摘要：改革開放40年來, 我國農(nóng)地制度的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)不同的階段, 農(nóng)地法律制度的變遷遵循了“民間探索, 政策先行, 法律跟進(jìn)”的基本規(guī)律, 顯示出“與時(shí)俱進(jìn), 穩(wěn)步推行”和“堅(jiān)守底線, 市場引領(lǐng)”的基本特點(diǎn)。未來法律制度的基本走向就是根據(jù)改革精神, 形成更符合新時(shí)代要求的農(nóng)地權(quán)利體系和農(nóng)地市場交易規(guī)制法律體系。通過民事立法, 界定承包權(quán)和經(jīng)營權(quán), 明確承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的性質(zhì);本著穩(wěn)定承包關(guān)系的基本理念, 形成承包權(quán)取得、變更、消滅的一套相對獨(dú)立的法律規(guī)范體系;基于搞活經(jīng)營權(quán)的基本理念, 形成經(jīng)營權(quán)取得、變更、消滅的一套相對獨(dú)立法律制度;基于基本底線要求、市場規(guī)律和公共利益的要求, 形成有效的經(jīng)營權(quán)市場規(guī)制法律制度體系。
一、改革開放40年來我國農(nóng)村土地制度的變遷
關(guān)于改革開放40年來我國農(nóng)村土地制度的變遷, 有不同的階段劃分學(xué)說, [1]筆者認(rèn)為, 改革開放四十年來, 從農(nóng)村土地改革和土地制度所體現(xiàn)的基本理念的不同, 可將其分為三個(gè)階段:
(一) 1978—1984年:從“集體所有, 集體經(jīng)營”到“集體所有, 農(nóng)戶承包經(jīng)營”
中國經(jīng)濟(jì)改革是從農(nóng)村土地制度改革開始的。在改革開放之前, 伴隨著我國農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)上經(jīng)歷從農(nóng)民個(gè)體到互助組、初級社、高級社和人民公社的變化, 農(nóng)村土地制度也經(jīng)歷了從私有制到公有制, 從個(gè)體經(jīng)營到集體經(jīng)營的發(fā)展過程。“集體所有, 集體經(jīng)營”是改革開放初期我國農(nóng)村土地制度的基本特點(diǎn)。1978年11月24日, 安徽省鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民發(fā)起的“大包干”生產(chǎn)責(zé)任制, 對“集體所有, 集體經(jīng)營”的農(nóng)地制度提出挑戰(zhàn), 并自此揭開了中國農(nóng)地制度改革的序幕。1980年5月31日, 鄧小平同志在一次重要談話中公開肯定了小崗村“大包干”的做法。1982年1月1日, 中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》 (中央一號文件) , 指出目前農(nóng)村實(shí)行的各種責(zé)任制, 都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。1983年1月《中共中央關(guān)于印發(fā)〈當(dāng)前經(jīng)濟(jì)政策的若干問題〉通知》, 進(jìn)一步肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。同年, 農(nóng)地第一輪承包在全國普遍展開。
最初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包, 實(shí)現(xiàn)了集體所有農(nóng)戶經(jīng)營。但這種農(nóng)戶經(jīng)營是嚴(yán)格的農(nóng)戶經(jīng)營, 無論政策上還是法律上, 出租、轉(zhuǎn)包等變更經(jīng)營主體的做法都被禁止。根據(jù)前述1982年中央一號文件的規(guī)定:“社員承包的土地, 不準(zhǔn)買賣, 不準(zhǔn)出租, 不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓, 不準(zhǔn)荒廢, 否則, 集體有權(quán)收回;社員無力經(jīng)營或轉(zhuǎn)營他業(yè)時(shí)應(yīng)退還集體。”1982年《憲法》 (第10條第2款) 、1986年制定的《土地管理法》 (第2條) 和《民法通則》 (第80條) 都明確規(guī)定, 不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。1986年, 最高人民法院在《關(guān)于審理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件若干問題的意見》中也規(guī)定:“承包人在未經(jīng)發(fā)包人同意私自轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓承包合同的, 承包合同無效。”
(二) 1984—2014年:從農(nóng)戶承包經(jīng)營到承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)
嚴(yán)格的農(nóng)戶承包經(jīng)營從一開始就顯現(xiàn)出其局限性, 因?yàn)橹挥性谒谐邪r(nóng)戶都具備與經(jīng)營土地相適應(yīng)的經(jīng)營能力時(shí), 嚴(yán)格的農(nóng)戶承包經(jīng)營才是可行的。而實(shí)際上, 每一農(nóng)戶的經(jīng)營能力是千變?nèi)f化的。所以, 從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行一開始, 就有一些不具備經(jīng)營能力的農(nóng)戶將承包的土地交給其他人代耕。因?yàn)? 對不具備經(jīng)營能力的農(nóng)戶而言, 將土地交由其承包, 其結(jié)果要么是任其閑置, 要么是請人代為耕種, 而閑置土地也是屬于政策禁止之行為。因此, 盡管有法律和政策的命令禁止, 在民間, 以轉(zhuǎn)包、出租或代耕等方式將承包地交由他人經(jīng)營的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
鑒于轉(zhuǎn)包、代耕等現(xiàn)象出現(xiàn)的合理性和普遍性, 中央對嚴(yán)格的農(nóng)戶家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的態(tài)度開始出現(xiàn)松動, 體現(xiàn)這種松動的最初文件是1984年的1號文件, 即《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》, 該通知指出:“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。社員承包期內(nèi), 因無力耕地或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的, 可以將土地交給集體統(tǒng)一安排, 也可以經(jīng)集體同意, 由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包, 但不能擅自改變集體承包合同的內(nèi)容。”首次通過政策性文件允許特定條件下農(nóng)戶可以對其承包經(jīng)營的土地進(jìn)行轉(zhuǎn)包。
但盡管如此, 與土地有關(guān)的法律仍然沒有改變。法律上的開禁最早是通過1988年《憲法》修正案開始的, 1988年《憲法》修正案刪除了原第10條第2款中的“出租”兩字, 并增加“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定。根據(jù)《憲法》修正案的精神, 1988年《土地管理法》對其第2條也進(jìn)行了相應(yīng)的修訂。至此, 農(nóng)村土地嚴(yán)格的承包戶經(jīng)營制度在法律上也出現(xiàn)了松動, 通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等方式將農(nóng)地交由其他人經(jīng)營, 獲得了正式的立法認(rèn)可。
1995年國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》, 首次在官方文件中提出農(nóng)地“承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的概念。該通知規(guī)定, “建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制”, “在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下, 經(jīng)發(fā)包方同意, 允許承包方在承包期內(nèi), 對承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股, 其合法權(quán)益受法律保護(hù)”。從這一文件開始, 農(nóng)村土地經(jīng)營制度的改革便在“承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的名義下不斷推進(jìn)。該文件明確了承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的四種基本合法形式, 即轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換和入股。其后, 中央也發(fā)布多項(xiàng)政策性文件, 對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行指導(dǎo), 并禁止以土地流轉(zhuǎn)名義侵害農(nóng)民利益的行為。如, 1997年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》, 明令禁止實(shí)行“兩田制”;2001年中共中央《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》, 明令禁止“反租倒包”等。筆者注意到, 在以中共中央名義發(fā)布的政策性文件中, 比較固定的提法是承包地使用權(quán), 而不是承包經(jīng)營權(quán)。
在經(jīng)過十幾年的農(nóng)村土地制度改革基礎(chǔ)上, 1998年修改的《土地管理法》第15條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地, 可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營, 但必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意, 并報(bào)鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 人民政府批準(zhǔn)。”2002年全國人大常委會通過《農(nóng)村土地承包法》, 該法在統(tǒng)一的“承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”名義下對承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行了系統(tǒng)的安排。其第五章以整章的篇幅對承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作了專門規(guī)定。根據(jù)該法規(guī)定, 農(nóng)地承包分為家庭承包和非家庭承包, 其中, 家庭承包即由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包;非家庭承包, 即對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地, 采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。這里所稱的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并沒有對權(quán)利主體是否發(fā)生變更進(jìn)行區(qū)分。實(shí)際上, 承包經(jīng)營權(quán)主體變更的流轉(zhuǎn)發(fā)生于以下情形:一是通過承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán);[2]二是通過互換方式, 變更承包經(jīng)營權(quán)主體;[3]三是通過交回承包經(jīng)營權(quán)方式喪失承包經(jīng)營權(quán)。其中, 又分為自愿交回[4]和強(qiáng)制交回兩種。[5]對于承包經(jīng)營權(quán)不發(fā)生主體變更情形的流轉(zhuǎn), 法律規(guī)定了可采用轉(zhuǎn)包和出租等方式, 且賦予本集體經(jīng)營組織成員優(yōu)先權(quán)。對非家庭承包的土地, 法律對本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包進(jìn)行了限制。[6]同時(shí), 該法規(guī)定, 非家庭承包, 經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的, 其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。可見, 對非家庭承包土地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn), 該法賦予了更大的自由空間。2007年3月通過的《物權(quán)法》仍然堅(jiān)持了承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一調(diào)整的基本理念, 并在此基礎(chǔ)上以民事基本法的形式進(jìn)一步肯定了《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的內(nèi)容。
(三) 2014年至今:從承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到“三權(quán)分置”
從以上的分析可以看出, 承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看, 實(shí)際上包含了兩種基本類型的權(quán)利流轉(zhuǎn):一是承包經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生變更的流轉(zhuǎn);二是不發(fā)生承包經(jīng)營權(quán)主體變更的流轉(zhuǎn)。在實(shí)際生活中, 這兩種流轉(zhuǎn)都有發(fā)生, 但不發(fā)生主體變更的承包權(quán)流轉(zhuǎn)更為普遍。由此, 在統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)名義下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn), 至少會出現(xiàn)以下問題:第一, 從概念的嚴(yán)謹(jǐn)性出發(fā), 不變更權(quán)利主體的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn), 盡管在現(xiàn)實(shí)生活中占主要部分, 但它并不屬于嚴(yán)格意義的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn), 因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)后的承包經(jīng)營權(quán)主體并沒有發(fā)生變化, 承包經(jīng)營權(quán)仍然屬于原有的農(nóng)戶。法律所指的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際上僅僅是承包經(jīng)營權(quán)人的某一部分利益的轉(zhuǎn)移, 而不是承包經(jīng)營權(quán)本身的轉(zhuǎn)移, 承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在很多情形實(shí)際上已經(jīng)名不符實(shí)。第二, 在土地資源日益稀缺且其投資價(jià)值日益凸顯的當(dāng)今社會, 土地流轉(zhuǎn)已成為吸引投資、推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力, 備受地方政府和投資者的重視, 不區(qū)分兩種土地流轉(zhuǎn)類型, 就有可能加劇一些農(nóng)村基層組織和個(gè)人借土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的名義, 剝奪農(nóng)民的土地權(quán)益, 使更多的農(nóng)民永久喪失農(nóng)村土地的生存保障。第三, 由于擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)可能使其永遠(yuǎn)喪失農(nóng)地利益, 甚至在農(nóng)村的所有利益, 農(nóng)民往往不愿意參與土地流轉(zhuǎn)。其結(jié)果也不利于通過土地流轉(zhuǎn), 實(shí)現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營, 發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì), 推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。基于這些原因, 有必要對兩類不同類型的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分, 并在此基礎(chǔ)上采取不同的政策立場和法律規(guī)制方式。中央“三權(quán)分置”政策的出臺, 正順應(yīng)了這一要求。
2017年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào), 深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法。加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證, 擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍。2018年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》再次強(qiáng)調(diào), 完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度, 在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下, 平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)可以依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。由此, 農(nóng)地“三權(quán)分置”改革通過政策的推動, 進(jìn)一步邁向深入。但到目前為止, 體現(xiàn)“三權(quán)分置”改革理念的正式法律制度仍未出臺。
二、40年農(nóng)村土地制度變遷的特點(diǎn)
(一) 民間探索, 政策先行, 立法跟進(jìn)
從以上對中國農(nóng)村土地制度40年發(fā)展歷史的考察, 我們不難看出, 中國農(nóng)村土地制度的變遷遵循了一條基本的規(guī)律, 這就是“民間探索, 政策先行, 立法跟進(jìn)”。正如陳小君教授認(rèn)為, “三權(quán)分置”政策的提出并不是理論建構(gòu)或者決策層自上而下決策的結(jié)果, 其生成和完善符合我國農(nóng)地制度創(chuàng)新的一貫路徑, 即基層實(shí)踐先行、政策指導(dǎo)和法制完善的“三部曲”模式。[7]無論是土地承包經(jīng)營責(zé)任制的確立, 還是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn), 抑或是“三權(quán)分置”, 最初都是由民間探索開始的。在對民間改革實(shí)踐進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上, 再由中央出臺相關(guān)政策性文件, 對改革實(shí)踐中的一些做法進(jìn)行肯定或否定、限制或倡導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上, 最后由立法機(jī)關(guān)根據(jù)中央文件精神, 進(jìn)行相應(yīng)的立法, 形成正式的法律制度。
(二) 與時(shí)俱進(jìn), 穩(wěn)步推行
改革開放以來中國土地制度變遷體現(xiàn)了不同時(shí)代的經(jīng)濟(jì)社會要求, 每一階段也有各自的重點(diǎn)和特點(diǎn)。在改革開放初期, 社會面臨的主要問題是十多億人口的吃飯問題, 糧食等農(nóng)產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足, 十多億人口八億農(nóng)民, 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制長期運(yùn)行造成的思想僵化嚴(yán)重, 快速提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出, 解決吃飯問題, 是農(nóng)村土地制度改革的基本動力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行, 主要是針對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)地集體經(jīng)營帶來的勞動積極性不足問題, 通過聯(lián)產(chǎn)承包將農(nóng)民個(gè)體的勞動積極性調(diào)動起來。而集體經(jīng)營制度被公認(rèn)為是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下的基本原因, 加上歷史上曾有這樣的經(jīng)驗(yàn), 現(xiàn)實(shí)中又有小崗村為代表的成功實(shí)例, 農(nóng)村土地制度改革從推行聯(lián)產(chǎn)承包制開始就顯得理所當(dāng)然。而盡管嚴(yán)格的家庭承包經(jīng)營不可能長期維持, 但是, 考慮當(dāng)時(shí)中國人口結(jié)構(gòu)的狀況和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r, 也不會引起太大的社會矛盾。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 特別是城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展, 一方面農(nóng)業(yè)勞動力出現(xiàn)大量過剩;另一方面, 城市建設(shè)又存在巨大的勞動力需求缺口, 農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的越來越多, 人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的變化, 嚴(yán)格的農(nóng)戶家庭經(jīng)營模式便受到越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地的充分利用, 并為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工解除后顧之憂, 實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)勢在必行。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)深入人心, 并獲得相關(guān)政策和法律確認(rèn), 農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)已成為基本財(cái)產(chǎn)權(quán)得以確立的前提下, 農(nóng)村土地制度改革必然選擇土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本形式。承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革試行多年后, 人們發(fā)現(xiàn), 實(shí)踐中更多農(nóng)民并不愿意徹底地脫離農(nóng)村土地, 土地承包經(jīng)營權(quán)從改變權(quán)利主體的意義上進(jìn)行流轉(zhuǎn)并不能為大多數(shù)農(nóng)民所接受, 改革中的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也大多在維持承包經(jīng)營權(quán)主體不變的前提下將土地賦予其他人經(jīng)營, 因此, 所謂的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際上僅僅是徒有虛名, 真正流轉(zhuǎn)的是土地的實(shí)際經(jīng)營權(quán), 借用土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)這一名義不僅名不符實(shí), 而且會增加農(nóng)民對徹底喪失土地的擔(dān)憂, 影響農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性, 并可能被基層組織或個(gè)人用來損害農(nóng)民的利益。為了消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的擔(dān)憂, 更好地保護(hù)農(nóng)民的利益, 使土地流轉(zhuǎn)名副其實(shí), 中央及時(shí)提出了“三權(quán)分置”的改革思路。這一農(nóng)村土地制度的改革思路, 順應(yīng)了新時(shí)代農(nóng)民對農(nóng)村土地利益訴求, 通過“三權(quán)分置”改革, 農(nóng)村土地制度在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上將更加明晰, 也更符合農(nóng)民利益保護(hù)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。由此可見, 農(nóng)地制度40年的改革, 始終堅(jiān)持了與時(shí)俱進(jìn), 不過分超越時(shí)代, 提出脫離實(shí)際的要求, 但又能及時(shí)回應(yīng)時(shí)代的要求, 特別是廣大農(nóng)民的呼聲。正是由于農(nóng)村土地改革與時(shí)俱進(jìn)的特點(diǎn), 一方面保證了改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), 另一方面也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地制度改革的穩(wěn)步推進(jìn)。
(三) 堅(jiān)守底線, 市場引領(lǐng)
40年農(nóng)村土地制度改革一直是在堅(jiān)守農(nóng)村土地集體所有和嚴(yán)格的土地用途管制這兩條底線的前提下進(jìn)行的。農(nóng)村土地集體所有, 關(guān)系到我國基本的經(jīng)濟(jì)制度, 更關(guān)系到我們國家經(jīng)濟(jì)的社會主義性質(zhì), 因此, 盡管在改革過程中時(shí)常也聽到一些雜音, 如實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地私有化, 或?qū)r(nóng)村土地全面實(shí)行國有化等。但是, 在頂層決策層面, 堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有從來沒有絲毫的動搖。此外, 中國人多地少, 耕地尤為稀缺, 20億畝耕地是13億人基本的生存保障, 更是中國完整獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)。40年來的農(nóng)村土地制度改革, 在保護(hù)耕地方面, 我們一直堅(jiān)持了最嚴(yán)格的土地用途管制制度。一方面, 經(jīng)過40年的努力, 我們建立了極為嚴(yán)格的土地用途轉(zhuǎn)換控制體系, 包括嚴(yán)格的審批制度;另一方面, 也建立了總量控制下的各種耕地補(bǔ)充、維持機(jī)制。面對城市建設(shè)對土地的巨大需求, 中國耕地面積維持了18億畝的紅線沒有被突破, 嚴(yán)格的土地用途管制制度顯然功不可沒。
在堅(jiān)守底線的前提下, 40年農(nóng)村土地制度的變遷可以說一直受到了市場化配置農(nóng)地資源的方向引領(lǐng)。市場化配置是充分、高效利用稀缺農(nóng)地資源的基本前提, 它通過市場交易使農(nóng)地資源在不同主體之間流轉(zhuǎn), 從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源配置的不斷優(yōu)化, 農(nóng)地利用效率不斷提高。改革開放初期實(shí)行的嚴(yán)格的農(nóng)戶經(jīng)營制度使市場化配置農(nóng)地資源理論上不可能, 但是, 農(nóng)戶承包經(jīng)營對農(nóng)村土地的利益在不同的農(nóng)戶之間進(jìn)行了分配, 從而產(chǎn)生了不同的權(quán)利主體, 這又為他們之間進(jìn)行利益交換 (交易) 創(chuàng)造了前提。從40年農(nóng)村土地制度變遷的歷史中, 我們可以看出, 實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后, 在中國廣大農(nóng)村, 就出現(xiàn)了一種力圖突破嚴(yán)格的農(nóng)戶家庭經(jīng)營體制的沖動, 盡管有嚴(yán)格的政策法律禁止, 但民間代耕、轉(zhuǎn)包現(xiàn)象從一開始就時(shí)有發(fā)生。漸漸地, 這種沖動形成了農(nóng)民的普遍呼聲, 決策層面也充分認(rèn)識到農(nóng)民要求的合理性并智慧地發(fā)現(xiàn)這種流轉(zhuǎn)可以在土地利用層面上進(jìn)行, 并不會對土地所有制產(chǎn)生沖擊。于是, “兩權(quán)分置”前提下的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)便在全國各地普遍展開。進(jìn)一步的改革發(fā)現(xiàn), 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的市場化配置, 可以在直接利用土地的層面進(jìn)行, 無須觸動農(nóng)民祖祖輩輩傳下來的對農(nóng)村土地的既得利益, 而且, 這將有利于消除農(nóng)民對永久失去既得土地利益的擔(dān)心, 并可能使其以更低的成本獲得更大的土地財(cái)產(chǎn)收益, 喪失利益的減少和獲得利益的增加, 必將大大強(qiáng)化對農(nóng)民轉(zhuǎn)移土地利用權(quán)的激勵(lì), “三權(quán)分置”的改革, 在使農(nóng)民既得土地利益得到充分維護(hù)的前提下, 也給市場配置農(nóng)村土地資源創(chuàng)造了更大的空間和更好的條件。由此我們可以看出, 在農(nóng)村土地制度變遷過程中, 市場作為“看不見的手”, 始終是推動制度發(fā)展的基本動力。
三、未來農(nóng)村土地制度的發(fā)展趨勢
從農(nóng)村土地制度變遷40年歷史所顯現(xiàn)的民間探索, 政策先行和法律跟進(jìn)的基本規(guī)律中, 我們可以看出, “三權(quán)分置”的制度變革已經(jīng)走完了前面兩步, 接下來要做的主要工作就是法律的及時(shí)跟進(jìn)。現(xiàn)行農(nóng)村土地法律制度在很多方面并沒有充分體現(xiàn)“三權(quán)分置”的基本理念。例如, 承包地經(jīng)營權(quán)在現(xiàn)行立法中并沒有自己的位置, 現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是在承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)名義下設(shè)計(jì)的, 并沒有充分體現(xiàn)穩(wěn)定承包、搞活經(jīng)營的基本理念, 對承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離后如何合理地進(jìn)行定性, 權(quán)利內(nèi)容如何界定, 它們與所有權(quán)是什么關(guān)系, 承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)變動的條件、方式和程序應(yīng)如何設(shè)計(jì), 經(jīng)營權(quán)市場如何規(guī)制, 等等, 這些問題現(xiàn)行立法都沒有作出回答。
就農(nóng)業(yè)用地而言, 下一步法律制度的發(fā)展可能會出現(xiàn)以下基本的趨勢, 即:根據(jù)“三權(quán)分置”的基本理念, 按照承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分別調(diào)整的基本思路, 形成更加完善的農(nóng)地基本權(quán)利制度體系和農(nóng)地市場法律制度體系。
(一) 通過民事立法, 界定承包權(quán)和經(jīng)營權(quán), 明確承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的性質(zhì), 相互關(guān)系及其與所有權(quán)的關(guān)系
要通過立法實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的改革目標(biāo), 首先要求通過民事立法對農(nóng)地上的權(quán)利進(jìn)行重新界定, 在堅(jiān)持集體所有的前提下, 農(nóng)地權(quán)利的界定主要是指對承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的界定, 基于“三權(quán)分置”改革不應(yīng)使農(nóng)戶對于農(nóng)地的既得利益受損的基本理念, 承包權(quán)應(yīng)維持現(xiàn)有法律對于“承包經(jīng)營權(quán)”的界定, 甚至應(yīng)當(dāng)繼續(xù)使用“承包經(jīng)營權(quán)”的名稱, 以表彰對憲法規(guī)定的“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的嚴(yán)格維護(hù)和遵從。《物權(quán)法》關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)維持, 可在第125條后增加一款, 規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)人可依法通過設(shè)定經(jīng)營權(quán)將承包土地授予其他人經(jīng)營”。關(guān)于土地承包權(quán)的性質(zhì), 理論界有不同的認(rèn)識。[8]筆者認(rèn)為, “三權(quán)分置”改革并沒有改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營體制, 而是為了使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)更加明晰, 使農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的利益得到更好的保護(hù)。因此, 承包權(quán)在性質(zhì)上不應(yīng)有所變化, 仍應(yīng)是農(nóng)戶基于其成員身份而取得的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)或土地物權(quán), 本質(zhì)上應(yīng)與現(xiàn)行法律上的承包經(jīng)營權(quán)相同。承包權(quán)人可以自己經(jīng)營土地, 也可以通過設(shè)定經(jīng)營權(quán)將土地交由其他人經(jīng)營。承包權(quán)人與土地所有人的關(guān)系的基本制度應(yīng)當(dāng)維持現(xiàn)狀。經(jīng)營權(quán)應(yīng)明確通過法律進(jìn)行界定, 可通過對《物權(quán)法》《土地承包法》的修改, 在農(nóng)村土地權(quán)利體系中增加獨(dú)立的經(jīng)營權(quán), 并就經(jīng)營權(quán)內(nèi)容進(jìn)行界定, 確定經(jīng)營權(quán)人對于所經(jīng)營土地的占有、使用經(jīng)營和收益的權(quán)利, 以及對經(jīng)營權(quán)本身的依法處分權(quán)。關(guān)于承包人與經(jīng)營權(quán)人的關(guān)系, 應(yīng)明確對家庭承包的農(nóng)村土地, 承包地經(jīng)營權(quán)應(yīng)以承包人與經(jīng)營人簽訂合同的方式設(shè)定, 以確保經(jīng)營權(quán)只能通過承包權(quán)人的授權(quán)獲得, 避免集體經(jīng)濟(jì)組織避開農(nóng)戶的承包而直接設(shè)定經(jīng)營權(quán), 造成與農(nóng)戶爭利的局面。對國家所有的土地從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的, 可以直接通過土地管理部門以設(shè)定經(jīng)營權(quán)的方式授予其他人經(jīng)營。因?yàn)檫@部分土地屬于國家所有, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對其本不存在基于身份而享有的利益, 以國家直接授予經(jīng)營權(quán)的方式并不會侵害農(nóng)民的利益, 要求對這些國有土地必須先實(shí)行承包經(jīng)營, 再由承包經(jīng)營權(quán)人授予其他人經(jīng)營, 不僅沒有必要, 反而會增加成本, 引起不必要的糾紛。
(二) 本著穩(wěn)定承包關(guān)系的基本理念, 形成承包權(quán)取得、變更、消滅的一套相對獨(dú)立的法律規(guī)范體系
承包權(quán)制度設(shè)計(jì)應(yīng)以穩(wěn)定承包關(guān)系為出發(fā)點(diǎn), 基于這一考慮, 承包權(quán)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循三個(gè)基本原則:一是應(yīng)有利于承包關(guān)系的長期穩(wěn)定;二是要維護(hù)農(nóng)戶對承包利益的普遍享有;三是成員身份與承包資格的高度一致。為了貫徹這三項(xiàng)原則, 承包權(quán)制度設(shè)計(jì)應(yīng)重點(diǎn)做到以下幾點(diǎn):第一, 在承包權(quán)的取得方面, 堅(jiān)持現(xiàn)行的統(tǒng)一發(fā)包制度。在期限屆滿后, 由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一組織發(fā)包, 并由作為其成員的農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂承包合同承包。一經(jīng)發(fā)包承包, 30年不變, 經(jīng)登記, 頒發(fā)確權(quán)證書確認(rèn)。承包合同的變更應(yīng)當(dāng)由雙方協(xié)商進(jìn)行, 涉及登記事項(xiàng)的, 應(yīng)辦理變更登記。第二, 承包權(quán)層面的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制。法律應(yīng)當(dāng)明確禁止承包權(quán)向成員以外的家庭或個(gè)人轉(zhuǎn)移, 以避免承包權(quán)與成員身份的脫節(jié);對集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的轉(zhuǎn)讓一般也應(yīng)禁止, 以避免承包經(jīng)營權(quán)過度集中, 保證承包權(quán)普遍均等性的落實(shí)和長期維持, 以落實(shí)對農(nóng)村土地的集體所有, 維護(hù)農(nóng)民的土地利益。對特殊情況下需要調(diào)整的, 法律應(yīng)作出明確的規(guī)定。第三, 應(yīng)由法律規(guī)定承包權(quán)主體變更法定情形, 如農(nóng)戶自愿交回土地承包經(jīng)營權(quán)、互換、發(fā)生絕戶等特定情形由集體經(jīng)濟(jì)組織收回。
(三) 基于搞活經(jīng)營權(quán)的基本理念, 形成經(jīng)營權(quán)取得、變更、消滅的一套相對獨(dú)立法律制度
經(jīng)營權(quán)制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)“放活經(jīng)營權(quán)”的要求, 在“三權(quán)分置”的前提下強(qiáng)調(diào)放活經(jīng)營權(quán), 意味著將經(jīng)營權(quán)作為市場化配置農(nóng)村土地資源的基本手段進(jìn)行定位, 通過經(jīng)營權(quán)交易, 使農(nóng)村土地資源在利用層面上不斷按照市場規(guī)律在不同的主體間進(jìn)行流轉(zhuǎn), 從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的配置不斷優(yōu)化。[9]因此, 經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)滿足這一基本功能定位的要求。
而要使市場配置農(nóng)村土地資源的功能得到充分的發(fā)揮, 首先, 應(yīng)盡可能地?cái)U(kuò)大農(nóng)地資源配置范圍。如果僅僅允許經(jīng)營權(quán)在某一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn), 農(nóng)地資源配置便不可能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化, 農(nóng)地的利用效率也就不可能最大限度地提高。因此, 在經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離的前提下, 應(yīng)當(dāng)允許集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人或單位 (甚至外國人或外國組織) 平等地獲得土地經(jīng)營權(quán), 市場配置資源的范圍越大, 其優(yōu)化資源配置的能力就越強(qiáng)。因此, 對現(xiàn)行立法中對承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的限制應(yīng)當(dāng)在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度中徹底清除。現(xiàn)行立法中關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的限制規(guī)定, 不應(yīng)在經(jīng)營權(quán)制度中存留。
其次, 要使經(jīng)營權(quán)充分發(fā)揮市場化配置農(nóng)地資源的作用, 還必須賦予經(jīng)營權(quán)高度的獨(dú)立性、法定性和流通性, 即塑造經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性。[10]經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立性, 意味著經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)是農(nóng)地上相對獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán), 如果經(jīng)營權(quán)不具備應(yīng)有的獨(dú)立性, 在進(jìn)行經(jīng)營權(quán)交易時(shí), 交易雙方就不會明確交易的標(biāo)的到底是什么, 不能對其價(jià)值作出合理的判斷, 也無法對交易結(jié)果做出合理的預(yù)期, 這往往會使交易無法進(jìn)行。法定性就是要使經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容法定化, 每一交易當(dāng)事人在進(jìn)行交易時(shí)都需要對其獲得的利益和失去的利益有充分的了解, 盡管從理論上說, 可以通過契約對這些利益進(jìn)行界定, 但如果每一交易都需要通過協(xié)商談判對交易的相關(guān)利益進(jìn)行界定, 交易成本必然會因此大大提高, [11]而這不僅會使大量本該發(fā)生的交易不會發(fā)生, 而且, 因?yàn)樗饺私缍ǖ姆枪_性也會給后續(xù)的交易增加更大的難度, 增加不必要的糾紛。通過權(quán)利的法定化, 則可以避免就權(quán)利本身界定而發(fā)生的成本和可能發(fā)生的各種紛爭, 使相關(guān)交易更加便利和安全。流通性則意味著經(jīng)營權(quán)交易應(yīng)當(dāng)在交易主體的自愿的前提下進(jìn)行, 不受其他不合理的約束和限制, 只要符合市場交易的基本準(zhǔn)則, 這類交易都應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻恼J(rèn)可和保護(hù)。基于市場配置農(nóng)地資源對經(jīng)營權(quán)的要求, 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)成為一種物權(quán)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。但考慮到中國農(nóng)村的復(fù)雜性, 特別是臨時(shí)性代耕土地等現(xiàn)象在農(nóng)地經(jīng)營中仍普遍存在, 故對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性也不應(yīng)提出絕對化的要求。在法律制度的設(shè)計(jì)上, 應(yīng)規(guī)定設(shè)定長期的農(nóng)地經(jīng)營權(quán), 或以經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保時(shí), 應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記, 未經(jīng)登記的, 不具有對抗效力, 以便為經(jīng)營權(quán)成為物權(quán)化的財(cái)產(chǎn)權(quán)提供法律通道。
經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有兩種基本的類型:一是創(chuàng)設(shè)經(jīng)營權(quán) (經(jīng)營權(quán)一級市場) , 即由承包人與他人簽訂合同, 將承包地經(jīng)營權(quán)授予他人的行為。經(jīng)營權(quán)設(shè)立后, 與承包權(quán)發(fā)生分離, 與承包人簽訂合同的人因此取得經(jīng)營權(quán)。二是設(shè)立后的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn) (經(jīng)營權(quán)二級市場) , 即經(jīng)營權(quán)設(shè)立后, 已經(jīng)取得經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營權(quán)人將獲得的承包地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他人的行為。法律只需對經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)這兩種基本方式作出明確規(guī)定即可。至于經(jīng)營權(quán)入股、信托、抵押等, 均是經(jīng)營權(quán)商業(yè)化利用的具體形態(tài), 當(dāng)經(jīng)營權(quán)成為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)后, 它當(dāng)然可以像其他財(cái)產(chǎn)一樣 (如國有土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)等) 用于投資、設(shè)定信托, [12]或作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)設(shè)定融資擔(dān)保。此外, 由于經(jīng)營權(quán)是從承包權(quán)分離出來的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán), 其本身的流轉(zhuǎn)并不會引起承包權(quán)主體的變化。因此, “轉(zhuǎn)包”之類的流轉(zhuǎn)方式也不再適用經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。同樣, 在經(jīng)營權(quán)分立的情況下, 通過經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)和轉(zhuǎn)讓, 完全可以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行立法中承包地出租效果, 因此, “出租”也不應(yīng)繼續(xù)作為獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式而存在。
(四) 基于基本底線要求、市場規(guī)律和公共利益的要求, 形成有效的經(jīng)營權(quán)市場規(guī)制法律制度體系
“三權(quán)分置”后, 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)獲得了完全的市場品性, 隨之而來的將是日益發(fā)達(dá)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場的形成。為保障經(jīng)營權(quán)市場充分發(fā)揮優(yōu)化農(nóng)地資源的配置作用, 最大限度地防止經(jīng)營權(quán)市場可能帶來的負(fù)面效應(yīng), 必須加快完善經(jīng)營權(quán)市場規(guī)制法律制度體系, 在充分尊重市場規(guī)律的前提下, 規(guī)范經(jīng)營權(quán)市場主體的行為, 維護(hù)市場秩序。
經(jīng)營權(quán)市場的發(fā)展, 首先意味著要建立公開、透明并逐步實(shí)現(xiàn)全國互聯(lián)互通的市場平臺, 健全交易管理制度。通過經(jīng)營權(quán)交易平臺建設(shè), 使經(jīng)營權(quán)交易當(dāng)事人便利地發(fā)現(xiàn)交易機(jī)會、獲得市場信息、辦理交易手續(xù)。交易平臺需要健全一整套交易管理制度, 以確保每一筆通過平臺的經(jīng)營權(quán)交易符合規(guī)范的要求。因此, 隨著經(jīng)營權(quán)市場的發(fā)展, 為保障經(jīng)營權(quán)市場規(guī)范運(yùn)行的機(jī)制和制度必將會得到逐步地完善。
經(jīng)營權(quán)市場的發(fā)展對我國土地所有制、土地用途管制制度, 對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)都可能產(chǎn)生一定的影響, 這些影響可能是積極的、正面的, 也可能是消極的、負(fù)面的。為最大限度地實(shí)現(xiàn)其正面效應(yīng), 限制其負(fù)面效應(yīng), 需要對經(jīng)營權(quán)市場實(shí)行有效的監(jiān)測, 以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題, 并迅速作出回應(yīng)。為此, 必須加強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場監(jiān)測制度的建設(shè), 建立暢通的信息收集渠道和靈敏的糾錯(cuò)反饋機(jī)制, 對經(jīng)營權(quán)交易過程中出現(xiàn)的可能違反農(nóng)地集體所有制, 違反土地用途管制, 破壞、閑置耕地, 污染生態(tài)環(huán)境, 損害農(nóng)民權(quán)益等問題, 依法及時(shí)予以糾正。因此, 隨著經(jīng)營權(quán)市場的發(fā)展, 有關(guān)經(jīng)營權(quán)市場監(jiān)測和糾錯(cuò)方面的制度建設(shè)也將會逐步加強(qiáng)。
如其他市場一樣, 經(jīng)營權(quán)市場本身也可能出現(xiàn)這樣那樣的問題, 如操縱市場、串通共謀、炒作地皮、聯(lián)合壓價(jià)、哄抬地價(jià)、虛假宣傳、地方保護(hù)、部門分割等, 影響經(jīng)營權(quán)市場的正常運(yùn)行。為防止此類行為的發(fā)生, 保障經(jīng)營權(quán)市場的健康發(fā)展, 必須加強(qiáng)經(jīng)營權(quán)市場監(jiān)管制度建設(shè)。尤其對以牟取經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)手差價(jià)利益為目的, 囤積農(nóng)地經(jīng)營權(quán), 不實(shí)際進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營的行為, 必須重點(diǎn)打擊, 以防止經(jīng)營權(quán)市場對農(nóng)村土地充分利用產(chǎn)生負(fù)面的影響, 違背發(fā)展經(jīng)營權(quán)市場的初衷。由此, 可以期待, 在不久的將來, 與經(jīng)營權(quán)市場監(jiān)管相關(guān)的法律制度也將隨著經(jīng)營權(quán)市場的發(fā)展而得到逐步的完善。
除此以外, 與經(jīng)營權(quán)市場規(guī)制相關(guān)的法律制度, 還包括經(jīng)營權(quán)市場調(diào)控制度、經(jīng)營權(quán)市場服務(wù)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度, 經(jīng)營權(quán)糾紛處理制度, 等等。我們有理由期待, 這些方面法律制度也將會應(yīng)運(yùn)而生, 并逐步得到健全。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：東方法學(xué)2018年05期
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