深化農村土地制度改革是新時代農村改革的焦點和難點。習近平在2016年視察小崗村時指出，“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系” 。“仍然”一詞，深刻揭示出中國共產黨在領導中國革命、建設、改革過程中對農村土地制度及維護與發展農民土地利益的重視。黨的十八大以來，黨中央就農村土地制度改革作出了一系列重大決策部署，明確要求尊重農民意愿、保障農民權益。2019年新修訂的《土地管理法》堅守了保護農民合理土地權益的原則，奠定了維護和發展農民利益的法制基礎。但基于土地作為經濟社會基本資源的重要性，農村土地制度改革必然是牽一發動全身，如何堅持維護與發展農民利益，確保改革始終在正確的軌道上行進，是做好農村工作的關鍵。
一、以維護與發展農民利益為根本目的
改革的目的，決定著改革的方向，也決定著改革的路徑與方式。只有明確深化農村土地制度改革的目的，才能知道為什么要改、改什么和怎么改。毛澤東在《經濟問題與財政問題》一文中指出：“一切空話都是無用的，必須給人民以看得見的物質福利。” 鄧小平始終要求以“人民擁護不擁護、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應不答應”作為制定一切方針政策和作出決斷的出發點和歸宿。習近平在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時強調：“要充分尊重廣大農民意愿，調動廣大農民積極性、主動性、創造性，把廣大農民對美好生活的向往化為推動鄉村振興的動力，把維護廣大農民根本利益、促進廣大農民共同富裕作為出發點和落腳點。” 黨領導的歷次農村土地制度改革都是從人民利益出發，順應了農民的需求與期待，新時代深化農村土地制度改革也必然是以維護和發展農民利益為根本目的。這一目的至少包括以下幾個方面。
（一）維護農民的基本土地權益。土地是農民最基本的生產資料，也是最主要的物質利益所在。深化農村土地制度改革，處理好農民與土地的關系，首要任務是維護農民的基本土地權益，實質就是要通過改革實現兩大目的。一是鞏固農村土地集體所有制。農村土地集體所有制是社會主義制度的底色，是完成社會主義根本任務的重要保障，是體現農民主體地位和平等地權的制度基礎，既是土地制度改革的底線，也是需要通過改革不斷夯實、鞏固的農民根本利益所在。二是維護農民基本財產權利。土地是農民最重要的財產，在當前城鄉基礎設施與公共服務差距較大的背景下，農民的土地財產權利顯得尤為重要。在農村改革進程中，防止侵害并實現好農民土地權益，將土地作為“財富之母”的經濟效益發揮出來，將這一沉睡的資本激活，既是維護社會主義制度公平性的需要，也是快速城鎮化進程中確保社會穩定的重要基石。
（二）激發農民推動生產力發展的積極性、主動性、創造性。土地制度改革屬于生產關系調整的范疇。基于土地資源的有限性，激發土地的生產力是我國歷史上每一次土地制度變遷的基本要求。實踐表明，適應生產力發展要求的農村土地制度改革，是激發廣大農民推動生產力發展積極性、主動性、創造性的有力武器，這尤其在改革開放之初實行家庭聯產承包責任制上體現得淋漓盡致。隨著城鎮化的快速推進和社會主義市場經濟體制的不斷完善，分散的家庭經營面臨著生產效率低下和難以對接大市場等問題，從而對農民的生產積極性形成了制約，催生了深化農村土地制度改革的需求。顯然，新時代深化農村土地制度改革，仍要激發農民積極性、主動性、創造性，保護和利用好土地資源，更好守住“把飯碗牢牢端在自己手中”這一農業底線任務，同時順應市場消費需求轉型、農業科技進步新形勢，以土地資源的優化配置和高效利用為支撐，加快集約化、綠色化、品牌化、融合化為取向的現代農業發展，實現農民土地利益最大化，推動農村經濟由粗放式發展向高質量發展邁進。
（三）確保農民共享城鄉改革發展成果。習近平在主持2018年中央政治局第八次集體學習時指出，“在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗” 。人民公社時期的農村土地制度與計劃經濟互動，為國家工業化戰略提供了物質積累，但也助推了城鄉二元分割格局的形成。改革開放后的農村土地制度改革在極大促進農村經濟發展的同時，解放了農村勞動力，為城鎮化的快速推進提供了強大推動力，但也拉大了城鄉收入差距。進入21世紀以來，中央取消了農業稅，開啟了以工輔農、以城帶鄉的新局面。黨的十九大首次將“城鄉融合發展”寫入黨的文獻，標志著工農城鄉關系進入新的歷史時期。習近平強調，“40年前，我們通過農村改革拉開了改革開放大幕。40年后的今天，我們應該通過振興鄉村，開啟城鄉融合發展和現代化建設新局面” 。40年前的農村改革正是以農村土地制度改革為引擎，40年后推進城鄉融合發展，同樣需要在農村土地制度改革上找到支撐點。正因如此，中央在深化農村土地制度改革中，將焦點集聚在農村承包地“三權分置”和農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革“三塊地”改革上，強調確權登記頒證，完善農村土地產權制度，推動實現城鄉土地資源“同地同權同價”。其目的指向十分明確，就是要通過盤活農村土地資源，推動城鄉要素自由流動、平等交換，吸引更多的人才、技術、資金等要素向鄉村流動，為打破城鄉二元結構，促進農民持續增收，縮小城鄉居民收入差距，實現共同富裕提供有力支撐。
二、深化農村土地制度改革面臨三大難題
習近平多次強調，“農村改革不論怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。這些底線必須堅守，決不能犯顛覆性錯誤” 。黨的十八大以來，承包地“三權分置”和“三塊地”改革試點取得了扎實的成效，但距離中央的要求、農民群眾的期待仍然有較大的差距，需要從遵從改革目的、堅守改革底線出發，審視改革困境，著力解決以下難題。
（一）如何保障農村集體經濟組織成員公平的土地權益。為避免農村承包地的頻繁變動影響耕地經營規模，中央明確提倡“增人不增地、減人不減地”。新修訂的《土地管理法》規定農民集體所有的土地采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式承包。同時，為提高城鎮化發展質量，中央多個文件均明確維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。據此，如果一個農民家庭的成員是增長的，即使新增人口也是集體經濟組織成員，該家庭人口在承包地上的平均權益也將是減少的；與之相應，如果一個農民家庭的成員是減少的，該家庭人口在承包地上的平均權益將是增加的，即使這個家庭成員已經進城落戶。這就導致了集體經濟組織成員之間權益的不公平，偏離了土地集體所有制的設計初心。這種以犧牲公平換取效率的安排，在人地矛盾比較突出的地方有演變為社會矛盾的風險，亟待通過新的制度安排加以解決。
（二）如何將農村土地增值收益返還給農民。在當前的中央與地方財政分權制度下，一些地方政府熱衷于通過土地征收和利用城鄉建設用地增減掛鉤的政策，增加城鎮建設用地，從而獲得作為財政收入重要來源的土地使用權出讓金，其實質是將農村集體建設用地的增值收益納為財政收入，主要用于工業化和城鎮建設，而返還用于農業農村的支出很少。尤其在近年經濟下行背景下，為了增加財政收入和擴大城鎮建設投資，一些地方政府想方設法以新農村建設、美麗鄉村建設的名義，通過引導農民“上樓”、村鎮撤并等方式增加可用于掛鉤的農村建設用地。這一方面在不同程度上打亂了農村生產生活的秩序，另一方面由于土地增值的收益被抽走，農村集體和農民利益受到損害。同時，這也是“以鄉補城”的延續，加劇了城鄉矛盾，無疑與農村土地制度改革目的背道而馳。如何將農村土地增值收益留在農村、返還農民，解決土地增值收益長期“取之于農，用之于城”的問題，應作為深化農村土地制度改革的重要任務。
（三）如何尊重農民主體地位確保改革穩健推進。農村土地制度改革是強制性制度變遷過程，中央是改革的戰略決策者，地方政府按照中央所定的改革邊界執行，并因地制宜進行探索創新，農民則是改革的需求者與配合者，三者的互動決定了改革的路徑、效率與成效。黨的十八大以來，中央作出建立承包地“三權分置”制度和推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地“三權分置”改革等一系列的決策部署。中央在深化農村土地制度改革上是穩慎的，采取了先試點再推廣、循序漸進的安排，并著力加快法制化進程，新修訂的《土地管理法》為改革穩妥進行提供了法律保障。但現在無論是理論界還是實踐者，都存在著只顧放活不顧穩定的改革沖動，如一些學者認為新修訂的《土地管理法》過于保守，農村集體經營性建設用地應該進入城市，宅基地使用權應放開在村集體內流動的管制等；不少地方政府強力推動土地經營權向規模經營者集中，不切實際地推動發展特色小鎮、鄉村旅游、民宿經濟等，忽視了我國區域發展的差異性、農村土地對農民長遠利益的保障功能，從而偏離了改革的目的和中央關于尊重和保護農民主體地位的要求。因此，如何確保農民的自主權，增強農民的獲得感，保護好農民的長遠利益，是深化農村土地制度改革要解決的重要問題。
三、構建長效機制保障農民利益
新修訂的《土地管理法》為深化農村土地制度改革提供了法制保障，然其并不能窮盡實踐行為，且本身有著在改革中發展的問題，從維護與發展農民利益的根本目的出發，以問題為導向，未來深化農村土地制度改革需要在以下幾個方面作出努力。
（一）以明晰農村集體經濟組織成員土地權益為突破口。當前農民集體與農民個人之間的關系缺乏清晰的界定。法律規定農民集體所有的土地由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理，由農村集體經濟組織內部的家庭承包。而作為農村集體經濟組織的成員，就應平等享有物質分配權利。換句話來講，擁有農村土地承包權的前提必須是農村集體經濟組織成員，作為集體成員應該獲得集體土地的承包權。但當前我國對農村集體經濟組織成員權的擁有與喪失沒有明確的規定，從而使得承包權的認定缺乏制度規范，產生了一系列關于農村新增人口、流動人口的土地權益矛盾。為此，深化農村土地制度改革必須在這方面有所突破。一是要從法律上對農村集體經濟組織的性質、功能定位、運行機制進行清晰的界定，對集體成員權的獲得與失去作出規定，明確集體成員的土地權益。二是在“增人不增地、減人不減地”的框架中，加強對無地集體成員的權益保護，如支持村集體以民主協商的形式將預留的、新增的、收回的地發包給無地人口家庭，支持村集體通過增加其他集體資產權益、加強社會保障供給等方式，對無地人口給予“補償”等，從而實現公平與效率的兼顧。三是盡快形成土地承包權、宅基地使用權等農村土地權益自愿有償退出的可操作的制度安排，使退出者的權益得到合理保障。
（二）以發揮農民的主體作用為主抓手。習近平在2015年中央政治局第二十二次集體學習時指出，“要堅持不懈推進農村改革和制度創新，充分發揮億萬農民主體作用和首創精神，不斷解放和發展農村社會生產力，激發農村發展活力” 。深化農村土地制度改革，政府是主導，農民是主體，處理好這兩方面關系十分重要。從現實來看，關鍵是如何發揮農民的主體作用，既充分尊重農民對土地基本生產資料使用的自主權，又充分激發農民利用好土地基本生產資料的積極性與創造性。為此，需要地方政府加強自身行為規范，落實習近平在小崗村座談會上所提出的“把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇” 的要求，在農村土地制度改革的探索中始終站在農民的立場上，充分考慮農民的需求、尊重農民的意愿，保障農民的話語權和自主權。為此，一是要在中央的總體部署下，因地制宜、有序推進土地制度改革的探索與創新，構建有效的農民利益表達機制，確保農民參與規劃、決策的權利。二是要堅持以市場為導向優化土地資源配置，在土地確權、維護市場秩序、公共服務等方面發揮作用，確保土地產權流轉交易公平、公開、公正運行，維護好農民的土地財產權。三是要支持村級組織建設和村集體經濟發展，提升村民自治能力，切實發揮村集體在土地經營管理中的組織作用，確保農民集體土地農民自己做主。四是處理好普通農民與新型農業經營主體的關系，把對新型農業經營主體的支持建立在帶動普通農戶的基礎上，促進小農戶與現代農業發展有效銜接，保護好農民的長遠利益。
（三）以打破既有土地利益分配格局為著力點。新時代改革最大的阻礙是要打破利益固化的藩籬。近些年的農村土地制度改革，有些地方表現出過分熱情，有些地方推進卻十分緩慢，這并非改革設計本身的問題，而是隱藏在背后的利益使然，其中最大的利益藩籬是一些地方政府對土地財政的依賴。那些過分熱情的地方，是因為可以利用農村建設用地置換城鎮建設用地指標獲得土地增值收益；那些改革緩慢的地方，是因為土地征收、集體經營性建設用地入市的改革會損害地方政府的土地增值收益。為此，必須以推動財稅及相關制度改革為基礎，在土地收益分配上作出深刻調整。一是在進一步優化中央與地方政府的稅收分配關系上，積極培育地方財源，支持地方政府在城市產業發展、存量土地盤活上深入挖掘潛力，加大對相對貧困地區的財政轉移支付力度，減輕地方政府對土地財政的依賴。二是調整中央和地方政府間的事權與支出責任，并合理劃分縣、鄉政府之間的事權和支出責任，構建財權與事權相匹配的財政管理體制，同時進一步理順政府與市場的邊界，推動準公共產品的供給由政府與市場合作承擔，非公共物品的供給由市場完全承擔，減輕各級政府支出的壓力。三是按照“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制”的要求，在土地征收改革上探索由一次性的經濟補償向多次多元化補償轉變，在集體經營性建設用地入市改革上完善政府收取調節金的標準，保障農民集體獲得的土地增值收益；健全城鄉建設用地增減掛鉤收益返還制度，推動凈收益主要返還給農村、農民，防止地方強制推動增減掛鉤損害農民利益。
（四）以發揮土地對其他要素的帶動作用為推動力。在各生產要素中，土地屬于常量，人才、資金、技術等均是變量，歷史上每一次土地制度改革都推動了其他要素的變動重組，實現了不同程度的生產力變革。新時代維護和發展農民利益，仍然需要以深化農村土地制度改革帶動其他要素的優化組合來實現。發揮土地對其他要素的帶動作用，并不是讓轉移就業的農民都回到農村，也不是讓城市人到農村置地買房，而是以農村土地為載體，吸引更多的人才、資金、技術向農村流動，為推進鄉村振興提供動力，為破解城鄉二元結構提供支撐。為此，要把握好穩定和放活的關系，以維護農民土地權益和農村穩定為前提，以靈活的農村用地政策吸引城市的人才、資金、技術下鄉，推動鄉村產業發展，帶動農民增收致富，最大限度地釋放出土地的價值。一方面，要嚴守底線，堅決杜絕宅基地非法買賣，嚴格禁止城里人下鄉利用宅基地建設別墅大院和私人會館，嚴防工商資本違規推動農地非農化。另一方面，要落實承包地“三權分置”制度，因地制宜探索宅基地“三權分置”的實現形式，推動農村集體經營性建設用地為農村產業發展服務，加強對農業農村發展用地的支持，探索農村用地的正面清單與負面清單制度，將土地經營權、農房使用權的流轉、抵押與現代農業發展緊密結合，推動農村生產力發展和農民收入水平不斷提高。
作者簡介：王文強，男，湖南省社會科學院人力資源與改革發展研究所所長
中國鄉村發現網轉自：《毛澤東研究》2020年第3期 （此為原稿，與書刊有出入）
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