［內容提要］國家治理價值目標包含秩序、效率和公正。秩序價值對改革開放前的兩次農地制度變遷施加了主導作用，家庭聯產承包責任制的孕育過程證明了國家治理必須兼顧秩序、效率和公正。由于改革的漸進性和深刻的歷史成因，農地制度一定程度上阻滯了要素供給，加劇了農業領域供需兩端的結構性矛盾。均衡化的國家治理價值目標結構指引下的“三權”分置改革，有利于完善要素供給，各地對此進行了卓有成效的探索。通過總結地方經驗和站在國家治理的高度上，發現農地制度改革應該強調政府的供給基本公共服務、吸納農民改革意見、培育農村社會組織和拓展流轉服務市場的職能。農業供給側結構性改革的整體謀劃應從國家治理的價值目標結構著眼，從政府具備對改革的支配性地位的體制背景出發，通過政府職能的主動轉變以更好地發揮政府、市場、社會和農民的作用。
［關鍵詞］供給側結構性改革；國家治理；農地制度；生產要素。
一、引論
近年來，我國農業領域時常出現產品增產但價格偏低甚至嚴重滯銷的困境。當國內農產品滯銷時，國外農產品在中國市場依舊暢銷。以中美農產品貿易為例，“中國長期對美農產品都是處于貿易逆差狀態，2017年的逆差額為164億美元，據統計，2017年每個美國農民平均向中國出口農產品1萬美元以上”。這些現象映襯出中國農業發展的新情況和新問題：結構性矛盾已經替代總量不足成為農業發展的主要矛盾，階段性的供過于求和供不應求同存。供需兩側結構性矛盾的關鍵癥結仍在供給側，農業供給側難以及時因應需求側的變化進行轉型升級，引致了國內和國際的兩層結構性矛盾。這兩層矛盾又統一表現為供需端產品種類之間的錯配和產品質量之間的錯位。
供需端產品種類之間的錯配。作為國民經濟基礎產業的農業，具有為人們提供食品和相關產品的功能。近些年，我國農業發展增速較快，從2015年到2018年，糧食的年產量增加了729億斤。農業生產的總體量基本能夠滿足民眾“吃飽”的需求，但若細剖農產品的種植生產結構，不難發現一些產品的產量和其實際需求量并不相稱，甚至出現了較為嚴重的供需失衡。如，大豆等農產品出現了嚴重的供給不足——主要靠進口以滿足國內市場。其中一個原因在于經營體制，大豆的單位產量遠低于國際水平，生產這類產品的比較收益既低于國際水平，也低于生產其他產品的實際收益。自2014年起，每畝大豆的凈利潤便降為負值，2017年我國大豆每畝的凈利潤更是降至－130.89元。產品種類之間的錯配還體現在農業產業融合不足導致農業多功能屬性開發不足。農產品既要滿足民眾對優質農產品的需求，還要滿足民眾對農業觀光休閑的體驗性、服務性的需求。目前農村農業發展多停留在第一產業的低附加值狀態，既不能滿足民眾不斷提檔的物質文化消費需求，也無法開發內含于農村農業的生態環境、風土人情等獨特價值。缺乏產業融合的農業發展模式過于平面，農業收益有限。農業發展中的產業融合不足，源于農村缺乏鄉村規劃的優秀人才，缺乏開發整合農村資源的前期資本。
供需端產品質量之間的錯位。改革開放以來，民眾的收入水平不斷提高，物質消費需求隨之提檔，要求農產品既綠色安全也優質特色。然而，我國供給側的農業生產仍停留在粗放的增長模式，經營管理環節缺少專業人才，農業環境的污染，加之大量使用農藥、化肥、動植物激素、農膜、抗生素等，致使食物安全問題日漸嚴重。小規模細碎化生產經營進一步增加了政府、市場和生產者的對接難度，增加了食品質量安全的監管難度。進入WTO后，我國小農戶生產的農產品難以達到國際市場對農產品的市場準入條件，特別是相關果蔬類農產品的農藥和化肥殘留超標問題比較嚴峻。多由小規模農戶生產的國產玉米也無法與美國相比，前者生產的玉米品質穩定性較差，混雜嚴重，專用性不強，霉變問題多發。更為嚴峻的是，玉米種植的技術含量相對較低，耗時較少，農民更為喜好種植玉米，短期內不愿調減種植規模。
農業問題從來就不是一個純粹的經濟問題，促進農業部門穩步健康發展是全面深化改革和實現國家治理現代化的關鍵一環。因此，中央針對上述問題推出系列政策和文件。2015年年底的中央農村工作會議，將“農業供給側結構性改革”作為討論的主要內容；2016年的中央一號文件，將“農業供給側結構性改革”作為提升農業競爭力和實現農業現代化的關鍵舉措；2017年中央一號文件的主題，直接定為《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》；2018年的中央一號文件將“農業供給側結構性改革”作為我國轉向農業強國的主線。這些涉及內容廣泛、問題針對性強的相關政策的推行，表明黨和國家對“三農”問題的足夠重視。
中央政策的相繼出臺和強力實施引來學術研究的集聚，學界就供給側結構性改革和農業供給側結構性改革問題作了豐富的學術討論。供給側結構性改革的相關研究認為，當前我國供給側的資本、勞動和土地等幾大要素存在明顯的供給約束。因此，需要通過全面的制度改革，促使政府、市場更好地發揮各自應有作用，“雙到位”地良性互動，市場作用與政府作用的關系處理不好就無法實現公平和效益。在此基礎上，學界圍繞“農業供給側結構性改革”問題進行了專項研究。從農業的產業功能和當前存在的突出問題看，推進農業供給側結構性改革不僅必要而且緊迫。農業供給側結構性改革的目標是適應消費升級的需要，通過一系列創新降低供給成本，提高供給的質量、效益和農業競爭力。農業領域出現的成本、庫存、效益等問題僅僅是供給側的表征，問題背后的驅動因素是要素生產率較低和要素配置結構不科學。其著力點在于深化改革及推進制度創新，破除阻滯資源有效配置的政策和體制機制，優化農業發展相關的政策環境。深化改革和制度創新的關鍵是市場改革和政府職能的轉變。具體而言，農業供給側結構性改革應聚焦于土地制度的改革、農業結構調整以及糧食價格體制和補貼制度改革等方面。
既有研究指出了要素供給和農業供給側結構性改革的關聯性，提出了農業供給側結構性改革需要充分發揮政府和市場主體的作用，論及了改革背后的國家治理的公正和效率價值，⑨明確了農地制度這一改革的重點，為開展后續研究奠定了基礎，但仍存在一些問題：一是農地制度改革和農業供給側結構性改革的關聯機制是怎樣的？二是農業供給側結構性改革和國家治理價值目標的關聯機制是什么，具體而言，國家治理價值目標包含哪些？國家治理價值目標結構的變動對農業供給側發展產生了什么影響？三是改革的主體應該包含哪些，主體間的關系是怎樣的？
因此，本文試圖提出和驗證以下命題：
P1：國家治理價值目標包括秩序、公正和效率，均衡化的國家治理價值目標結構指引下的農地制度設置能夠強化農業要素供給。農業供給側結構性改革的重點是強化要素供給。換言之，國家治理價值目標結構的均衡化，有利于農業供給側結構性改革。
P2：國家治理價值目標結構均衡化背景下的農業供給側結構性改革的主體應該多元化。政府、市場、社會和農民都是改革不可缺少的行動主體，政府在主體結構中居于主導地位。
二、國家治理價值目標與農業要素供給狀況
經濟學一直關注要素市場和經濟發展的相關性。供給學派認為，經濟發展的停滯究其實質并非需求不足，而是供給乏力引起的，我國供給側結構性改革的關鍵在于擴大有效供給，擴大有效供給的核心在于優化供給結構，而完善生產要素供給是優化供給結構的前提。
農業供給側結構性改革的實質是強化要素供給，但現階段我國農業生產的基礎性三要素供給不足，即土地要素細碎、資本要素短缺和勞動要素稀缺。首先，土地細碎。我國農村的承包地被切割成細小而零碎的地塊，每家的土地常常也是離散分割的。2009到2017年，我國經營規模小于10畝的農戶在農業經營主體中占比始終在84%以上，經營30～50畝和50～100畝的農戶占比分別浮動于10.18%～12.2%、2.31%～2.67%之間（圖1）。小規模細碎化經營為農事生產帶來了諸多的不便利，特別是不利于社會化服務體系與經營者的對接。一方面，耕地細碎化增加農機作業的損耗；另一方面，降低農機作業的效率，擴大農機社會化服務的成本，不利于社會化服務的推廣。其次，資本短缺。我國的國民經濟發展歷程是國家積極參與規劃的。特定時期內，國家獲取“工農剪刀差”，農業農村的資本要素不斷被汲取。改革開放以后，考慮到城鄉經濟存有較大差距，政府施行了“工業反哺農業、城市支持鄉村”導向的支農惠農政策。盡管國家不斷增加對農業農村的財政投入，但鄉村建設和發展的資源配給長久以來高度依賴國家財政，社會資本在鄉村建設中未能得到高效的撬動和利用，鄉村資本單向度流向城市的狀況未能真正改變。最后，勞動稀缺。一是勞動力流出。農業經濟和技術類相關專業的大學畢業生少有回歸農村的，部分也未繼續從事相關方面的工作。不僅是懂技術的高學歷人才流失，農村普通的青壯年勞動力流失也非常嚴重。2008到2018年，農民工總量和外出農民工總量持續上升，2018年農民工總量達2.8836億，外出農民工為1.7266億人（圖2）。糧食核心產區的農村留守勞動力多有“女性化”“老齡化”趨向。二是人才難下鄉。傳統農戶的受教育水平較低，較難實現科學種田，較難和現代農業接軌。通過土地流轉培育的新型農業經營主體包括家庭農場、龍頭企業和農業合作社等。這些新型經營主體參與村莊農業經營，可以發揮一定的帶動效應，其經營能力事關農業增效、農民增收。但受農村土地流轉市場不健全不規范的影響，城市懂技術有文化的經營人才難以下鄉。
事實上，農業要素供給狀況和農地制度設置緊密關聯。農地產權制度影響土地要素市場化程度，土地要素市場化程度影響土地、資本和勞動要素能否有效配置。一般而言，相對清晰的農地產權能夠形成相對良好的土地要素市場，模糊的農地產權不利于發育土地要素市場。土地要素市場發育與地權穩定性也相關。地權穩定性常常被理解為失去權利的風險。穩定的農地產權能推動土地要素市場化，不穩定的地權會阻滯土地要素市場化。通過強化地權穩定性和充分發揮農地產權具有的可分割性，有助于促進土地市場化，實現土地的規模化，誘致外部的資本、勞動要素參與經營土地。促進分工的深化和拓展，改善要素流動重組的效率。“中國的農地制度是國家強制界定且無償賦予的，其權利邊界及可實施內容必須受制于國家。”農地產權制度的變更多是國家意志選擇的結果。因此，下文擬從國家治理和農地產權制度變遷的視角考察要素供給不足的歷史底色。
新中國成立后的土地改革，旨在徹底消滅土地剝削制度和地主階級，團結億萬農民，鞏固政治統治的階級基礎。同時，土地改革還致力于削弱農村的封建思想、宗族意識，提升新生政權對農村社會的管理和滲透能力。誠如既有研究揭示的，相較于調整生產關系，強化國家控制能力是改革更為重要的動力。土地改革后，農村的經濟要素配置狀況發生了一定程度的變化。帶有公正色彩的農民土地所有制有著明晰的產權主體，高度統一的土地所有權和使用權。在這樣的產權結構中，農業部門所需的關鍵要素人力、土地、資金的流動幾乎沒有遭遇任何制度性障礙，一般認為，這一時期土地進入市場的頻率、土地的市場化程度是新中國成立以來最高的。但對土地改革的效率需要審慎地研判。一方面，明晰的產權并未真正形成土地流轉市場。因為國家政策的不確定性，富農、中農一般不敢買進土地，加上政策禁止地主、二流子等群體出租和買賣土地，土地買賣現象并不普遍，而傳統的土地流轉機制業已癱瘓，因此當時土地要素狀況是自耕農單元規模的趨小，資本要素狀況是私人借貸的梗滯，農戶不足的資本投入，勞動要素狀況是眾多分得土地的普通農戶。值得注意的是，國家治理秩序價值主導的產權制度變遷過程為人民公社土地集體所有制轉向埋下伏筆。
為鞏固新生政權，快速恢復國民經濟，促進新中國從農業國向工業國轉型成為國家的迫切任務，毛澤東在新中國成立之初就指出，“在革命勝利以后，迅速地恢復和發展生產，對付國外的帝國主義，使中國穩步地由農業國轉變為工業國，把中國建設成為一個偉大的社會主義國家”。外部環境引致的中國現代化，中國在世界競爭中長期處于落后地位，等等，種種約束條件使得工業化原始積累只能從內部汲取，即只能來自于農業農村。人民公社的制度設置正是為強化國家能力、推動工業化進程而建立的。它實現了國家權力對農村社會前所未有的滲透性，構筑了縱向充分集權的治理體制。倘使說土地改革將散落于鄉村的政治統治權收歸國家，那么公社體制通過對土地等生產資料的集體所有，將原屬農民的經濟社會權力也重新收歸國家。人民公社時期的集體所有產權結構，實際上是一個使產權模糊化的安排形式，它幾乎否定了任何確定性的產權主體，這種制度設計顯然是不符合經濟學理論所強調的效率最優化原則，但這樣的產權安排并非制度設計者的疏忽，而是為了政府控制的需要。換言之，其目的在于按照國家計劃配置農業要素。首先，鎖定土地要素。人民公社取締了買賣、租讓和抵押等土地流轉的形式，在國家和公社外幾乎不存在市場主體。其次，固化勞動要素。集體統一安排勞動力，農業勞動力流動的自由被限制。每個農民都被捆綁在“人民公社－生產大隊－生產隊”的生產計劃執行鏈條中，引起了土地上的勞動力堆積和低下的勞動生產率，造成了農業“過密化”困境。最后，汲取資本要素。人民公社的核心內容如“一大二公”，“先交公糧，后交余糧，剩下的才是口糧”，“政社合一”均是旨在強化國家的汲取資源能力。人民公社時期，工業在農業農村領域汲取的原始積累高達6000多億。這種依靠計劃指令配置資源的方式，因效率低下而無法維持。“由于土地資源產權都失去了具體明確的責任主體、權力主體和利益主體，其產權安排幾乎不具有排他性，分配上的平均主義與行為上的機會主義成為必然結果。”家庭聯產承包責任制不是一項國家預先設計的制度，但其之產生過程可以反映出國家治理若想守住秩序底線，必須兼顧效率價值和公正價值。家庭聯產承包責任制替代人民公社制度，一個重要原因在于農民已經處于生存危機之中，底層自發的包產到戶呈不可阻擋之勢。1978年安徽啟動的農村改革與自然災害息息相關，那時全省的大旱直接引致了基層突破既有的政策安排。“從全國的情況看，一些邊遠山區和貧困落后地區的生產隊甚至長期處于‘吃糧靠返銷，生產靠貸款，生活靠救濟’的狀況，農業成為國民經濟中十分薄弱的環節。而這些情況又進一步沖擊著農村的社會秩序，引致農村的蕭條和衰敗。”這使高層不得不逐步擺脫思想枷鎖，重視農地制度設計的效率問題，最終認可底層的自發探索，將承包經營權復歸農民，擴大農民的土地權益，相對于人民公社時期，制度的公正性得到了提升。家庭聯產承包責任制實施后，農業經營主體從集體轉向家戶，勞動要素中的勞動態度得到極大提升，中國農業領域取得了巨大的發展。與此同時，這些繁榮遮掩了不完善的新制度潛在的種種弊端。隨著制度績效的消耗，在1984年的糧食總產量攀升至一個峰值后，我國的糧食生產陷入一個低谷。家庭經營面臨的勞動力老年化、土地細碎化、資本不足等困境日益顯現。家庭聯產承包責任制產權的穩定性和清晰性都不足以匹配土地要素市場化的需求。土地難以向擁有資金、技術、知識的人集中，難以實現規模經營。
改革開放前的兩次農地制度改革是國家治理秩序價值指引下的產物，過度強調秩序價值導致效率和公正價值未能同時得到很好地兼顧。家庭聯產承包責任制的問世證明了國家治理必須兼顧三種價值目標。由于家庭聯產承包責任制是對人民公社時期土地制度的適度調整，這種改革難免是不徹底的，同時，深刻的歷史原因也決定了短期內難以扭轉要素供給不足的狀況。這是我國農業要素供給能力不強的一個重要原因。后續的“三權”分置改革，是國家在汲取家庭聯產承包責任制變革的歷史經驗的基礎上，主動調整價值目標結構，激活要素市場的重要制度創新。
三、農地“三權”分置與地方創新樣本
相較于家庭聯產承包責任制的推行過程，新近的“三權”分置改革更能體現國家在制度革新中的主動性和自覺性。雖然土地自發流轉早已存在，但農地“三權”分置改革終究是一項由國家主導的制度改革，相較于前幾次土地制度改革，農地“三權”分置改革進一步彰顯了國家治理的效率價值和公正價值，國家希冀借助此兩者來進一步優化利益結構，強化政治認同，鞏固社會秩序。農地確權加之“三權”分置新型產權構造，國家積極推動土地流轉市場的形成，掀起了新一輪的農地制度改革。這一輪農地制度改革對農業要素配置產生了巨大的影響，對農業供給側結構性改革大有助益，為農業現代化注入了源源動力。
首先，有助于提升土地的資源利用率。改革開放總設計師鄧小平早在20世紀90年代就提出“兩個飛躍”的觀點。“第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程。”明晰化的產權切割利于土地的流轉，助推土地適度規模經營。土地流轉市場營造了農地經營的競爭格局，被淘汰的是那些效率低下的農戶或企業，即生產效率較高的農戶或企業通過競爭將土地從不具有效率優勢的農戶手中拿走，最終實現土地資源的帕累托改進。規模經營還可以避免地塊邊界的土地資源的浪費。通過減少田埂、田間道路數量，可增加3%以上的可利用耕地面積。其次，有助于重塑勞動力結構。一是擴展勞動力市場。在家庭聯產承包責任制產權設置下，農業剩余勞動力進入城市做工，進入非農產業。土地市場化流轉背景下，農業部門內形成了勞動力市場，農戶既可以選擇在城市企業中工作，也可以在當地的農業企業中就業。二是培育新型主體。“三權”分置既未改變農村集體土地所有權性質，更未沖破家庭承包經營為基底、統分結合這一雙層經營體制，但在一定程度上減少了農地流轉的障礙，激活了農地的財產性價值，為新型經營主體流入土地提供了制度前提，農業要素市場化激發了新型經營主體、服務主體進入農業領域的積極性。最后，有助于健全投融資機制。我國現代農業發展需要的新增資金不可能完全依賴財政投入，必須探索多層次、多元化的投融資機制。農地制度改革為農業融資開辟了一個新的通道。農地制度改革剝離了承包權與經營權，保障了承包農戶長期擁有穩定的承包權利，及在此基礎之上的財產收益。而經營權主體還可以以相對獨立的土地經營權作為標的抵押給金融機構，以獲取貸款或者償還債務。值得注意的是，抵押貸款的客體并非是承包權，更非土地本身，而僅僅是農地的經營權。不論是新型經營主體還是職業農民，都可以充分利用土地的抵押貸款功能籌集農業經營所需的資本投入。穩定地權還利于激勵經營者追加對資本投入。新型經營主體和新型服務主體往往就是帶著“資本”經營農業的。不穩定的地權會使附著于土地的中長期投資帶有不穩定性，會降低土地經營者投資土地的信心，其甚至從經營初期就會降低對土地的投資力度。通過穩定經營權，可以規避經營者在農業經營中的短期行為和吝惜資金投入的情況（表1）。
從理論層面看，“三權”分置改革無疑有利于強化要素供給，但“三權”分置制度設計還需要實踐經驗的積累。各地在新一輪農地制度改革的背景下，結合自身實際，圍繞土地環節的規模經營，打造了不同的新型經營和服務主體，拓展了農業部門的資本來源，取得了不少成績。上海松江家庭農場和四川崇制農業共營制是其中的典型。
上海松江家庭農場。上海松江家庭農場發展經驗豐富，實踐成效較好。在《農業農村部辦公廳關于推介第一批全國家庭農場典型案例的通知》中，上海松江區的李春風家庭農場成功上榜。在推動家庭農場發展過程中，松江形成了國內領先、較為完整的政策支持體系。首先，為了保障土地流轉后農民的利益，松江區于早年間頒布了以“土地換保障”的政策，將失地農民全部歸入鄉鎮一級的社保體系，建立了“三位一體”的失地農民保障體系，為失地農民解決后顧之憂。其次，建立農地流轉制度。在尊重農民意愿的基礎上，村委會出面統一流轉土地，實行規模經營，將土地托付給真正有意愿進行農業生產的主體。此外，使土地流轉費跟隨糧食收購價而浮動，尊重市場調節規律。再次，健全家庭農場經營者準入機制。建立有效的競爭機制，在農民自愿申請的基礎上，由本村老干部和村民代表實行民主選拔。最后，強化社會化服務機制。包括加強指導培訓，完善農資服務、建造烘干設施等。在此基礎上，松江區鼓勵家庭農場與不同類型的新型農業經營主體融合發展，形成了“家庭農場+農民合作社”“農業龍頭企業+農民合作社+家庭農場”的發展形式。
四川崇州農業共營制。2008年成都市統籌城鄉改革試驗區啟動實施，全市先后實施了完善農村社會養老保險制度等一系列措施，為開展土地流轉提供了契機。2010年5月，崇州市隆興鎮黎壩村30戶農民以101.27畝土地承包經營權入股，探索成立土地股份合作社，聘請當地農技站技術員周維松擔任農業職業經理人。在災情嚴重的那一年，合作社仍然增產，使得土地股份合作社在全市快速推開。在此背景下，以合作社為載體的共營模式才逐漸定型。“共營制”后期的發展主要遵循如下流程。首先，推進土地股份合作經營。模仿現代企業治理機制，構筑“理事會+職業經理人+監事會”監管模式。“種什么”由理事會決定，合作社財務收支執行情況由監事會監督，“怎樣種”“如何種”由職業經理人負責。其次，推進農業職業經理人種田。建立職業農民“雙培訓”機制，開展生產經營型、社會服務型和專業技能型分類培訓，形成“農業職業經理人+職業農民”的農業經營體系。同時，制定農業職業經理人享受城鎮職工養老保險補貼、信用貸款貼息扶持等辦法，健全產業、社保、金融等配套扶持政策體系。最后，推進農業綜合服務社會化。依托“一校兩院”建立農業科技創新體系；建立健全農業全產業鏈服務體系；打造農村金融服務體系，搭建“農貸通”融資綜合服務平臺，撬動社會和金融資本投向“三農”。
四、國家治理價值目標結構均衡化視角下的農地制度改革
化解要素市場扭曲，強化要素供給對我國推進農業供給側結構性改革，邁向農業現代化具有舉足輕重的意義。土地在要素結構中具有核心地位，為了達成強化要素供給的目標，必須不斷推進“三權”分置農地制度改革。
進一步推進農地制度改革，需要從兩個層面進行思考。首先，必須及時總結地方經驗。從前文看，上海和成都的農地制度改革都離不開政府的高位推動，這延續了中國農地制度變革一貫的特點。新時代國家對農地制度的創新，更為尊重市場規律，依靠社會力量，體現農民意志。農地制度改革需要強化社會保障等農業生產之外的公共品供給。其次，要站在國家治理的高度上思考接下來的農地制度改革。作為國家治理制度體系關鍵組成部分的農地制度的變遷受到國家治理價值目標結構變動的影響。改革開放之前的兩次農地制度變遷歷程帶有國家強制性制度變遷的色彩，秩序價值對農地制度的設置施加了主要影響。家庭聯產承包責任制的孕育并非遵循既定國家治理價值目標結構的牽引，而是農村社會和農業生產的現實困境要求國家調整價值目標結構——重視效率和公正價值，反映了此兩者對于維持秩序價值的重要性。“三權”分置改革是國家沿襲這條線路自覺調整價值目標結構的產物。農地制度改革的歷程反映了國家治理價值目標結構和農地制度改革路徑緊密相關，反映了國家治理價值目標結構趨于均衡狀態，后續的農地制度改革必須遵循這種價值目標結構。原因在于三種價值目標相互關聯、彼此纏結，無法分割。穩定的社會秩序是效率和公正的前提，穩定的社會秩序也離不開效率和公正，效率和公正的缺乏必定使社會秩序出現紊亂。效率為實現公正提供經濟資源，公正度的提高會帶來和促進效率水平的提高（圖3）。均衡國家治理的三大價值目標要求農地制度改革中需要政府發揮作用，同時，公正和效率的價值目標要求市場、社會和農民也必須發揮作用。由于“中國從高度集中的計劃經濟向市場經濟轉變過程帶有強烈的政府主導色彩……對轉型國家來說，更需要一個強有力的政府來建立和完善保證市場有序運行的基本制度體制……未來社會體系的發展方向和路徑最終要取決于政府決策層的改革意向”。綜上所述，國家治理視角下的農地制度改革，應當需要政府履行四大核心職能：供給基本公共服務，吸納農民改革意見，培育農村社會組織，拓展流轉服務市場。
供給基本公共服務。城鄉基本公共服務均等化政策是指政府為實現鄉村和城市居民享受大致均等的基本公共物品和服務所設置的制度。它是維護社會公正、維持社會秩序的重要機制。從上海松江、四川崇州案例可以看出，農地制度改革需要破除土地的社會保障功能。土地仍然被不少農民視為生存保障。但是，必須厘清的問題是，“土地可以成為擁有土地的農民的生存保障，但是并非必須將土地作為農民的保障”。究其根本，國家沒有建立健全服務農民的社會保障體系導致農民缺乏其他的保障，是農民將土地視為生存保障的主要原因。社會保險、醫療保險、社會救助、基礎教育和就業是每個公民的基本權利，但是作為中國公民基本權利的基本公共服務的類型、水平和質量在公民中有較大的差異。推進城鄉基本公共服務均等化，需要加快城鄉戶籍制度改革和城鄉二元化公共服務體制改革，還需要變革農村傳統的組織和管理形式。隨著我國城鎮化的快速發展，城鄉之間及農村內部的要素大規模流動，農村社會從封閉走向開放，傳統封閉的村民自治組織及其治理方式也面臨諸多挑戰。實行“政經分開”、發展社區治理是我國基層治理的發展方向，通過體制變革可以吸引“市民下鄉”“資本下鄉”。
吸納農民改革意見。我國在農地制度改革上實施了全面的確權制度，但是，僅僅依靠確權不一定可以形成預期的土地流轉，還有可能固化細碎化的地塊格局。同時，國際經驗顯示，農業生產的自然性、農業經營基礎的家庭性等特征決定了家庭經營的普遍性與長期性。分散的小農戶何以對接社會化服務，何以克服搭便車行為，何以與現代農業相銜接？不論是促進土地流轉，還是發展服務規模經營，都需要立足各地實際情況，傾聽農民意見，尊重農民利益訴求。中國農地制度改革的經驗證明，農民在農地制度改革中具有極強的原創性能力，家庭聯產承包責任制、共營制的創制都離不開農民的智慧。農民答不答應、支不支持也是決定農地制度能否成功的關鍵：從松江到崇州，農地制度的創新都離不開廣泛吸納農民意見；而在一些地區，由于社會保障的不健全，農民有限的積極性也制約了當地農業規模經營的發展后勁。后續的農地制度改革中，要更為敏銳地捕捉基層社會的自發經驗，傾聽農民群眾對政府政策的意見。唯有如此，中國的農地制度改革才能更為扎實穩健地推進。
培育農村社會組織。隨著我國市場經濟的發展，市場的原則不只限于經濟領域，而是不斷滲透進社會、政治和文化各個領域。農民之間越來越原子化，缺乏有效整合而處在孤立無援的狀態。換言之，市場經濟引起了鄉村社會的個體化，但個體化使得農民無法對接市場化。農地制度改革中的一個重要任務就是克服個體化的小農戶對接大市場的難處。基于成都、上海的經驗，培育農村社會組織或許可以化解這一難處。首先，發展經營型社會組織。政府可以通過組織土地股份合作，將分散的農民個體組織起來，集中小塊土地等生產資料進行合作經營，構建農村依靠自身力量發展的內生機制。其次，發展服務型社會組織。近些年，政府不斷發展以鄉村集體或合作經濟組織為基礎，以公共服務部門為依托，以社會其他力量自辦服務為補充的農業社會化服務體系。在遵循市場經濟運行邏輯的基礎上，未來需要進一步培育和扶持社會化服務體系中的各種社會力量，如農民專業技術協會（研究會）、農民專業合作社等。
拓展流轉服務市場。農業規模經營是一個農業市場化的過程，土地流轉的價格調節、新型經營主體的運作模式、農業服務體系的建設都應該遵循市場規律，不應該由行政力量盲目干預。例如，上海松江土地流轉費用的確定、四川崇州土地股份合作社的經營機制都是市場導向的。同時，培育土地流轉市場的過程也應該是一個政府積極供給制度和政策以規范市場的過程。因此，政府要在未來的土地流轉市場的培育過程中通過積極培育市場化的土地流轉中介服務組織，為農地產權交易提供投資、評估、法律、會計等專業服務；推進農地分等定級的進度，科學有效評估土地流轉的基準價格；推動土地流轉市場公平和有序運行，國土管理部門要建立相應的流轉價格公示制度；發動基層干部參與合同糾紛的調解，維護各流轉主體的合法權益；加強土地流轉后的管理，保證土地流轉合同順利履行，防止耕地資源被破壞，規范土地流轉行為。
五、余論
國家治理的價值目標包含秩序、公正和效率。國家治理秩序價值主導了改革開放前的兩次農地產權制度設置。家庭聯產承包責任制的推行證明國家治理價值目標結構需要趨于均衡，由于改革的漸進性和深刻的歷史因素使得該項制度安排在制度績效消耗后，要素供給不足的弊病日益顯現。“三權”分置改革是國家治理價值目標結構均衡化的制度產物，其有利于強化要素供給。當前各地圍繞“三權”分置改革進行了卓有成效的探索，后續的農地制度改革需要吸收地方創新經驗和采取國家治理視角。改革需要明晰政府、市場、社會、農民的行動邊界，以激活不同行動主體，還應明確政府的主導地位。農業供給側結構性改革的本質是通過破除制度約束以促進要素供給，如改革農業土地制度、補貼制度、定價制度和農產品收儲制度等。通過分析農地制度改革和國家治理的關系，可以提煉出農業供給側結構性改革的總體思路。包括農地制度的國家治理制度體系必然受制于國家治理價值目標結構。正如家庭聯產承包責任制創制過程揭示的，國家治理價值目標結構均衡化是國家治理的必然趨勢，各項制度改革必然受此種價值目標結構的指引，價值結構中的效率和公正決定了改革特別需要市場、農民和社會發揮作用。同時，政府在制度改革中居于支配性地位將成為后續改革的重要資源。農業供給側結構性改革如果能夠真正發揮多元主體的作用，可以在最大程度上規避農業供給側結構性改革的決策部署和決策行動在實施過程中出現異化——比如主要采取下指標、定任務、高補貼和運動化的方式來推進農村產業融合，搞新的重復建設、盲目投資，容易形成新的無效供給、低端供給和資源浪費問題。文章的理論意義如下：
首先，搭建了農地制度改革－農業供給側結構性改革－國家治理的總體性分析框架，實現了理論－經驗分析的統一，實現了宏觀－中觀－微觀視角的統一。
其次，從對國家治理、農地制度和農業供給側結構性改革關聯性的論述中，可以提煉出國家治理的內在結構及其互動關系：位于結構最頂端的價值目標（秩序、公正、效率）屬于核心范疇，規定了相關制度的安排，從而影響行動主體（政府、市場、社會、農民）的行為和利益邊界；制度位于中間層面，扮演了一種過渡性的角色；行動主體受到制度體系的結構性約束，但農民往往也會自發推動制度體系的創新，最終倒逼價值目標結構的調整（圖4）。
最后，仍需簡單提及的一種農業規模經營形式是產權不變動的服務規模經營，其有利于強化要素供給。山東濟寧的土地托管是其中的典型。該地建設為農服務中心，壯大為農服務陣地。重點建設40處輻射半徑3公里左右、服務面積3～5萬畝的鎮域為農服務中心，形成“3公里土地托管服務圈”，將服務前移到田間地頭。服務中心與鄉鎮農民合作社聯合社、專業合作聯合社、農口服務部門融為一體，為小農戶和新型經營主體提供糧食烘干倉儲、測土配方及精準配肥設施、農機儲存維修保養等系列服務。農業供給側結構性改革的后續研究可以重點關注這一新實踐。
作者簡介：王敬堯，四川大學公共管理學院教授、博士生導師，中國縣域發展研究中心主任；王承禹，華中師范大學政治與國際關系學院博士研究生。
中國鄉村發現網轉自：《政治學研究》2020年03期
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