摘要:當(dāng)代中國(guó)農(nóng)地制度經(jīng)歷了土地改革、合作化運(yùn)動(dòng)、人民公社化和家庭承包經(jīng)營(yíng)等發(fā)展階段。其存續(xù)和變遷可以用“黏性生成-黏性稀釋”分析框架進(jìn)行闡釋:制度環(huán)境與路徑依賴是制度黏性的生成誘因,對(duì)農(nóng)地制度的存續(xù)發(fā)揮了重要作用;非正式制度的滲入是稀釋制度黏性的關(guān)鍵變量,非正式制度與正式制度之間的互動(dòng)貫穿整個(gè)制度變遷過程,思想觀念和意識(shí)形態(tài)的變化對(duì)正式制度的加強(qiáng)、消解或建構(gòu)具有重要影響。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地制度;制度黏性;制度存續(xù);制度變遷;非正式制度
一、問題的提出與研究進(jìn)展
(一)研究緣起與問題
新中國(guó)成立后,我國(guó)農(nóng)地制度幾經(jīng)變遷,土地產(chǎn)權(quán)的法律主體和實(shí)踐載體不斷變革,產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)取向也因時(shí)而異。隨著實(shí)踐的發(fā)展和社會(huì)的轉(zhuǎn)型,目前的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求之間出現(xiàn)了一些不適應(yīng),由于制度設(shè)計(jì)的不完善,農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)業(yè)效率和農(nóng)村發(fā)展等社會(huì)問題不斷凸顯,近年來出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)不順、土地財(cái)政依賴和征地拆遷沖突等治理難題。如果將視野置于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、中后期工業(yè)化迅速發(fā)展與深度融合的宏闊場(chǎng)域中,我們會(huì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地問題與當(dāng)下國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型緊密相連;將目光投向農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)村穩(wěn)定和社會(huì)公平的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)上,也會(huì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地制度的有效供給、適時(shí)改革和創(chuàng)新探索直接關(guān)涉到農(nóng)民生活水平的提升、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長(zhǎng)效發(fā)展與農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。毋庸置疑,正在進(jìn)行的農(nóng)地制度改革是全面深化改革進(jìn)程中最重要、也是最敏感的話題之一。正因如此,農(nóng)地制度的存續(xù)與變遷是我們必須回應(yīng)和解釋的重大社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題。將農(nóng)地制度的時(shí)代性和問題性聯(lián)系起來,對(duì)其存續(xù)和變遷進(jìn)行理論解讀是提升治理能力的現(xiàn)實(shí)要求,也是對(duì)農(nóng)地制度進(jìn)行改革完善的實(shí)證基礎(chǔ)。
我們以時(shí)間為刻度,以制度變遷階段為位序?qū)r(nóng)地制度進(jìn)行回顧與評(píng)估(見表1),在此過程中遇到了以下問題:從制度存續(xù)的角度出發(fā),在特定時(shí)期和實(shí)踐層面上,農(nóng)地制度體系內(nèi)部同時(shí)存在高效和低效的部分。為何低效制度得以生成和持續(xù)?農(nóng)地制度的“低效閉鎖”效應(yīng)是如何打破的?從制度變遷的角度來看,新中國(guó)成立以來的農(nóng)地制度在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分化的總趨勢(shì)下呈現(xiàn)出所有權(quán)的穩(wěn)定性及其在實(shí)踐中的彈性化。家庭承包制之后農(nóng)地所有權(quán)制度基本保持穩(wěn)定,但在現(xiàn)實(shí)中卻有極大的彈性空間。那么此種制度安排背后的主導(dǎo)因素是什么?正是基于以上問題,本文嘗試在吸收已有研究成果的基礎(chǔ)上建構(gòu)新的分析框架,從文本和實(shí)踐兩個(gè)角度解釋農(nóng)地制度的存續(xù)和變遷。
(二)研究進(jìn)展與局限
20世紀(jì)80年代至今,農(nóng)地制度問題得到了學(xué)界持續(xù)的關(guān)注,農(nóng)地制度的改革、績(jī)效和創(chuàng)新等問題激發(fā)了眾多學(xué)者的研究熱情,取得了大量有價(jià)值的研究成果。從分析范式上來看,當(dāng)前受關(guān)注較多的“誘致性-強(qiáng)制性”制度變遷范式強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)作和制度變遷的向度;國(guó)家行為、地方政府行為、村干部和農(nóng)民的偏好與認(rèn)知等解釋路徑側(cè)重于對(duì)制度變遷主體及其相互之間互動(dòng)與博弈的考察;而交易費(fèi)用、產(chǎn)權(quán)配置、經(jīng)濟(jì)績(jī)效等分析范式聚焦于成本和制度均衡的考量。更加綜合性的分析框架則對(duì)效率、公平及社會(huì)穩(wěn)定三者間的關(guān)系在農(nóng)地制度變遷中的重要作用,對(duì)農(nóng)地制度變遷的歷史進(jìn)程以及土地使用規(guī)則的“不確定性”進(jìn)行了系統(tǒng)分析。
圍繞本文所側(cè)重的制度變遷邏輯和機(jī)理,以往的研究認(rèn)為“生存危機(jī)”加速了土地制度的革新,“集體成員權(quán)”使耕地按人口均分成為內(nèi)在邏輯,在更加抽象的意義上,農(nóng)地制度變遷被視為漸進(jìn)性的“自發(fā)演進(jìn)”過程,其演進(jìn)路向受到國(guó)家、地方政府、農(nóng)民組織、村干部及農(nóng)戶等“主體博弈”的影響。由此也引發(fā)了對(duì)地方治理結(jié)構(gòu)的關(guān)注:地方政府和村干部的偏好與強(qiáng)勢(shì)地位對(duì)于土地權(quán)利和土地調(diào)整具有極大影響,集體決策在農(nóng)地制度演變中的具有重要作用。當(dāng)然,“路徑依賴”對(duì)農(nóng)地制度變遷的影響貫穿始終,無論采用何種分析思路,都不應(yīng)忽視這一因素的力量。
作為制度變遷理論的集大成者,諾斯首先開展了對(duì)意識(shí)形態(tài)的研究,認(rèn)為非正式制度對(duì)制度變遷或維系發(fā)揮著重要的作用。相比之下,國(guó)內(nèi)將影響農(nóng)地制度存續(xù)和變遷的非正式制度因素納入研究的成果并不多見。從宏觀性角度看,制度變遷受到雙重秩序演化路徑的影響,因此在強(qiáng)調(diào)外部規(guī)則的同時(shí)不應(yīng)忽視傳統(tǒng)文化、記憶等內(nèi)部規(guī)則的重要作用,作為內(nèi)部規(guī)則的組成部分,觀念因素不僅對(duì)農(nóng)地制度變遷產(chǎn)生影響,同時(shí)對(duì)制度創(chuàng)新也發(fā)揮作用。與本文的研究更加切近的是,已有的研究提出了“思想解放”的解釋,認(rèn)為農(nóng)村改革歸功于真理標(biāo)準(zhǔn)的大討論,思想的解凍在制度變遷中發(fā)揮了潛移默化的作用。與此同時(shí),新中國(guó)成立后中國(guó)共產(chǎn)黨主流意識(shí)形態(tài)的嬗變與土地政策的演化存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)。從“地方性知識(shí)”出發(fā),農(nóng)民經(jīng)由土地而產(chǎn)生的一系列社會(huì)關(guān)系和文化規(guī)則屬于土地制度的組成部分,民間俗例和社會(huì)規(guī)范對(duì)制度變遷具有重要影響。更近一步,非正式制度往往會(huì)規(guī)范和協(xié)調(diào)社會(huì)秩序,是影響我國(guó)不同區(qū)域內(nèi)異質(zhì)性次生農(nóng)地制度的重要因素。
總體而言,現(xiàn)有研究取得了一些有價(jià)值的成果,但仍有局限:在時(shí)間跨度上,大多聚焦于改革開放以來的農(nóng)地制度,缺乏較長(zhǎng)時(shí)間的歷史性研究;在研究類型上,現(xiàn)有的描述性研究對(duì)于制度為什么變化,怎樣變化和變化程度等深層次問題的解釋還不夠;在理論依據(jù)上,多數(shù)研究者“只從自己研究的學(xué)科領(lǐng)域探討農(nóng)村土地制度”,整體性、交叉性的研究存在進(jìn)一步運(yùn)用的可能。一些研究貢獻(xiàn)了較為宏觀的視角,如“結(jié)構(gòu)—制度”分析、“多重制度邏輯”以及“制度與生活”等,這些視角從不同側(cè)面解讀制度變遷,但對(duì)于制度變遷過程并未作出令人滿意的解釋;在研究?jī)?nèi)容上,已有成果對(duì)非正式制度變量的分析力度還存在不足:一方面,對(duì)農(nóng)民觀念、民間俗例的側(cè)重忽視了國(guó)家意識(shí)形態(tài)的統(tǒng)合作用;另一方面,對(duì)政治組織偏好和意識(shí)形態(tài)的傾斜則弱化了“地方性知識(shí)”的力量。由此引致的后果是對(duì)民眾需求和政策供給的互動(dòng)著墨不多,對(duì)制度變遷的復(fù)雜性重視不夠。
基于此,本文要解決的核心問題是尋找影響和勾連農(nóng)地制度存續(xù)與變遷的關(guān)鍵因素,考察制度變與不變的內(nèi)在機(jī)理,并試圖在借助以往新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析進(jìn)路的基礎(chǔ)上引入歷史制度主義理論,從非正式制度切入,發(fā)掘“低效制度的生成與持續(xù)”、“農(nóng)地所有權(quán)的穩(wěn)定性與彈性化”以及“作用于農(nóng)地制度的關(guān)鍵因素”三者間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。
二、黏性分析的引入
正式制度和非正式制度相互聯(lián)系、相互制約,從某種程度上說,后者甚至比前者更重要,因?yàn)榇蠖鄶?shù)社會(huì)規(guī)則以非正式制度形式表現(xiàn),而且有的正式制度本身就是由非正式制度脫胎而來。因此,本文試圖探尋非正式制度與正式制度的互動(dòng)機(jī)制,通過建構(gòu)“黏性分析”的研究框架重新解釋長(zhǎng)時(shí)域農(nóng)地制度存續(xù)和變遷的內(nèi)在機(jī)理。
(一)學(xué)術(shù)脈絡(luò)及框架建構(gòu)
“制度黏性”(institutional stickiness)一詞由Peter J. Boettke等人首先提出,他們認(rèn)為諾斯等人的研究指出了路徑依賴和文化對(duì)制度的重要性,但并未解答這種“歷史影響”是怎樣起作用的,由此Boettke等提供了一個(gè)理解制度黏性的框架。在此基礎(chǔ)上,區(qū)別于制度持續(xù)性與制度彈性的研究框架得以建立,黏性制度的變革受到了關(guān)注。進(jìn)一步,制度黏性依賴于包括主流政治文化在內(nèi)的社會(huì)因素的結(jié)合。國(guó)外學(xué)者通過對(duì)技術(shù)、文化等因素的考察分析了制度黏性的強(qiáng)度,認(rèn)為與前述因素距離越遠(yuǎn),制度黏性越弱。
綜合看來,Boettke等人主要是從新發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下考察外生制度、內(nèi)生制度與地方性要素的互動(dòng)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響,制度黏性因其與本土性文化的距離遠(yuǎn)近而減弱和增強(qiáng);Ali Burak Güven則主要通過中層部門視角(sectoral perspective )和連續(xù)性概念(notion of continuity)的精確建構(gòu)闡釋了黏性制度的改革;而Krasnozhon側(cè)重于從社會(huì)文化因素考察制度黏性的影響;平喬維奇(Pejovich)較早的研究也曾指出民主制度和地方性知識(shí)的社會(huì)距離引發(fā)了諸如接納、檢查和執(zhí)行等交易費(fèi)用。
不同于制度持續(xù)性、路徑依賴和供給滯后等概念,“制度黏性”更具開放性、連通性和動(dòng)態(tài)性,黏性的生成直接作用于制度存續(xù),黏性的稀釋則內(nèi)蘊(yùn)于制度變遷,由此這一概念也將制度的存續(xù)和變遷統(tǒng)攝于一個(gè)整體性框架內(nèi),實(shí)現(xiàn)了二者間的通聯(lián),突出了制度的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性。因此,在農(nóng)地制度分析中引入這一概念能夠?yàn)槲覀兲峁└佣嘣⑾到y(tǒng)和精細(xì)化的理解。正是基于這種判斷,本文對(duì)已有的黏性概念進(jìn)行吸收和再造,提出“黏性分析”的研究框架,將“黏性”的內(nèi)核與歷史制度主義理論相融匯,結(jié)合現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)與研究需要將其界定為正式制度存續(xù)的穩(wěn)定狀態(tài)和“正常時(shí)期”,并預(yù)設(shè)(1)農(nóng)地制度黏性具有特定生成機(jī)理,黏性一旦生成,制度即受其影響,不會(huì)隨著需求和績(jī)效等外部因素的變化而變化;(2)非正式制度對(duì)制度黏性具有稀釋或強(qiáng)化作用。至此,借助制度黏性的核心概念,我們初步建立了分析農(nóng)地制度存續(xù)和變遷的“黏性生成-黏性稀釋”研究框架。
(二)分析進(jìn)路與核心命題
在運(yùn)用“黏性分析”的研究框架時(shí),我們主要從三個(gè)方面提升其對(duì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)性和解釋力。第一,制度黏性具有普遍性,這種黏性一旦生成,無論是合理的制度還是低效的制度都會(huì)受其影響,從而具有一定時(shí)期的持續(xù)性。第二,制度黏性的生成或強(qiáng)化與其所處場(chǎng)域具有緊密聯(lián)系,在解讀制度存續(xù)時(shí)應(yīng)將共時(shí)性分析和歷時(shí)性分析相結(jié)合,即一方面要把握制度所處的政治社會(huì)背景,另一方面也要檢視制度存續(xù)的歷史性因子。第三,制度黏性并非鐵板一塊,在特定時(shí)期和特定因素的長(zhǎng)期作用或突發(fā)刺激下,制度黏性被沖淡,此時(shí)制度變遷得以生發(fā)。以上分析進(jìn)路建立了制度存續(xù)和制度變遷之間的密切聯(lián)系和邏輯循環(huán),二者既交替發(fā)生又相互作用,且作用的方向和程度存在多元性。
將“黏性分析”研究框架引入到農(nóng)地制度存續(xù)和變遷的具體分析,本文試圖提出和驗(yàn)證以下研究命題:
P1:農(nóng)地制度黏性的生成受制度環(huán)境和路徑依賴影響,前者是共時(shí)性影響因子,后者是歷時(shí)性因子,二者共同作用于農(nóng)地制度的存續(xù)和穩(wěn)定。
P2:農(nóng)地制度黏性在特定時(shí)期會(huì)被稀釋,這一時(shí)期就是制度變遷的斷裂節(jié)點(diǎn),但制度變遷的方向和程度并不固定,非正式制度在此過程中可能發(fā)揮關(guān)鍵作用。
提出非正式制度的作用,主要基于以下考慮:首先,制度的構(gòu)成要素包括正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及有效的實(shí)施,它們共同框定了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)結(jié)構(gòu)。一般來說,如果非正式制度與正式制度相適應(yīng),那么可以提高制度績(jī)效。如果非正式制度滯后甚至與正式制度不相容,二者之間的“緊張”將阻礙正式制度的實(shí)施,消解正式制度的效率。其次,新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和新制度主義政治學(xué)關(guān)注非正式制度,但尚未把研究觸角伸向農(nóng)地制度領(lǐng)域。最后,非正式制度對(duì)制度變遷的作用機(jī)理顯然還未引起國(guó)內(nèi)學(xué)界的重視,已有的關(guān)注也并未形成系統(tǒng)的分析框架。因此,我們?cè)诜治鲛r(nóng)地制度存續(xù)與變遷機(jī)理的過程中將非正式制度因素引入,嘗試建構(gòu)新的分析進(jìn)路。
簡(jiǎn)言之,本文以正式制度“黏性”為起點(diǎn),試分析其生成原因并以此解釋農(nóng)地制度的存續(xù)。選取非正式制度因素作為關(guān)鍵變量,探尋它對(duì)制度黏性的稀釋,進(jìn)而對(duì)制度變遷的推動(dòng)作用(圖1)。進(jìn)一步,本文試圖建立農(nóng)地制度存續(xù)和變遷的整體性分析框架:以“正式制度?非正式制度”的互動(dòng)機(jī)制作為核心觀照,形成“黏性生成-黏性稀釋”的分析進(jìn)路,借此解讀我國(guó)農(nóng)地制度的存續(xù)和變遷機(jī)理。
三、現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的回應(yīng)與驗(yàn)證
“黏性分析”框架試圖通過建構(gòu)新范式對(duì)農(nóng)地制度進(jìn)行更細(xì)致、系統(tǒng)的解釋。同時(shí),新范式的建構(gòu)不能停留在精巧的模型或抽象的文本上,必須經(jīng)過現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的驗(yàn)證。下文以新中國(guó)成立以來的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)為依托,論述農(nóng)地制度黏性的生成和稀釋,借此考察農(nóng)地制度存續(xù)與變遷。
(一)制度環(huán)境與路徑依賴:農(nóng)地制度黏性的生成
根據(jù)命題1,制度環(huán)境和路徑依賴通常是引起農(nóng)地制度黏性重要變量,二者從不同側(cè)面闡釋了制度存續(xù)的原因。歷史制度主義者也強(qiáng)調(diào)制度產(chǎn)生和演變的“背景”,重視制度演進(jìn)和制度起點(diǎn)之間的關(guān)聯(lián),認(rèn)為現(xiàn)有制度是歷史進(jìn)程的遺產(chǎn)。基于此,本文分別借助制度環(huán)境和路徑依賴概念來考察制度黏性的成因,并試圖解讀這種制度黏性對(duì)制度存續(xù)的作用機(jī)制。
1.制度環(huán)境
作為一個(gè)復(fù)雜多元的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),制度環(huán)境直接作用于具體制度的存續(xù)和變遷,因此不能僅僅關(guān)注微觀、單一的制度因果鏈條,而應(yīng)把握具體制度所鑲嵌的整個(gè)體系。基于這種認(rèn)識(shí),我們分別從宏觀和中觀角度考察中國(guó)農(nóng)地制度面臨的制度環(huán)境。在宏觀方面,選取“體制模式”、“發(fā)展戰(zhàn)略”和“改革方式”三個(gè)維度來展開分析,這三個(gè)維度分別約束著制度變遷的方向、制度目標(biāo)的側(cè)重和制度供給的方式。
從體制模式上看,我國(guó)曾采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和“全能主義”政治體制,與此相適應(yīng),供給主導(dǎo)型制度變遷方式逐漸形成并鞏固。這就決定了我國(guó)農(nóng)地制度環(huán)境具有以政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性特征,微觀主體的談判能力和契約地位不強(qiáng),農(nóng)村土地承包契約關(guān)系是一種單邊規(guī)制關(guān)系。自上而下的制度變遷方向使政府成為“第一行動(dòng)集團(tuán)”,在一定程度上用行政干預(yù)代替了市場(chǎng)機(jī)制,針對(duì)農(nóng)村土地問題制訂出各項(xiàng)土地政策、辦法和決定等,土地制度存續(xù)的泛化特點(diǎn)與此緊密相關(guān)。
從發(fā)展戰(zhàn)略上看,囿于低水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和動(dòng)蕩的國(guó)際形勢(shì),新中國(guó)成立后確立了重工業(yè)趕超戰(zhàn)略,這使我國(guó)快速建成了比較完備的重工業(yè)體系。然而這一戰(zhàn)略的缺陷在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn):“經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、資源配置體制與微觀經(jīng)營(yíng)主體構(gòu)成‘三位一體’的整體,在資本稀缺的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中,以重工業(yè)優(yōu)先作為發(fā)展戰(zhàn)略,就會(huì)形成扭曲要素和產(chǎn)品價(jià)格的宏觀政策環(huán)境,內(nèi)在生成以計(jì)劃為基本手段的高度集中的資源配置制度和沒有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制”,其實(shí)踐體現(xiàn)即工業(yè)的國(guó)有化與農(nóng)業(yè)的人民公社化。此外,發(fā)展戰(zhàn)略有助于解釋土地制度存續(xù)的沖突特點(diǎn),制度的沖突正是優(yōu)先發(fā)展大城市和重工業(yè)戰(zhàn)略與新型發(fā)展戰(zhàn)略之間的摩擦。
從改革方式上看,中央政府的改革以微觀環(huán)節(jié)為切入點(diǎn),宏觀政策環(huán)境的改革相對(duì)滯后,微觀單位自主權(quán)的擴(kuò)大推動(dòng)了市場(chǎng)結(jié)構(gòu)替代傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)的制度變遷過程,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制即十一屆三中全會(huì)以來微觀環(huán)節(jié)放權(quán)讓利改革的重要成果。同時(shí),這種改革方式?jīng)Q定了我國(guó)農(nóng)地制度的供給呈現(xiàn)微觀放活、宏觀滯后的特點(diǎn),造成了農(nóng)地制度存續(xù)結(jié)構(gòu)上的不適應(yīng)和制度供給的真空地帶,并誘發(fā)了以制約增長(zhǎng)速度和舊體制周期復(fù)歸為表征的“治亂循環(huán)”現(xiàn)象。
在中觀層面,不同階段的農(nóng)地制度都面臨著相應(yīng)的制度環(huán)境。如果僅對(duì)每個(gè)新制度起源時(shí)的制度環(huán)境進(jìn)行分析,我們很可能忽略制度環(huán)境的穩(wěn)定性特征,也不可能發(fā)現(xiàn)制度環(huán)境作為共時(shí)性因子對(duì)農(nóng)地制度存續(xù)的作用。實(shí)際上,拋開制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和制度環(huán)境的重大變化,制度環(huán)境對(duì)農(nóng)地制度的作用更多地表現(xiàn)為“存續(xù)”而非“變遷”。新中國(guó)成立以來我國(guó)農(nóng)地制度大致經(jīng)歷了四個(gè)階段,而在每一階段的時(shí)間跨度之內(nèi),制度環(huán)境在發(fā)生重大變革之前對(duì)農(nóng)地制度的作用主要是維持性的。
土地革命時(shí)期,中國(guó)共產(chǎn)黨的新民主主義革命能取得成功,很大一部分原因是滿足了農(nóng)民的土地訴求。土地問題歷來是中國(guó)革命和農(nóng)民起義的核心問題,平分土地是在革命勝利后進(jìn)一步回應(yīng)農(nóng)民需求的舉措。建國(guó)初期,國(guó)家面臨著國(guó)內(nèi)外各種威脅和挑戰(zhàn),推行土地改革,兌現(xiàn)均田承諾,有助于提升人民群眾的國(guó)家認(rèn)同。與此同時(shí),經(jīng)過長(zhǎng)期戰(zhàn)亂的新中國(guó)生產(chǎn)力較為落后,實(shí)行農(nóng)民土地所有制可以調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。因此,新民主主義革命的成功和新中國(guó)成立這一制度環(huán)境使土地改革得以迅速推進(jìn),并保持了一定時(shí)期的存續(xù)和穩(wěn)定。
農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期,農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營(yíng)的發(fā)展限度逐漸顯露,生產(chǎn)的分散性限制了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模,無法持續(xù)擴(kuò)大再生產(chǎn),而單個(gè)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)力量的薄弱往往導(dǎo)致生產(chǎn)工具不足,農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)難以推進(jìn),導(dǎo)致農(nóng)業(yè)對(duì)自然災(zāi)害的抵御能力較差,這種現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)條件的制約是當(dāng)時(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化的重要背景。此外,農(nóng)村出現(xiàn)了兩極分化趨勢(shì),1955年,毛澤東在《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》的報(bào)告中提出農(nóng)村新富農(nóng)和“資本主義自發(fā)勢(shì)力”不斷發(fā)展,造成了對(duì)貧農(nóng)經(jīng)濟(jì)地位的威脅,如果任其發(fā)展,農(nóng)村中的兩極分化必然會(huì)更加嚴(yán)重。對(duì)農(nóng)村形勢(shì)的這種判斷是提出過渡時(shí)期總路線、推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化并保持其穩(wěn)定存續(xù)的重要依據(jù)。
人民公社化時(shí)期,中蘇關(guān)系幾經(jīng)波折最終破裂,嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)迫使國(guó)家統(tǒng)合力量,大力推動(dòng)工業(yè)化,這就要求克服農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營(yíng)的弊端,為工業(yè)發(fā)展提供保障。此外,當(dāng)時(shí)在一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了人民公社,《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》指出:“在克服右傾保守思想,打破了農(nóng)業(yè)技術(shù)措施的常規(guī)之后,出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)飛躍發(fā)展的形勢(shì)……在目前形勢(shì)下,建立農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展、工農(nóng)商學(xué)兵互相結(jié)合的人民公社,是發(fā)展的必然趨勢(shì)”。在這樣的政治環(huán)境下,1958年5月,中共八大二次會(huì)議通過了“鼓足干勁、力爭(zhēng)上游、多快好省地建設(shè)社會(huì)主義”的總路線,人民公社化運(yùn)動(dòng)在全國(guó)掀起了高潮。在現(xiàn)實(shí)環(huán)境尤其是政治環(huán)境的影響下,內(nèi)源型的資本積累和工業(yè)發(fā)展方式使農(nóng)地制度黏性大大增強(qiáng),人民公社化時(shí)期的農(nóng)地制度持續(xù)了20余年。
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期,農(nóng)地制度演進(jìn)與改革開放的步伐基本一致。改革開放初期,“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”依然占主流地位,集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“磨洋工”造成了農(nóng)村的極度衰敗。以情況較為嚴(yán)重的安徽省為例,1977年有90%的生產(chǎn)隊(duì)不能維持溫飽,有很多“生產(chǎn)靠貸款,吃糧靠返銷,用錢靠救濟(jì)”的“三靠縣”,甚至有10%的隊(duì)仍在生存線上掙扎。極度的貧苦和部分地區(qū)的自然災(zāi)害逼出了小崗村包產(chǎn)到戶的自發(fā)探索,人們開始尋求與接受新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展模式,突破了傳統(tǒng)的禁區(qū)。此后隨著改革開放的縱深推進(jìn)和政治環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸形成并實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)期化、規(guī)范化和初步法制化。進(jìn)入新世紀(jì),“三農(nóng)”問題引發(fā)了更加廣泛的關(guān)注,農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展,農(nóng)村稅費(fèi)改革、新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等宏觀制度環(huán)境對(duì)農(nóng)地制度黏性產(chǎn)生了顯著影響,此后全面深化改革的共識(shí)不斷凝聚,大大開闊了我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的道路。從整體上看,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期的制度環(huán)境使這一制度得以存續(xù),并不斷得到優(yōu)化。
至此,農(nóng)地制度黏性的生成機(jī)制就不難理解了,從宏觀層面看,構(gòu)成制度環(huán)境的體制模式、發(fā)展戰(zhàn)略和改革方式引發(fā)了農(nóng)地制度黏性。從中觀層面看,每個(gè)階段的政治社會(huì)環(huán)境對(duì)制度黏性產(chǎn)生了強(qiáng)化或維持等多個(gè)面向的作用,維持了高效或低效農(nóng)地制度的存續(xù)。此外,制度安排也是歷史“慣性”的產(chǎn)物,其變遷方向、程度和績(jī)效都受到“路徑依賴”的影響。
2.路徑依賴
路徑依賴強(qiáng)調(diào)初始制度設(shè)置的重要性和制度糾偏的成本。如果初始制度配置科學(xué),接近或達(dá)到制度耦合狀態(tài),制度變遷進(jìn)入良性循環(huán)狀態(tài);如果制度設(shè)計(jì)不科學(xué),或原來與市場(chǎng)需求相適應(yīng)的制度安排,隨著時(shí)間的推移而出現(xiàn)制度時(shí)滯,那么制度變遷通常會(huì)陷入“低效閉鎖”的惡性循環(huán)狀態(tài),表現(xiàn)出一種“內(nèi)卷化”效應(yīng)。路徑依賴性使農(nóng)地制度黏性得以強(qiáng)化,較高的糾偏成本使農(nóng)地制度調(diào)整多為漸進(jìn)性的邊際調(diào)整,因此即使是低效的農(nóng)地制度也可能長(zhǎng)期存在并難以破解。
農(nóng)地制度路徑依賴性的主線是土地“所有權(quán)-經(jīng)營(yíng)權(quán)”的不同配置方式。雖然現(xiàn)行農(nóng)地制度與新中國(guó)成立初期相比發(fā)生了根本性的改變,但其變遷過程由于受路徑依賴影響而經(jīng)歷了“四步走”的邊際調(diào)整過程,不同階段的農(nóng)地制度或存在所有權(quán)上的沿襲,或存在經(jīng)營(yíng)權(quán)上的因循。從所有權(quán)角度分析,我們會(huì)發(fā)現(xiàn)集體所有權(quán)的路徑依賴性更強(qiáng),農(nóng)民擁有土地所有權(quán)僅僅持續(xù)了7年(1949-1956),而集體作為土地所有權(quán)主體卻從人民公社時(shí)期一直持續(xù)至今(1958-2015),并且在可預(yù)見的將來還會(huì)持續(xù)下去。
農(nóng)地制度路徑依賴性的特征主要有三方面,一是制度內(nèi)核的延續(xù)性,二是產(chǎn)權(quán)格局的穩(wěn)定性,三是經(jīng)營(yíng)形式的分散性。自1958年以來,農(nóng)地的所有權(quán)主體一直是“集體”,雖然“集體”的意涵隨著制度調(diào)整有所變化,但集體所有的框架從未被突破,這種制度內(nèi)核一直延續(xù)至今。在集體所有的框架內(nèi),地權(quán)的分解(使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及承包權(quán)的分離)在一定程度上解決了農(nóng)民生產(chǎn)積極性和糧食供給等問題,但就所有權(quán)而言,農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)格局具有高度的穩(wěn)定性。此外,改革開放以來的農(nóng)地制度改革以穩(wěn)定社會(huì)功能為目的,以家庭經(jīng)營(yíng)為起點(diǎn),使得農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的制度供給無法擺脫路徑依賴的影響,農(nóng)地經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)出規(guī)模不斷細(xì)化的分散性特征。
造成這種路徑依賴性的本質(zhì)原因包括以下幾個(gè)方面:一是制度目標(biāo)的初始設(shè)定。在改革初期,制度目標(biāo)主要是解決溫飽問題、增加糧食產(chǎn)量,對(duì)農(nóng)地制度的總體目標(biāo)和實(shí)施路徑缺乏系統(tǒng)和明確的設(shè)計(jì)。隨著實(shí)踐的發(fā)展,這種以增產(chǎn)為目的,以發(fā)揮土地社會(huì)功能為起點(diǎn)的改革與農(nóng)民的增收需求和經(jīng)濟(jì)效益的提升越來越不適應(yīng)。二是路徑選擇的成本考量。農(nóng)地制度改革是多項(xiàng)制度安排和發(fā)展戰(zhàn)略的節(jié)點(diǎn),對(duì)其進(jìn)行改革就必須輔之以多項(xiàng)配套改革措施,涉及領(lǐng)域廣,改革成本高。三是制度改革的成本分?jǐn)倷C(jī)制使得推行改革的政府部門需要支付成本和代價(jià),決策者往往選擇維持不變。此外,權(quán)利和租金的壟斷者也會(huì)提升農(nóng)地制度變遷的成本,從而引發(fā)一定時(shí)期內(nèi)的體制鎖定。由此,初始制度限定了后續(xù)改革范圍,制度起點(diǎn)規(guī)制了演進(jìn)路向,制度變遷的成本降低了決策者行動(dòng)的可能性。
值得注意的是,雖然制度環(huán)境和路徑依賴誘發(fā)了農(nóng)地制度的黏性,使制度得以存續(xù),但制度的變遷的動(dòng)力也是多元的,尤其是非正式制度的存在和演變對(duì)制度黏性的稀釋發(fā)揮著關(guān)鍵作用。
(二)非正式制度滲入:農(nóng)地制度黏性的稀釋
已有的研究成果認(rèn)為,非正式制度具有自發(fā)生成性、非強(qiáng)制性、廣泛滲透性和長(zhǎng)期持續(xù)性特征,往往構(gòu)成正式制度的實(shí)施基礎(chǔ),對(duì)行為規(guī)則起著拓展、限制和細(xì)化作用。歷史制度主義特別關(guān)注制度之間的連接問題,將制度狀態(tài)分為正常時(shí)期和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)期,分別指代制度的存續(xù)和斷裂狀態(tài)。在制度斷裂的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上,制度演變擺脫路徑依賴的影響,制度黏性得到稀釋,從而使變遷得以發(fā)生。
由命題2出發(fā),非正式制度對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有促進(jìn)或阻礙作用,對(duì)正式制度配置的作用也是雙重的。非正式制度與正式制度的協(xié)調(diào)或緊張關(guān)系是影響制度變遷和制度績(jī)效的重要因素,在某些情況下,前者對(duì)后者具有決定性作用。所以,在制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上,往往伴隨著非正式制度與制度體系的沖突,直至達(dá)成新的平衡。基于此,本文選取非正式制度中的思想觀念和意識(shí)形態(tài)作為觀察指標(biāo),分析新中國(guó)成立后四階段農(nóng)地制度變遷的發(fā)生機(jī)制,即非正式制度的滲入對(duì)正式制度黏性的稀釋機(jī)制。
1.第一階段:1949年—1952年
土地改革階段,農(nóng)地制度變遷的關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)是新中國(guó)的成立,此時(shí)土地產(chǎn)權(quán)狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民個(gè)體所有,農(nóng)民有自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租其土地的權(quán)利。在思想觀念方面,這一時(shí)期占主導(dǎo)地位的是“耕者有其田”的樸素愿望,人們普遍認(rèn)為“封建地主土地所有制”是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和中國(guó)社會(huì)發(fā)展的桎梏,農(nóng)民迫切要求得到土地,擺脫地主階級(jí)的壓迫。這種觀念恰好與政府鞏固新生政權(quán),恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等政治考量相適應(yīng)。因此,新中國(guó)成立后土地改革迅速開展,至1952年底,國(guó)家通過制度供給和強(qiáng)制力量使3億多農(nóng)民無償獲得了7億多畝土地。將封建地主土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制,既實(shí)現(xiàn)了新民主主義革命任務(wù),又回應(yīng)了長(zhǎng)久以來“不患寡而患不均”的平均地權(quán)思想,是國(guó)家對(duì)土地改革實(shí)踐的總結(jié),也是當(dāng)時(shí)主流觀念同民眾需求相契合的成果。
從意識(shí)形態(tài)上看,革命型意識(shí)形態(tài)在新中國(guó)成立初期占主導(dǎo)地位,《土地改革法》以法律形式確認(rèn)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán),是“新民主主義革命的邏輯延續(xù)和實(shí)踐展開”,也是中國(guó)共產(chǎn)黨完成遺留革命任務(wù)的過渡性安排。另一方面,對(duì)“美好平均主義世界的終極目標(biāo)的承諾,是革命意識(shí)形態(tài)的合法性基礎(chǔ)”,在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,中國(guó)共產(chǎn)黨通過土地改革使農(nóng)民取得土地,獲得了戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利,新中國(guó)成立后繼續(xù)推行的土地改革同樣是為了打破地主對(duì)土地的壟斷,向平均土地的目標(biāo)邁進(jìn)。此外,新中國(guó)成立后,原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)被打破,各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)百廢待興,這些轉(zhuǎn)折對(duì)執(zhí)政者和全社會(huì)的意識(shí)形態(tài)產(chǎn)生了重大影響,農(nóng)地制度的改革,正是由這種意識(shí)形態(tài)逐漸上升為政策和法律的。
總體上看,這一階段基層群眾的需求與上層價(jià)值目標(biāo)存在契合點(diǎn),從而使得根本性的制度變遷得以發(fā)生,經(jīng)濟(jì)效益得到大幅提升。然而,此后個(gè)人私有制對(duì)社會(huì)主義精神的沖擊和個(gè)體小農(nóng)的局限性也慢慢凸顯,隨著過渡時(shí)期的臨近,影響農(nóng)地制度變遷的意識(shí)形態(tài)發(fā)生了顯著的變化。
2.第二階段:1953年—1956年
合作化運(yùn)動(dòng)階段,農(nóng)地制度變遷的關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)是過渡時(shí)期總路線的提出和社會(huì)主義改造戰(zhàn)略的實(shí)施,此時(shí)農(nóng)地所有權(quán)形態(tài)為農(nóng)民所有,集體經(jīng)營(yíng)。在思想觀念方面,1953年過渡時(shí)期總路線提出,國(guó)家對(duì)非社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)進(jìn)行改造,“沒有農(nóng)業(yè)社會(huì)化,就沒有全部的鞏固的社會(huì)主義“一化三改”成了過渡時(shí)期的核心任務(wù),而農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造(農(nóng)業(yè)合作化)就是其中的組成部分之一。黨中央認(rèn)為農(nóng)業(yè)個(gè)體經(jīng)濟(jì)較為分散和脆弱,存在兩極分化的危險(xiǎn),也不能滿足工業(yè)發(fā)展的原材料需求,必須“組織起來”。國(guó)家力主追求高尚純潔的社會(huì)精神面貌,高度重視改造人的主觀世界,在三個(gè)改造的宣傳和實(shí)施過程中,對(duì)廣大人民群眾也進(jìn)行了一次深刻的社會(huì)主義思想教育。剛剛“翻身解放”的農(nóng)民對(duì)社會(huì)主義思想較為支持,思想重建的努力也對(duì)人們的觀念產(chǎn)生了深刻的影響,這也是當(dāng)時(shí)的土地政策得以順利推行的非正式制度原因,而這種社會(huì)主義的制度實(shí)踐在一定程度上又進(jìn)一步加固了群眾的思想觀念。
在意識(shí)形態(tài)方面,對(duì)社會(huì)主義價(jià)值目標(biāo)的追求占據(jù)主導(dǎo)地位,對(duì)馬列主義和毛澤東思想的宣傳、對(duì)反馬克思主義的批判是這一時(shí)期的主流意識(shí)形態(tài)。中央雖然明確了“疾風(fēng)暴雨式的階級(jí)斗爭(zhēng)基本結(jié)束”,但依然強(qiáng)調(diào)意識(shí)形態(tài)的重要作用。此時(shí)由新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)過渡、實(shí)施社會(huì)主義改造是民眾與國(guó)家都認(rèn)同的意識(shí)形態(tài),在此背景下,農(nóng)民土地私有制沒有生長(zhǎng)的土壤。中央早在1951年12月就對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)互助和農(nóng)民組織發(fā)展做出了部署,1953年2月發(fā)布了《中共中央關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。自此農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)進(jìn)入新階段,并提出了“互助組-初級(jí)社-高級(jí)社”的發(fā)展藍(lán)圖。此后的相關(guān)政策加速了農(nóng)業(yè)合作化進(jìn)程,確認(rèn)了合作社的集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。1955年初,毛澤東提出了“農(nóng)村社會(huì)主義風(fēng)暴”即將到來的預(yù)示,七屆六中全會(huì)召開后各地掀起了“社會(huì)主義的高潮”,入社農(nóng)戶占全國(guó)農(nóng)民比例在1955年10月是32.5%,1956年12月為96.2%,農(nóng)業(yè)合作化在1956年底基本實(shí)現(xiàn)。
總體而言,農(nóng)業(yè)合作化是中國(guó)共產(chǎn)黨“團(tuán)結(jié)和領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)搖的小生產(chǎn)者”,用合作社鞏固領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的策略選擇與農(nóng)民對(duì)社會(huì)主義思想認(rèn)可,發(fā)展生產(chǎn)的迫切要求相結(jié)合的產(chǎn)物,推動(dòng)了農(nóng)地制度向第二階段變遷。此后,農(nóng)民逐漸產(chǎn)生了思想上的猶疑和顧慮,1956年下半年在各地開始出現(xiàn)了“拉牛退社”的現(xiàn)象,中央因此開展了兩條道路大辯論的社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng),制止住了退社風(fēng)潮。在此進(jìn)程中,制度慣性和意識(shí)形態(tài)剛性的力量不容忽視,以政治運(yùn)動(dòng)方式追求高度組織化目標(biāo)的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)為下一步的人民公社化提供了思想條件。
3.第三階段:1957年—1978年
人民公社化階段,農(nóng)地制度變遷的關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)是加速建設(shè)社會(huì)主義、“跑步進(jìn)入共產(chǎn)主義”的戰(zhàn)略,這一時(shí)期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)狀態(tài)是集體所有,集體經(jīng)營(yíng)。在思想觀念上,由于受到國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和急躁冒進(jìn)的工作思路影響,這一時(shí)期在經(jīng)歷了全面建設(shè)社會(huì)主義的短暫思想導(dǎo)向后立即轉(zhuǎn)向了“左”傾思想。1958年“大躍進(jìn)”迅速蔓延,“共產(chǎn)風(fēng)”泛濫,同年通過的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》認(rèn)為“共產(chǎn)主義的實(shí)現(xiàn)已經(jīng)不再遙遠(yuǎn)”,僅兩個(gè)月后就在全國(guó)基本上實(shí)現(xiàn)了人民公社化。人民公社體制下,高級(jí)社的一切財(cái)產(chǎn)無償歸公,生產(chǎn)資料公有化、勞動(dòng)成果統(tǒng)一分配、社員共同勞動(dòng)等特點(diǎn)鮮明地體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)追求社會(huì)關(guān)系的絕對(duì)公平和所有制的純潔性政策指向。
在意識(shí)形態(tài)上,決策者未能抓住農(nóng)村發(fā)展困境的真正原因,而是希望通過群眾性政治運(yùn)動(dòng)等手段革除舊意識(shí)形態(tài),以新的意識(shí)形態(tài)來整合民眾,提升制度的合法性。由此導(dǎo)致了制度和現(xiàn)實(shí)的進(jìn)一步脫節(jié),發(fā)展困境更加明顯,進(jìn)一步加劇了意識(shí)形態(tài)剛性,直到1966年演化為“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的極端意識(shí)形態(tài)。在此過程中人們感受了意識(shí)形態(tài)的巨大力量,意識(shí)形態(tài)與制度裝置之間陷入極不協(xié)調(diào)的狀態(tài),造成極其嚴(yán)重的利益漏失和效率損耗,人民公社時(shí)期農(nóng)民的“出勤不出力”,“大田種不過自留地”即是明證。此后進(jìn)行的糾“左”和“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的調(diào)整未能挽回農(nóng)業(yè)發(fā)展的頹勢(shì)甚至停滯,以階級(jí)斗爭(zhēng)和學(xué)習(xí)班等方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行的思想馴化也收效甚微。
客觀上說,人民公社化運(yùn)動(dòng)是受“左”傾思想影響的決策結(jié)果,當(dāng)時(shí)“試驗(yàn)大同世界的理想”和農(nóng)村社教的政治壓力與農(nóng)民改變現(xiàn)狀的愿望存在結(jié)合點(diǎn),正是在這種意識(shí)形態(tài)的引領(lǐng)下形成了“組織軍事化、行動(dòng)戰(zhàn)斗化、生活集體化、政社合一”的人民公社體制。囿于當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)困境,執(zhí)政者“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的偏好使“通過在農(nóng)村迅速建立公有制成為當(dāng)時(shí)在既定的約束條件下實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的超經(jīng)濟(jì)控制的理性選擇”,人民公社體制在一定程度上也是國(guó)家賴以提取農(nóng)業(yè)剩余的制度基礎(chǔ)。
4.第四階段:1978年至今
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段,農(nóng)地制度變遷的關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)是“解放思想,實(shí)事求是”宣言和“改革開放”重大決策帶來的思想觀念和意識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)換,集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地制度在這一時(shí)期開始逐漸取代公社型集體所有制,并得到穩(wěn)定和完善。
在過渡和確立時(shí)期,農(nóng)民面臨巨大的生存壓力,“共產(chǎn)主義是天堂,人民公社是橋梁”的宣傳話語被廣大群眾的“生存?zhèn)惱怼彼黄疲瑐€(gè)別地區(qū)的農(nóng)戶頂著巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)訂立了“賭咒契約”,自發(fā)進(jìn)行包產(chǎn)到戶的改革。在此背景下,思想觀念的轉(zhuǎn)變?cè)僖淮伟l(fā)揮了巨大的作用,真理標(biāo)準(zhǔn)問題的大討論、“三個(gè)有利于”標(biāo)準(zhǔn)的提出和“解放思想、實(shí)事求是”思想路線有力推動(dòng)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)地制度變遷,使個(gè)別地區(qū)的改革實(shí)踐擴(kuò)展到了整個(gè)國(guó)家,制度變遷的擴(kuò)張效應(yīng)明顯:到1983年,“實(shí)行大包干的生產(chǎn)隊(duì)數(shù)達(dá)57.6萬多個(gè),占當(dāng)年實(shí)行責(zé)任制生產(chǎn)隊(duì)總數(shù)的98.3%”。在穩(wěn)定和發(fā)展時(shí)期,包產(chǎn)到戶的爭(zhēng)議消除,社會(huì)階段論、社會(huì)主義本質(zhì)論和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論相繼提出,包括學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)地制度長(zhǎng)達(dá)10余年的持續(xù)性研究,引領(lǐng)了社會(huì)主義建設(shè)事業(yè),激發(fā)了廣大干部、群眾的思想轉(zhuǎn)變。1982年中央“一號(hào)文件”獲得了廣大群眾的強(qiáng)烈反響,此后四年的中央一號(hào)文件連續(xù)聚焦農(nóng)業(yè)發(fā)展,為長(zhǎng)期穩(wěn)定和規(guī)范家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和深化農(nóng)村改革指明了方向。與此同時(shí),基層也對(duì)土地使用制度安排進(jìn)行了積極的探索,如兩田制、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、土地股份合作制和“四荒”使用權(quán)拍賣等。
在穩(wěn)固和深化時(shí)期,出現(xiàn)了思想觀念方面的新問題,一是溫飽問題基本解決后,過度重視土地的社會(huì)保障和提供“口糧”功能與農(nóng)民“增加收入”的要求產(chǎn)生了矛盾,也和既存的制度結(jié)構(gòu)之間出現(xiàn)了不適應(yīng)。二是長(zhǎng)期存在的“重城輕鄉(xiāng)”、“重工輕農(nóng)”等觀念的“慣性”仍然巨大,使農(nóng)地制度變遷難以突破城鄉(xiāng)分割的狀態(tài),農(nóng)民權(quán)益受到了侵害。另一方面是要求從根本上變革農(nóng)地制度的呼聲漸弱,全社會(huì)就完善現(xiàn)行制度達(dá)成了思想共識(shí),中央提出了土地承包關(guān)系再延長(zhǎng)30年不變,鼓勵(lì)增人不增地、減人不減地,允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓,制度內(nèi)涵得到較大拓展。
在完善和轉(zhuǎn)折時(shí)期,整個(gè)社會(huì)也處于轉(zhuǎn)型階段,中央經(jīng)濟(jì)集權(quán)觀念的剛性、地方政府以地生財(cái)?shù)钠靡约稗r(nóng)民模糊的產(chǎn)權(quán)意識(shí)相疊加,致使農(nóng)地制度的缺陷集中凸顯,出現(xiàn)了土地審批的種種問題、地方財(cái)政對(duì)土地的嚴(yán)重依賴以及農(nóng)民土地權(quán)益的損失。另一方面,“三農(nóng)”問題引起了全社會(huì)的高度關(guān)注,農(nóng)村改革的訴求更加強(qiáng)烈。在這樣的思想環(huán)境和現(xiàn)實(shí)條件下,國(guó)家先后推動(dòng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革、農(nóng)民增收等一系列舉措,使農(nóng)村的改革發(fā)展進(jìn)入到了新的時(shí)期。
意識(shí)形態(tài)方面,改革開放以來的意識(shí)形態(tài)強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,但在推進(jìn)改革的過程中也出現(xiàn)過新舊思想的緊張,并一度使改革陷入停滯。1978年12月,十一屆三中全會(huì)發(fā)布的決定為農(nóng)地制度戴上了“兩個(gè)不許”的“緊箍咒”。一面是嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢(shì),一面是強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)壓力,整個(gè)社會(huì)存在較大的思想分歧,“談包色變”是普遍現(xiàn)象,這種爭(zhēng)論和憂慮直到1980年7月才有所緩和。1980年5月,鄧小平指出包產(chǎn)到戶的地區(qū)“都增產(chǎn)了,效果很好”;1981年12月,第一次全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議召開,形成了1982年的一號(hào)文件,直至1992年的南方談話最終統(tǒng)一了認(rèn)識(shí)。此后的主流意識(shí)形態(tài)促進(jìn)了農(nóng)地制度改革的深化,包括家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的完善和創(chuàng)新,農(nóng)地管理制度的法制化建設(shè)等方面。21世紀(jì)以來,主流意識(shí)形態(tài)推動(dòng)了農(nóng)地制度的創(chuàng)新和發(fā)展,包括穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變,改革征地制度,保障農(nóng)民合法權(quán)益,健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)地管理制度等。
黨的十八大和三中全會(huì)以來,全面深化改革和依法治國(guó)的思想與意識(shí)形態(tài)凝聚了全社會(huì)的共識(shí),政府、集體、個(gè)人的觀念逐步向“改革是最大的紅利”轉(zhuǎn)變,這對(duì)農(nóng)地制度改革產(chǎn)生了積極影響。步入經(jīng)濟(jì)社會(huì)和農(nóng)村發(fā)展的“新常態(tài)”后,我國(guó)在既有框架內(nèi)對(duì)農(nóng)地制度進(jìn)行了總體設(shè)計(jì),提出了轉(zhuǎn)折性目標(biāo),農(nóng)地制度變遷進(jìn)入了更加活躍的新階段。
綜觀整個(gè)第四階段的農(nóng)地制度變遷,國(guó)家通過意識(shí)形態(tài)適應(yīng)和引領(lǐng)制度變革,使二者達(dá)成新的均衡,充分發(fā)揮了意識(shí)形態(tài)為制度配置提供解釋、辯護(hù)和社會(huì)整合的功能,保障了土地制度的順利運(yùn)行,降低了改革的成本,同時(shí)也使我們認(rèn)識(shí)到了意識(shí)形態(tài)發(fā)展的反復(fù)性。意識(shí)形態(tài)對(duì)正式制度的作用是復(fù)雜的、長(zhǎng)期的、雙向的,意識(shí)形態(tài)既可能促進(jìn)也可能阻礙正式制度變遷,而制度變遷既可能是正向的,也可能是反向的。一條普遍的規(guī)律是:意識(shí)形態(tài)先于正式制度而存在,指引行為者創(chuàng)造制度變革的條件,并逐漸使主流意識(shí)形態(tài)演變?yōu)檎摺⒎傻日街贫刃问健U街贫确催^來又會(huì)影響意識(shí)形態(tài),二者不斷的生產(chǎn)與再生產(chǎn)。農(nóng)地制度變遷可能永遠(yuǎn)沒有終點(diǎn),這種制度變遷機(jī)制不斷地推動(dòng)制度在均衡與非均衡狀態(tài)之間的轉(zhuǎn)化。
四、總結(jié)與討論
(一)研究發(fā)現(xiàn)
農(nóng)地制度變遷是新中國(guó)成立后整個(gè)制度變遷的縮影,與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展和轉(zhuǎn)型存在廣泛的關(guān)聯(lián),因此我們的研究重點(diǎn)是將替代性研究框架運(yùn)用于農(nóng)地制度變遷的具體分析。研究發(fā)現(xiàn),第一,中國(guó)農(nóng)地制度具有黏性,這種黏性對(duì)農(nóng)地制度呈現(xiàn)出兩個(gè)面向的影響,即黏性生成后對(duì)農(nóng)地制度存續(xù)的維持和黏性稀釋后對(duì)農(nóng)地制度變遷的推動(dòng);第二,制度環(huán)境和路徑依賴從不同的側(cè)面形塑了制度變遷的黏性狀態(tài)。一方面,構(gòu)成制度環(huán)境的體制模式、發(fā)展戰(zhàn)略和改革方式從宏觀上對(duì)同期農(nóng)地制度的存續(xù)狀態(tài)產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。而不同階段的政治環(huán)境從中觀上不同程度地作用于農(nóng)地制度的穩(wěn)定性,對(duì)于制度黏性具有強(qiáng)化和維持等多個(gè)面向的作用。另一方面,路徑依賴性通常會(huì)使制度變遷陷入“低效閉鎖”的惡性循環(huán),難以突破制度的凝滯和固化狀態(tài)。第三,當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)注較少的非正式制度因素在特定的政治、歷史條件約束下對(duì)農(nóng)地制度的配置和變遷具有重要作用,思想觀念和意識(shí)形態(tài)等非正式制度因素是稀釋制度黏性的關(guān)鍵變量,由此也驗(yàn)證了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“主觀主義模型”和意識(shí)形態(tài)理論。具體而言,“耕者有其田”思想與革命型意識(shí)形態(tài)使土地改革成為當(dāng)時(shí)的理性選擇;社會(huì)主義思想與批判型意識(shí)形態(tài)推動(dòng)了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng);“左”傾思想將農(nóng)地制度引向人民公社化;實(shí)事求是思想與建設(shè)型意識(shí)形態(tài)將工作重心扭轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面,這使家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的持續(xù)完善以及土地制度創(chuàng)新獲得了非正式制度條件。
至此,我們完成了“黏性生成-黏性稀釋”研究框架在農(nóng)地制度變遷中的邏輯演進(jìn)和理論解釋。框架的核心觀照是正式制度與非正式制度的互動(dòng)機(jī)理。無論是權(quán)力主體,利益集團(tuán),還是個(gè)體行為者,其理性都會(huì)受到特定制度的塑造,既有的思想觀念、意識(shí)形態(tài)和個(gè)人偏好等非正式制度因素只有扎根于正式制度之后才具有規(guī)制和激勵(lì)作用,由此正式制度和非正式制度之間的“互構(gòu)”或“緊張”狀態(tài)不斷演進(jìn),推動(dòng)著彼此的進(jìn)一步變遷和循環(huán)。制度變遷的一條重要路徑是非正式制度向正式制度形態(tài)轉(zhuǎn)換(政策化和法律化),二者相依共生,相輔相成。
理解中國(guó)的制度變遷,必須首先把握上層的價(jià)值目標(biāo)取向與基層民眾的需求。在實(shí)踐中,如果原有制度出現(xiàn)不適應(yīng),不能滿足群眾需求,民眾會(huì)將這種不滿的思想投射到頂層,決策者對(duì)民眾需求或基層實(shí)踐進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,判斷可能發(fā)生的制度變遷的性質(zhì)。如果制度變遷的需求與頂層偏好契合,那么變遷發(fā)生,反之,這種需求就得不到制度化的反饋和國(guó)家層面的推行,甚至可能成為意識(shí)形態(tài)的批判對(duì)象。進(jìn)一步,以契合點(diǎn)的存在為前提,上層通過社會(huì)輿論的方式營(yíng)造意識(shí)形態(tài),進(jìn)行改革動(dòng)員,意識(shí)形態(tài)的改變又會(huì)反過來影響社會(huì)輿論的進(jìn)一步配合,只有二者不斷的互動(dòng)和強(qiáng)化,才能使制度變遷進(jìn)入到制度化實(shí)施準(zhǔn)備階段,最終推動(dòng)制度變遷(圖2)。
不可回避的是,思想觀念、意識(shí)形態(tài)等要素對(duì)正式制度的影響是多面向的:既可能引致不合理制度的崩解,促進(jìn)新制度的建構(gòu),也可能維護(hù)甚至“加強(qiáng)”不合理制度。因此,應(yīng)該注重從歷史文化的視角理解農(nóng)地制度的產(chǎn)生和演變,重視非正式制度的演化,引導(dǎo)思想觀念,避免意識(shí)形態(tài)僵化和對(duì)峙,充分發(fā)揮非正式制度的解釋性、合法性和社會(huì)整合功能,使農(nóng)地制度與政治制度、經(jīng)濟(jì)實(shí)踐相互促進(jìn)。
從更宏觀的視角來看,國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略,就是在社會(huì)轉(zhuǎn)型和矛盾頻發(fā)背景下力圖解決社會(huì)公平公正問題,而解決這一問題最接地氣的選擇是要解決好土地制度問題。因此,全面深化改革的意識(shí)形態(tài)和公共政策都應(yīng)彰顯這一基本判斷,使廣大民眾不僅分享改革紅利,而且更加積極地創(chuàng)造價(jià)值。當(dāng)然,關(guān)于如何提升土地制度對(duì)社會(huì)問題和改革戰(zhàn)略的回應(yīng),我們還需要更深入的研究。
(二)研究展望
當(dāng)前,各項(xiàng)農(nóng)地制度設(shè)計(jì)和試點(diǎn)相繼進(jìn)行,作為社會(huì)重大現(xiàn)實(shí)問題,今天的農(nóng)地制度改革相較于過去更加艱難,更需審慎,因而圍繞農(nóng)地制度進(jìn)行的研究相較于過去也更具重要性和針對(duì)性。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制和政治生態(tài)下,農(nóng)地制度的變遷是多因素疊加、多主體參與及多元訴求共存的重大問題,其復(fù)雜程度非同一般,如何對(duì)農(nóng)地制度進(jìn)行實(shí)踐層面上的改良和學(xué)理層面的分析是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。“黏性分析”框架的提出試圖將制度變遷研究引向歷史的、文化的和整體性的視角,通過制度黏性解釋制度的產(chǎn)生、維持、特征和演變。與此同時(shí),由于客觀條件限制,本文的分析在一定程度上簡(jiǎn)化了制度演變的復(fù)雜機(jī)理,有些問題未能涉及。要理解農(nóng)地制度的產(chǎn)生和演變,我們還需要在研究框架、研究方法上進(jìn)行更多的嘗試,對(duì)這一問題進(jìn)行更加全面、深入的審視。
對(duì)于農(nóng)地制度變遷的研究,在引入西方理論的同時(shí)也應(yīng)立足于中國(guó)實(shí)際,汲取本土理論的營(yíng)養(yǎng)。在研究方法上要超越新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和應(yīng)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型,引入政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的研究方法,依托于權(quán)威的數(shù)據(jù)平臺(tái),使得研究結(jié)論更具科學(xué)性與說服力。
作者:王敬堯(華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,中國(guó)縣域發(fā)展研究中心主任) 魏來(華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士研究生)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年02期
(掃一掃,更多精彩內(nèi)容!)