地”“一地多戶”的農地經營模式。這種模式在自給性生產的條件下受到的影響相對較小，但是一旦生產面向市場，其效率低下和缺乏競爭力的局限性就日益顯現。二是基于公平需求，推行土地承包制度初期普遍是按人口變動定期或者不定期地調整土地，“三年一小調，五年一大調”，導致土地細碎分散的矛盾進一步加劇，而且農民對土地很難產生穩定預期，必然誘發粗放的短期化經營行為。三是土地按人口均分形成土地細碎化和經營分散化，使農業的比較效益低下，矛盾進一步凸顯。一方面種地不賺錢，另一方面農業負擔又不斷加重，隨著農村勞動力外部流動限制的逐步放松，農業不可逆轉地走向兼業化、副業化。四是土地承包制初始的制度設計是只能在村社內部進行土地調整，在有限的地域空間之內，供給和需求難以對接，所以在相當長一段時期內，土地流轉大都以農戶之間代耕代種的方式實現，難以構建真正意義上的市場化流轉機制。
在經濟體制轉型的背景下，城鎮化、工業化對農業和農村的沖擊與上述土地承包制的制度缺陷交互式影響，加快了土地、勞動力、資金等要素由鄉到城單向的外部性流失。正是因為這些矛盾的累積疊加，中國農業和農村在實現大發展的同時也面臨 “五化” ( 農村空心化、要素非農化、農業兼業化、務農老齡化、農業非糧化) “雙高” ( 高成本和高風險) 和 “一緊” ( 資源環境約束全面趨緊)的挑戰。
當前中國農地制度由于產權虛置和權能殘缺存在一系列缺陷，必須進一步加快改革，否則不足以應對現實的嚴峻挑戰，不足以解決日漸嚴重的 “誰來種地” “種什么地” “怎么種地”等普遍的困惑性問題。同時，中國的土地經營和農業發展，也發生了一系列的外部性重大變化，這些變化使曾經相對穩固的農地制度的外部適應性面臨越來越大的挑戰。
第一，農產品消費結構發生重大變化，消費者需求正成為農產品市場的主導因素。現階段，消費者對提高中國農產品質量安全的需求日趨強化，這要求農業生產必須轉向標準化、專業化，由外部需求端推動生產方式轉換。而原有的分散化、細碎化的傳統小農模式，對這一重大需求變化是難以適應的，因而必然逐步走向衰落。
第二，城市資本勢不可擋地大舉進入農村。過去由鄉村到城市的單向要素流動的態勢已經結束，基于新的投資選擇或者受回歸鄉村等其他因素的影響，不同規模的城市投資者正在以不同的方式進入農業和農村，而且進程在不斷加快，規模在不斷擴大，范圍在不斷拓展。在此過程中，原有單一戶籍意義上的農民經營農業的格局不復存在，更多多元復合型的新主體快速生成，包括龍頭企業、合作社、家庭農場、專業大戶等。所以，當前中國農業在外部沖擊下出現了兩個重要動向: 一是傳統的自給性小農正在整體性趨于衰落; 二是城市工商資本正在以不同方式滲透農業和農村。這對中國農業的發展，對中國土地制度的影響將是極其深刻的。
第三，中國農業的對外依存度被動地不斷提高。大豆、玉米、小麥、水稻等關系國計民生的重要糧食作物進口量逐年遞增，肉蛋奶的進口量也快速擴張。這意味著中國極度分散、組織化程度不高的傳統小農，不得不與實力強勁的國外農業公司和農場主在同一市場上進行競爭，面臨著巨大的外部沖擊。
因此，不能只從農業內部對中國農地制度改革的重大性和緊迫性進行審視和觀察，還必須看到其外部適應性亟需調整和提升。
二、深化農地制度改革必須進一步厘清政策目標
從根本上考慮，不能把廣義上的解決農民增收問題鎖定為中國農地制度改革的直接目標。中國農地制度改革的政策目標應當是通過優化土地資源配置，重構有競爭力的農業發展體系和農業生產方式。從制度建構的基本要求出發，中國農地制度改革的進程應該逐步形成退出機制，凡是不能務農或不愿意務農的農民，都可以自主地選擇退出農業。退出方式上，既可以是自愿有償的徹底退出，也可以是保留集體成員身份的持股有限退出。中國的農地制度改革不應該以一種固化的方式保護傳統小農，而應該完成對稀缺的土地資源優化重組的歷史使命，應該讓龍頭企業、合作社、家庭農場、專業大戶等核心農戶逐步在土地資源配置中發揮更重要的主體作用，成為農業未來發展的骨干。
需要強調的是，盡管現實中家庭經營在農業發展中普遍地暴露了超小規模、分散化、抗風險能力弱、進入市場門檻高等一系列問題，但這并不能成為否定家庭經營的根本理由，從世界范圍來看，家庭經營是農業最普遍的經營方式，也是中國必須堅持的基本經營制度。從技術進步的視角來看，工業生產從傳統手工業沿著社會分工的道路逐漸走向大規模工廠化生產，但是農業生產的發展路徑與之不同，由于不能進行橫向和縱向分工，生產過程沒有中間產品，這要求所有的生產者必須共同對最終成果負責，共同應對生產過程中發生的各種風險，要求生產者利益高度一致，不計較利益得失，而這些要求只有家庭成員能夠做到和適應。所以家庭經營對農業來說，具有最強的適應性和生命力，正因如此，不管是在發達國家還是發展中國家，農業的基本經營方式都無一例外的是家庭經營，并沒有出現超越家庭經營的更高層級的經營方式。更重要的是，家庭經營并不必然是傳統的、落后的、過時的生產方式，更不等同于分散化的自給性小農，事實上家庭經營具有巨大的容納生產力的空間。從發展態勢看，農業中的家庭經營經歷了從小規模到大規模、從自給性到商品性、從小而全到專業化的演進過程。因此，農地制度改革必須有利于穩定和鞏固家庭經營制度，農業的穩定發展僅僅以城市工商資本為支撐是不可靠的，必須建立在以農業為終生職業、以鄉村社會網絡為基本空間的農民家庭及其合作體的基礎之上。而要穩定和鞏固農業家庭經營的基本制度，首要問題是有效保護農民的土地權益。土地問題涉及億萬農民最切身利益，土地承包經營權屬于農民家庭，農民既是最重要的土地權益的利益主體，又是最需要保護的弱勢群體，推進農地改革決不能使農民被動地失去土地。土地流轉和適度規模經營的發展過程不能演變成其他利益主體對農民土地權益的剝奪過程，更不能成為無地農民群體被動擠出的過程。因此，有效穩定家庭經營和保護農民利益，是農地制度改革的關鍵和基本底線。
同時，保護農民土地權利必須與當前農民實際分化速度不斷加快的現實相契合，必須重點瞄準合作社、家庭農場、專業大戶等發展型的核心農戶，農地制度改革中保護農民利益最關鍵的應該是還權賦能，使農民能夠擁有自主選擇的基本權利，不能讓一些城市工商資本和部分鄉村干部 “合謀”對土地流轉過程進行行政干預，代農民做主，損害農民利益。特別需要強調的是，保護農民的土地權益，并不等于要把離開土地的這部分農民的收入增長希望寄托于土地租金的上漲，離開土地的這部分農民，如果是沒有能力務農的，應該為其提供更加完備的社會保障和公共服務。對進入城鎮務工的農民，他們的收入增長應該在非農領域。現實表明，只是土地租金的不斷上漲并不能真正形成農民收入的持續性增長機制，相反，過高的土地租金抬高了土地規模經營的門檻，客觀上壓縮了各種新的規模經營主體本就較為有限的盈利空間。一旦政府給予政策優惠的福利效應趨于遞減，市場的正常經營過程難以持續，部分外來投資者必然會選擇 “跑路”。此時留下的就只能是受損傷的土地、代付的土地租金和勞務費，最后利益受損的仍然是農民。
因此，必須從提升農業產業競爭力的宏觀視角來思考中國農地制度改革。同理，衡量中國農地制度改革成效的基本標尺，也應是在土地經營規模適度擴大的過程之中，農業生產方式發生了什么樣的重大變化，其產業水平和市場競爭力是否顯著提升，而實際務農的農民收入增長則應是一個與之自然伴生的結果。
三、農地制度改革應當選擇市場化推進的基本路徑
在中國的現行體制下，農地利益關系非常復雜，存在眾多制約因素，有的矛盾甚至可能一觸即發，產生危及社會穩定的嚴重后果。因此，在推進農地制度改革過程中，政府承擔著重要的制度和政策設計任務，以確保改革不會走偏或失控。而且，在改革的啟動期，由于體制阻力較大，社會響應不足，政府適度運用行政性手段推進改革是十分必要的。但是，必須防止政府過度介入，超越邊界。政府不是無所不能的，如果過度迷信行政權力，在土地流轉中大包大攬，代民做主，只會適得其反。事實上，當前某些地方出現的動輒成千上萬畝的土地大規模集中、低效率利用現象，在其背后都能找到當地政府規模偏好的政策選擇: 或者簡單地對土地流轉進行補貼，規模越大，補貼越多; 或者對種苗、大棚、倉貯設施直接補貼，項目申報則是報的項目越大，給的資金越多。這樣單一的補貼方式，不僅加強了外來投資者的政策福利依賴性，而且實際上強化了非理性土地規模擴張的扭曲行為。對外來投資者來說，如果可以以低成本進入土地經營過程，同時能夠獲得政府可觀的政策紅利，那么超越其實際經營能力的大規模土地擴張就是一種有利可圖的逐利選擇。因為即便經營不善，資金鏈斷裂，最后買單的仍然是地方政府。大量實踐證實，當前在各地區土地流轉價格不斷攀升的背后，地方政府是做大經濟、做強產業的重要推手。土地經營業主 “跑路”現象頻發，也和當地政府短期化政策導致的 “風險放大”直接相關。比較而言，以家庭經營為基礎的家庭農場和專業大戶，普遍獲得政府的政策支持較少，對市場的依賴程度較大，在土地流轉中市場化特征更顯著，更加注重把土地規模嚴格控制在實際經營能力之內，更加重視規模理性，因而穩定性更強。
因此，在當前背景下，改革中國的農地制度、推進土地適度規模經營，應當回到改革的原點，即逐步完備市場機制。對各種經營主體給予適度補貼的政策導向雖然是必要的，但不能以 “吃偏飯”、不平等的政策安排，損害要素配置和產業發展所要求的均衡平等的市場制度，不能以損害市場機制為代價來推動適度規模經營。總之，當前一些以不同方式存在的強化行政干預的農地制度改革取向是不足取的，雖然這種改革取向具有強大的資源動員能力，可能在推動土地大規模集中方面取得短期成效，但與市場化逆向而行的方式必然產生長期性制度危害。推進土地適度規模經營，應該以市場機制的逐步完善作為基本取向。決不能讓農業從分散化向規模化轉化過程中，簡單地落入高補貼、無產業競爭力的陷阱之中。具體而言，當前土地適度規模經營的政策導向，更需要關注的不是越來越多的、直接的財政補貼，而是建立和完善更有效率的土地流轉的市場體系。與此同時，還需要高度重視改善適度規模經營主體發展的外部條件，其中最重要的有三個方面，一是完善共同性生產條件，如農田整理、田間道路和灌溉體系等; 二是支持共同性生產服務體系的發展，包括機耕機收、疫病防治、產銷服務等; 三是支持金融保險服務發展。
四、農地三權分置改革需要重視和破解的關鍵問題
三權分置改革是對農地制度改革的深化和創新，不僅為解決農地經營兼業化、粗放化、短期化等問題提供了有效途徑，而且促使土地經營方式從“集體所有，農戶承包經營”，漸進性地演變為“集體所有，農戶承包，多元主體經營”，形成了立體復合的新型農業經營體系。不僅突破了傳統農業主體單一格局，而且不斷提升城鄉開放度，還為進一步優化配置生產要素提供了關鍵性支撐。
現在中國有2億多農民進城務工，雖然土地依賴性大幅下降，但其市民化過程并不徹底，進城的穩定性缺乏保障。對大多數農民工而言，土地的保障性功能有所降低但依然存在，因此不放棄承包權而讓渡經營權、離地而不失地且不失利就成為其具有現實合理性的必然選擇。中國城市化轉型發展的任務極其艱巨，進城農民的市民化面臨著經濟基礎和制度條件的雙重約束，因而必然是一個漸進的過程。在此背景下，土地三權分置改革通過放活經營權，保障了進城農民的基本土地權益，提高了極為稀缺的耕地的利用效率，有效破解上述現實困境，為實現穩定有序的城鎮化提供了有價值的政策選擇。
就現實來看，盡管土地流轉已經實行較長時間并取得重要進展，對促進農業轉型發展發揮了重要作用，但是普遍存在三方面問題: 一是集體經濟組織所有權主體虛置。現實表明，盡管大多數集體經濟組織都以不同方式參與了土地流轉的實際過程，但總體上明顯存在流轉監管缺位現象，對土地流轉后的使用 “不知情”，對土地毀損、質量下降、改變用途等缺乏基本監管，所有權主體地位有所缺失。二是農民土地被流轉。由于土地權能殘缺，地方政府對土地流轉的規模偏向明顯，熱衷于推動土地大規模連片集中，因而土地流轉中存在過度的行政干預，農民獨立的土地權益得不到有效保障，對土地流轉 “不安心”。三是土地流轉后短期化利用問題突出。由于產權關系不清晰，流轉過程不規范，流轉協議缺乏法律約束力，土地流轉后不履行土地流轉合同的現象普遍存在，受讓土地的各種主體難以進行長期性土地投資，對土地流轉 “不踏實”。
在集體經濟組織 “不知情”、農民 “不安心”和經營者 “不踏實”的背景之下，深化農地制度改革的一個關鍵問題就是重構土地產權體系，以制度創新穩定各個主體的利益預期。農村土地三權分置改革的創新點正是在于土地承包權與經營權的分離，其核心和關鍵就是通過完善產權制度為進一步放活經營權提供穩定的制度支撐。可以預見，在深化改革過程中，由于產權更加清晰，產權保護更加有效，土地流轉規模會更大，流轉的穩定性會更強，土地利用效率會更高。但是必須清醒地認識到，土地三權分置改革涉及集體經濟組織、承包農戶和經營者多元主體之間的利益調整，特別是事關農民利益和農業安全等重大問題，必須在明確改革目標基礎上堅守底線，防范風險，有序推進。因此應特別重視破解如下兩個方面的關鍵問題。
一方面，應有效解除農民的后顧之憂。現實中農地三權分置改革的實際政策取向普遍傾向于強化經營權權能，以提高土地連片集中水平，加速土地規模化進程。在此情況下，如果相關政策調控不力或不當，就完全有可能出現以擴大規模經營為由損害農民土地權益的現象。實踐中，農民的現實擔憂普遍存在并且不應被忽視，一是擔心轉讓經營權后失去原有的優惠政策，一是害怕經營權抵押融資會導致自身的承包權受損。因此，必須合理區分惠農民政策和強農業政策的差異，一切以農村集體經濟組織成員為對象的惠農政策都應保持基本的穩定性，不能因經營權轉讓而有所改變。同時，土地抵押融資如果存在風險，需要按協議實施拍賣，其喪失的只應是土地承包期剩余時間的經營權，不能以任何方式影響農民的基本承包權利。
另一方面，應有效抑制地方政府的規模沖動。由于體制慣性作用和地方政府的規模偏好，所以一旦缺乏有效約束，農地三權分置改革完全有可能因無序推進而變形走樣，在一些地方導致大規模圈占農地、改變農地用途、損害農民土地權益等現象，偏離激活土地資源和增進農民福利的改革目標。今后，應當在進一步完善土地產權改革基礎上，建立農民自主決策、集體經濟組織內部監督和政府部門外部監控三大機制，堅持因地制宜，循序推進。
五、土地規模經營和服務規模經營應當相互兼容
農業中的規模經營包含土地規模經營和服務規模經營兩種不同類型，而現在對土地規模經營有著越來越多的質疑甚至批評，主要認為單純追求土地規模的擴大不僅脫離中國耕地資源嚴重稀缺的基本國情，而且極易導致以行政手段集中土地的行為，在土地流轉中損害農民利益。同時，服務規模經營得到了越來越多的認同，認為其更加符合多種約束條件下的農業規模經營發展需求，具有更強的現實適應性，應當成為替代土地規模經營的重要選擇。事實上，土地規模經營和服務規模經營二者之間不應當是非此即彼的關系。一方面，如果土地規模經營以完全封閉的自成體系方式發展，經營主體自行建立生產基地和物流體系，自行加工營銷，這種高成本、高產出的方式在市場競爭不足和政府高補貼的特定條件下，也許還有一定的生存和發展空間，一旦市場競爭加劇以及政府補貼減少，這種完全封閉、缺乏市場競爭力的土地規模經營的局限性就會充分顯現。從趨勢上看，中國農業的社會分工不斷深化，土地規模經營中的各個生產環節都需要通過服務外包來降低成本，以土地規模經營與服務規模經營的結合來提高發展效率。另一方面，各種提供生產性服務的經濟組織，在面臨眾多分散細小的自給性小農時很難有所發展，因為只有土地適度規模經營，才能為服務外包創造有效需求。正因如此，在實踐中土地規模經營和服務規模經營往往是一種復合存在的狀態，或者并存，或者融合。在嚴格意義上，土地規模經營與服務規模經營不應有優劣之分，只是在不同區域可能表現出差異化的適應程度，在土地稀缺的南方地區，服務規模經營發展更快，而在土地資源相對豐裕的北方地區，土地規模經營則發展更好，但這只是因資源不同導致的數量差異，并不能成為兩種規模經營相互否定或相互替代的理由。
此外，如何劃定土地適度規模經營標準是當前各地普遍面臨的政策難題。就土地規模經營而言，“適度”應當是多維度共同影響的動態性指標，與之相關的因素包括土地條件、生產手段、生產項目、經營者生產能力、外部服務系統等等。所以在一個區域內，簡單地確定多少畝土地適度，多少畝不適度，是非常困難的。以水稻為例，在自流灌溉及機械化水平相對較高的地區，300—500 畝可能是適度的，但是在相對偏遠、機械化程度不高、灌溉不便的地區，可能 100—200 畝即是適度。再如，如果種植的是食用菌等高附加值的經濟作物，可能 3—5 畝就已經完全適度。適度也是動態變化的，也許當前適度，當生產條件顯著改善和生產方式大幅度升級之后，現有的適度就會變為不適度。況且，規模大并不一定是粗放的，規模小也不一定是精細的。因此，極度糾結于如何確定土地規模經營的適度標準，是值得深思的，因為從本質上判斷，這并非是各個農業經營主體真正的現實需求，實踐表明，只要沒有超常的政策激勵，各類農業經營主體通常都能夠理性控制自身的實際經營規模。換言之，明確劃定土地規模的適度標準，實際上并不是農業經營主體的真實需要。換個角度觀察，政府更希望明確劃定不同規模經營的適度標準，然后據此更方便地實施差異性支持政策。因此，劃定土地規模的適度標準，對政府而言實際上就演化成為了制定并實施簡單化的產業支持政策的一種方式。由此可見，確定土地適度規模經營標準更大程度上是政府的需要，而不是農業經營者的實際需求。在農業支持政策不精準、成本高的缺陷日益顯現背景下，校正和優化農業政策支持體系已成為一項極為緊迫的改革任務，對推進規模經營而言，針對每個經營主體直接給錢、給物的低效政策支持方式已難以為繼，政策優化和創新的重點應當是關注共同性需求，改善土地整理、田間道路和灌溉系統等生產條件，建設技術推廣、機耕機收和疫病防治等服務體系，完善品牌打造、擔保融資和風險防控等外部支撐。這樣優化調整農業支持政策后，由政府來劃定土地適度規模經營標準的重要性，就必然會降低。
作者郭曉鳴，系四川省社會科學院二級研究員、四川省首批新型智庫“四川省鄉村振興戰略研究智庫”首席專家。
中國鄉村發現網轉自：《社會科學戰線》2018年第2期 微信公眾號（原創）
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